Brief regering : Voortgang nieuwbouw kernenergie mei 2025

Nr. 156 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 mei 2025

Meer dan ooit is duidelijk hoe belangrijk het is dat ons land zo onafhankelijk mogelijk
is in haar energievoorziening. Meer dan ooit zien we het belang van het hier ontwikkelen
van nieuwe energiebronnen en nieuwe technieken. Het maakt ons veiliger en sterker,
zowel nu als in de toekomst. De noodzaak om onze energievoorziening naast onafhankelijk
ook schoon, betrouwbaar en betaalbaar te houden is urgenter dan ooit. Er zijn al een
hoop stappen gezet, maar nu is het tijd om door te pakken.

Nederland staat aan de vooravond van een beslissende fase in de realisatie van een
robuust, toekomstbestendig energiesysteem. Kernenergie is daarin geen aanvulling,
maar een noodzakelijke pijler. In die context benadrukt het kabinet nogmaals met overtuiging
het belang van kernenergie als integraal onderdeel van de energiemix. Niet omdat het
eenvoudig is, maar omdat het essentieel is. Kernenergie gaat een belangrijke rol spelen
in een divers, weerbaar, CO2-vrij en betrouwbaar energiesysteem. Juist omdat het kabinet deze keuze met volle
overtuiging maakt, hecht het sterk aan een zorgvuldige en realistische aanpak. We
laten ons niet leiden door wensdenken of overspannen tijdlijnen, maar door technische
feiten, internationale ervaringen en een gefaseerde besluitvorming. Alleen zo kunnen
we een stevig fundament leggen voor de bouw van nieuwe kerncentrales. Dit betekent
dat we nu in een nieuwe fase komen: een fase waarin de bouwstenen worden gelegd, waarin
keuzes over technologie en locatie worden voorbereid en financiële en juridische structuren
vorm krijgen. Een fase waarin richting wordt gegeven en ruimte blijft om op basis
van nieuwe inzichten bij te sturen.

Kernenergie draagt wezenlijk bij aan onze strategische energieonafhankelijkheid. In
een wereld waarin geopolitieke spanningen en internationale afhankelijkheden de energiezekerheid
onder druk zetten, is het van groot belang dat Nederland minder kwetsbaar is voor
schokken op de wereldmarkt. De inzet op kernenergie vergroot onze strategische autonomie:
het maakt ons minder afhankelijk van de import van fossiele brandstoffen, levert stabiel
en regelbaar vermogen voor als de zon niet schijnt en de wind niet waait en maakt
ons minder afhankelijk van landen waar politieke stabiliteit niet altijd gegarandeerd
is. Daarmee versterken we ook de geopolitieke weerbaarheid van Nederland en Europa
als geheel. Het kabinet werkt daarom onverminderd door aan de voorbereidingen voor
de bouw van nieuwe kerncentrales Daarvoor zijn reeds de eerste belangrijke stappen
gezet op het gebied van locatiekeuze, technologieselectie, financiering, de oprichting
van een beleidsdeelneming en de bedrijfsduurverlenging van de bestaande kerncentrale
in Borssele. Dit kabinet hecht aan voortgang en realisme. Op basis van de laatste
onderzoeken en internationale ervaringen en in de wetenschap dat een nucleair nieuwbouwproject
complex is. Dus stuurt dit kabinet bij met een realistische aanpak en een robuuste
planning zodat we onnodige risico's in latere fasen beperken en tegelijkertijd de
voortgang te-waarborgen.

Met deze voortgangsbrief informeert het kabinet de Kamer over de stappen die gezet
zijn en de keuzes die voorliggen binnen het nucleaire nieuwbouwprogramma. De brief
gaat in op de uitkomsten van technische onderzoeken die zijn uitgevoerd in samenwerking
met technologieleveranciers en zijn gevalideerd door een onafhankelijke partij. Daarnaast
bevat de brief een doorkijk naar mogelijke locaties, geeft zij inzicht in de voortgang
van het rijk-regiopakket, de financieringsstructuur en de oprichting van een beleidsdeelneming.
Ook wordt ingegaan op het wijzigingsvoorstel van de Kernenergiewet ten behoeve van
de bedrijfsduurverlenging van de bestaande kerncentrale in Borssele.

In onderstaande figuur zijn de verschillende werksporen hiervoor uiteengezet en in
volgorde geplaatst om de onderlinge samenhang weer te geven. Het figuur laat tevens
zien hoe het kabinet beweegt van informatie ophalen naar besluitvorming. Tenslotte
gaat het kabinet in deze brief in op het aanbieden van een wijzigingsvoorstel van
de Kernenergiewet aan de Raad van State ten behoeve van de bedrijfsduurverlenging
voor de kerncentrale in Borssele.

Figuur 1: Op hooflijnen geschetste werksporen

Technische haalbaarheidsstudies, Third Party Review en planning

In de technische haalbaarheidsstudies is aan drie technologieleveranciers gevraagd
te onderzoeken of hun ontwerpen voldoen aan de Nederlandse wet- en regelgeving, of
ze in Borssele (naast het EPZ-terrein) passen, wat een inschatting is van de benodigde
bouwtijd en wat de ingeschatte kosten zijn. Dit is essentiële informatie voor het
verder vormgeven van de technologieselectie. De resultaten uit de technische haalbaarheidsstudies,
gevalideerd in de Third Party Review (TPR), bieden inzichten in de grootste risico's
voor de vergunbaarheid door de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(ANVS), waarmee het risico op ontwerpaanpassing is verlaagd en daarmee ook het vertragingsrisico
later in het proces. Tevens wordt de informatie gebruikt voor de projectprocedure,
de ontwikkeling van de beleidsdeelneming en het rijk-regio pakket. Tot slot hebben
deze studies de kennis voor de benodigde vervolgstappen verdiept en helpt dit om risico’s
voor het nieuwbouwproject te verlagen.

Stand van zaken

De verificatie en validatie van de resultaten van de technische haalbaarheidsstudies
zijn onlangs door een onafhankelijke partij afgerond (zie ook bijgevoegd TPR-rapport).

Vergunbaarheid door de ANVS

De Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) heeft op basis van
de technische haalbaarheidsstudies een Algemeen beeld uitgebracht1. Hieruit blijkt dat de ANVS vooralsnog geen aanleiding ziet om aan te nemen dat één
van deze ontwerpen niet vergunbaar zou kunnen zijn in Nederland. Daarnaast is in een
vroeg stadium duidelijker geworden welke geverifieerde informatie de technologieleveranciers
in het verdere proces nog moeten aanleveren om aan de ANVS, als onafhankelijk toezichthouder,
aan te tonen dat de ontwerpen ook daadwerkelijk voldoen aan de wet- en regelgeving.
Hiermee is het risico op onverwachte ontwerpaanpassingen verlaagd.

Haalbaarheid voorkeurslocatie

In de technische haalbaarheidsstudies hebben de technologieleveranciers onderzocht
hoe de ontwerpen in Borssele (naast het EPZ-terrein) fysiek ingepast kunnen worden.
De TPR heeft deze resultaten gevalideerd en laat zien dat er aanpassingen aan de locatie
in Borssele nodig zijn om de verschillende ontwerpen fysiek in te kunnen passen. Voor
een competitief vervolgproces in de technologieselectie is het nodig dat meer dan
één ontwerp fysiek ingepast kan worden. De benodigde aanpassingen hiervoor op de locatie
in Borssele betekenen onder meer dat het noodzakelijk is de dijk en de infrastructuur
die tussen de huidige kerncentrale en het onderzochte terrein lopen te verleggen en
dat voor de constructiefase tijdelijk een groter aangrenzend of zo dichtbij mogelijk
landoppervlak nodig is, dan nu beschikbaar. Met deze aanpassingen kunnen alle ontwerpen
voor twee centrales ingepast worden op deze locatie, hoewel dit uiteraard gepaard
zal gaan met forse impact op tijd en kosten. Zonder aanpassingen op de onderzochte
locatie zullen de ontwerpen naar verwachting niet onderling concurrerend zijn qua
kosten, planning en risicoprofiel, omdat de benodigde ruimte voor de verschillende
ontwerpen aanzienlijk verschillen.

Voor de constructie van de twee kerncentrales is als benoemd tijdelijk een groter
landoppervlak nodig dan de ruimte die de uiteindelijke centrales inneemt. Het gaat
dan bijvoorbeeld om tijdelijke infrastructuur als betoninstallaties of het tijdelijk
opslaan en verwerken van afgegraven grond. Vanwege het verschil in omvang en modulariteit
van de installaties verschilt deze ruimte per technologieleverancier. De TPR adviseert
daarom, als de locatiekeuze op Borssele valt, te kijken naar de (verdere) verruiming
in de nabijheid van de bouwlocatie. Gezien de directe samenhang tussen locatie, beschikbare
ruimte en de uiteindelijke kosten en risico’s, is het van belang de projectprocedure
zorgvuldig te doorlopen, mede om tot een competitief technologieselectieproces te
komen. Met de huidige aanpak zet het kabinet hierop in.

De technische onderzoeken hebben veel kennis opgeleverd over de locatie Borssele,
maar ook wat nodig is om op andere locaties de technische haalbaarheid te onderzoeken.
Met het vroegtijdig uitvoeren van deze technische onderzoeken heeft het kabinet een
groter inzicht gekregen in de factoren die van invloed zijn op kosten en planning
voor de bouw van kerncentrales en de rol die de locatiekeuze hierin speelt. De zes
grootste kosten/tijddrijvers zijn (afwezigheid van) transportinfrastructuur, ondergrond
en funderingen, koelwateroplossing, beschikbaar land en bouwplanning, externe risico’s
en benodigde overstromingsbescherming. Deze zijn specifiek voor Borssele in beeld
gebracht en hoe deze daar eventueel te mitigeren zijn. Deze kosten- en tijddrijvers
worden ook meegenomen in andere locaties die worden onderzocht in de projectprocedure.
Ook voor deze locaties verwacht het kabinet complexiteiten aan te treffen. Voor alle
locaties zullen in meer of mindere mate aanpassingen noodzakelijk zijn om ze geschikt
te maken. Door de impact van deze zes factoren in beeld te brengen voor de andere
locaties, hoeft er niet voor elke locatie een volledige technische haalbaarheidsstudie
uitgevoerd te worden. Hiermee wordt de projectprocedure verstevigd, is het benodigde
technische onderzoek al (deels) uitgevoerd en is het kabinet volgend jaar in staat
een robuuste keuze te maken voor de locatie op basis van gelijkwaardige informatie.
Onder de paragraaf locatiekeuze wordt verder ingegaan op de procedures die lopen om
hiertoe te komen.

Inzichten bouwtijd

De TPR geeft ook inzicht in de tijdlijn en concludeert dat de tijdlijn om in 2035
de eerste centrale operationeel te hebben niet realistisch is. Dit jaartal uit de
BCG-planningsanalyse2 was destijds de eerste schatting die met omgeven met veel onzekerheid gegeven kon
worden. De TPR concludeert dat realisatie eind jaren »30 op zijn vroegst haalbaar
lijkt, maar nog steeds onzekerheden kent. Een dergelijk complex en langdurig proces
als de bouw van kerncentrales kent veel onzekerheden. Het proces laat zich op de korte
termijn (2–3 jaar) plannen, verder vooruitkijken is door die onzekerheden ingewikkeld.

De uiteindelijke technische planning wordt in grote mate bepaald door de combinatie
van de keuze voor locatie en techniek. De ene locatie zal meer aanpassingen vergen
dan de andere en hetzelfde geldt voor het type ontwerp. Het kabinet wil daarom zicht
krijgen op de meest kansrijke combinaties van locatie en ontwerp om het beste resultaat
te kunnen boeken zonder onverantwoorde risico’s te nemen. Uiteraard neemt het kabinet
hier maatschappelijke impact en draagvlak mee in zijn afweging om zo snel mogelijk
tot realisatie van de kerncentrales te komen. Het kabinet legt prioriteit bij het
beoordelen van de locaties op de belangrijkste kosten- en tijddrijvers, naast onder
andere milieu en energetische impact en draagvlak. Het kabinet focust daarbij op de
stappen die het in de komende jaren kan nemen om die tijdlijn zo kort mogelijk te
houden. Daarnaast zet het kabinet nu al in op randvoorwaarden om de bouw te bespoedigen.
Bijvoorbeeld door te investeren in de randvoorwaarden zoals de Human Capital Agenda
en het versterken van toeleverketens waarbij ook de Nederlandse industrie van kan
profiteren.

Planning en risico’s

Zoals is toegezegd in het debat van 12 februari jl.3 komt het kabinet terug op de verschillende mogelijkheden tot versnelling van de tijdlijn
en bijbehorende risico’s, ook mede n.a.v. de motie Kops4. Onderstaand zijn de belangrijkste mogelijkheden uiteengezet:

– Fase van technologie- en locatieselectie: voordat het projectbesluit onherroepelijk is al omliggende gronden verkrijgen en/of
eerste werkzaamheden (earlyworks) starten op één of meerdere beoogde locaties, werkzaamheden
starten voor de beoogde eigenaar die buiten de verantwoordelijkheid van de technologieleverancier
vallen al starten. Dit met het risico dat uiteindelijk een andere locatie wordt gekozen
of de locaties anders vorm worden gegeven met extra kosten als gevolg.

– Fase van technologie- en locatieselectie: inzetten op voortijdige bouw- en opslagterreinen (laydown area's), loodsen voor
opslag van grootschalige items, woningen voor werknemers zo dicht als mogelijk bij
de locatie om kosten en tijd te besparen, ook als dit betekent dat er bedrijven of
natuur tijdelijk verplaatst moeten worden tijdens de bouw.

– Fase van projectvoorbereiding en -bouw: (onderdelen van) de reactoren, waarvan er slechts een paar per jaar kunnen worden
gemaakt (long lead items) nu al (productiecapaciteit voor) reserveren, verkleint het risico op vertraging
tijdens de bouw. Dit is kostbaar om al te doen, zeker voordat een technologieleverancier
gekozen is en met de reservering of bestelling kosten gepaard gaan die (maar voor
een deel) verkocht of geruild kunnen worden bij de leverancier of met andere partijen.

– Fase van projectvoorbereiding en -bouw: het kost tijd om de Nederlandse industrie te certificeren om componenten voor de
bouw van de kerncentrales te mogen leveren (het gaat daarbij niet om de primaire onderdelen
die door de technologieleveranciers worden geleverd) en zodoende bij te kunnen dragen
en profijt hebben te van de bouw. Als bijvoorbeeld gekozen wordt voor een meer modulair
ontwerp dat elders gebouwd wordt of waarvoor buitenlandse expertise in te vliegen
zonder de voordelen voor de Nederlandse industrie, is dit mogelijk sneller en goedkoper.

Dit zijn voorbeelden van complexe afwegingen die het kabinet meeneemt bij het uitwerken
van de uitgangspunten en planning voor de komende 2–3 jaar om tot een daadwerkelijke
technologieselectie te komen. Deze opties neemt het kabinet mee in de uitgangspunten
en planning van de technologieselectie die na de zomer aan de Kamer voorlegt.

Technologieselectie

In de TPR is ook geadviseerd over de vervolgstappen en de inrichting van de technologieselectie.
Naar aanleiding van dit advies is het kabinet voornemens om de technologieselectie
als competitieve en flexibele procedure in te richten. Daarbij gaat de voorkeur uit
naar een internationaal erkende systematiek. Hierbij hecht het kabinet aan een vorm
waarbij het in gesprek blijven met technologieleveranciers gedurende de procedure
mogelijk blijft. Het heeft de voorkeur om eisen aan de biedingen met de technologieleveranciers
te verkennen, voordat deze worden vastgelegd. In gesprek blijven met de technologieleveranciers
helpt om, voor dit project specifieke obstakels, gedurende het proces op te lossen,
in plaats van op het einde te concluderen dat de leveranciers niet kunnen voldoen
terwijl alternatieven mogelijk waren geweest. De voorkeur gaat eveneens uit naar een
gefaseerde inrichting, waarbij in iedere fase onderdelen van de biedingen besproken
en vastgelegd kunnen worden en eventueel het proces als geheel sneller kan worden
doorlopen.

Het is in de procedure belangrijk dat deze de mogelijkheid biedt om een competitieve
technologieselectieprocedure te starten terwijl de locatiekeuze parallel afgerond
wordt. In de eerste fase van het proces worden dan locatieonafhankelijke aspecten
besproken, waarna ten tijde van de locatiekeuze in de projectprocedure kunnen dan
overige (locatiegebonden) aspecten aan bod komen. Dit betekent dat leveranciers maximaal
in concurrentie met elkaar kunnen gaan, terwijl tegelijkertijd flexibiliteit wordt
behouden om inzichten, technologie- en ontwerpspecificaties van komende jaren te gebruiken
in de uiteindelijke technologiekeuze. Dit heeft de voorkeur ten aanzien van andere
inkoopprocedures, waarbij op voorhand alle specificaties vastgelegd zijn. Ook bevordert
de genoemde vorm onderlinge concurrentie, wat de Nederlandse staat een competitief
project oplevert. Dit in tegenstelling tot techniekselectie gekoppeld aan een onderlinge
overeenkomst met een andere overheid, zoals de Verenigde Staten of Frankrijk, waarbij
er zonder concurrentie een technologiekeuze wordt gemaakt.

Het is bij de bovengenoemde procedure van belang dat de beoogde beleidsdeelneming
voldoende in middelen en expertise is toegerust om alle technische specificaties te
kunnen opstellen en biedingen te kunnen evalueren. Het kabinet zet hier dan ook op
in. Tegelijkertijd werkt het kabinet aan de uitgangspunten die de basis vormen voor
de criteria die gehanteerd worden voor de technologieselectie. De uitgangspunten en
planning voor de komende 2–3 jaar om tot een daadwerkelijke technologieselectie te
komen legt het kabinet na de zomer aan de Kamer voor.

In het kader van technologieselectie is het relevant dat na de terugtrekking van KHNP
5 zowel Westinghouse als EDF hebben aangegeven graag actief en intensief in gesprek
te blijven over de wijze waarop hun technologie in Nederland kan worden ingepast.
Dit sluit aan bij de strategie om in Nederland blijvend in te zetten op onderlinge
concurrentie om de beste uitkomst in Nederland te realiseren.

In het commissiedebat over kernenergie op 12 februari 2025 is gevraagd in te gaan
op het rapport dat door de Franse Rekenkamer is gepubliceerd over EDF.6 De belangrijkste conclusie is dat de Franse Rekenkamer adviseert dat EDF terughoudend
moet zijn bij het aangaan van grote financiële risico’s. Dit naar aanleiding van de
financiële gevolgen die het bedrijf ondervindt als gevolg van kostenoverschrijdingen
bij Hinkley Point C, waarin EDF een meerderheidsbelang heeft. In Nederland is de verwachting
dat EDF, net als Westinghouse, geen of een zeer beperkte rol in dat opzicht zal willen
vervullen. Daarmee is de verwachte rol van EDF wezenlijk anders dan bij Hinkley Point
C. Deze verwachting blijkt bijvoorbeeld uit de uitkomsten van de marktconsultatie
die vorig jaar zijn verstuurd.7 De conclusies van de Franse Rekenkamer zijn in lijn met deze verwachtingen.

Zonder (meerderheids)belang is het nog steeds mogelijk om risico’s tussen technologieleverancier
en de Nederlandse staat te delen. In grote infrastructurele projecten, waaronder kernenergie,
wordt dit veelal vormgegeven in het delivery model dat wordt vastgelegd bij de contractering van het project, bijvoorbeeld door prijsafspraken
te maken voor onderdelen van het geheel. Hiermee blijft er een prikkel om het project
op tijd en binnen de geraamde kosten af te leveren. In de TPR is er daarom ook aandacht
voor het delivery model. In de vormgeving van de technologieselectie en de uiteindelijke keuze van voorkeursleverancier,
neemt het kabinet de allocatie van risico’s tussen partijen mee.

Financiering

Het kabinet heeft verschillende onderzoeken uitgevoerd om de beoogde financieringsstructuur
voor de nieuwbouw vorm te geven, inclusief de rol van de Nederlandse staat daarbij
in de vorm van een Government Support Package (GSP). In de Kamerbrief van november 20248 is geconcludeerd dat de beschikbare gereserveerde middelen in het Klimaatfonds niet
voldoende zijn voor de realisatie van vier kerncentrales. De ruimte tussen de benodigde
en beschikbare middelen voor de bouw zal naar verwachting niet gedekt worden door
de private sector zonder dat hier vergaande garanties door de Nederlandse staat voor
worden verstrekt, gezien de verwachte beperkte beschikbaarheid van private financiering
gedurende de bouwfase van het project. De komende maanden laat het kabinet mogelijke
financieringsstructuren voor het GSP onderzoeken en doorrekenen. De ambitie is om
in de volgende voortgangsbrief na de zomer een kabinetsvoorstel voor de contouren
van een GSP op te nemen.

Stand van zaken

Benodigde investering voor de kerncentrales

De TPR heeft een eerste beeld geschetst van de verwachte benodigde investering voor
de bouw van twee kerncentrales. Dit beeld is in een bandbreedte gevat. Die bandbreedte
is € 20 tot € 30 miljard aan investering voor de bouw van twee kerncentrales. Het
kabinet benadrukt dat dit een inschatting is van een bandbreedte die nog veel onzekerheden
bevat en daarom nog erg breed is. Deze bandbreedte is inclusief de kosten die de eigenaar
moet maken voor het project (de owner’s scope), en die niet onder de toekomstige verantwoordelijkheid van de technologieleverancier
vallen. Dit gaat bijvoorbeeld om aanpassingen aan de locatie om deze geschikt te maken
voor de bouw van de centrales. Deze bandbreedte is exclusief financieringslasten (rente).

De bandbreedte is uiteraard afhankelijk van de technologieleverancier die verschillen
in benodigde investering per reactor, omdat de omvang van de centrales verschilt (1,050
tot 1,650 MW). Daarnaast heeft de uiteindelijke locatiekeuze veel impact op de omvang
van de totale investering. De onzekerheid zal dus afnemen naarmate het project verder
in het selectieproces komt, en er op termijn toegewerkt wordt naar het tekenen van
een contract met een technologieleverancier. Dit is kenmerkend voor grote infrastructuurprojecten,
waarbij verschillende additionele technische studies en onderhandelingen door een
projectontwikkelaar met de eigen toeleveringsketen nodig zijn over de looptijd van
de voorbereiding van de bouw, om meer zekerheid te krijgen over de benodigde investering.

Deze bandbreedte komt overeen met de kostenindicaties van kernenergieprojecten in
andere Europese landen. Recent zijn bijvoorbeeld de kosteninschattingen voor de bouw
van kerncentrales in Slovenië bekendgemaakt. De Sloveense overheid verwacht dat de
bouw van één reactor tussen de € 9.5 (het Amerikaanse AP-1000 ontwerp, met 1,050 MW
capaciteit) en € 15.4 miljard (het Franse EPR ontwerp, met 1,650 MW capaciteit) gaat
kosten. In Tsjechië is KHNP gekozen als technologieleverancier, met verwachte kosten
van circa € 8 miljard per reactor (Koreaanse AP-1400 MW ontwerp). In Polen is de verwachting
dat de bouw van 3 reactoren van het Amerikaanse AP-1000 ontwerp tussen de € 35 en
€ 45 miljard gaat kosten. De kosten van de bouwprojecten in diverse Europese landen
zijn niet één-op-éen vergelijkbaar met elkaar en het Nederlandse project. Er zijn
bijvoorbeeld verschillen in de owner scope die voorzien wordt voor de bouw van de kerncentrale. Andere factoren die impact hebben
op de totaalprijs zijn bijvoorbeeld het deels voorhanden hebben van een lokale toeleveringsketen
of de kosten van arbeid. Het overzicht van de globale kostenindicaties uit Slovenië,
Tsjechië, en Polen geeft desalniettemin het beeld dat de inschattingen voor het Nederlandse
nieuwbouwproject niet uit de pas lopen met andere projecten in Europa.

Systeemkosten kernenergie

TNO voert op dit moment een verdiepingsstudie uit waarin de systeemkosten van het
energiesysteem worden vergeleken tussen een scenario zonder kerncentrales en scenario’s
met twee en vier kerncentrales. In deze studie wordt onderzocht waar er in het systeem
sprake is van systeembaten als gevolg van het opstellen van nieuwe kerncentrales,
onder andere in relatie tot de flexibiliteitsbehoefte en investeringen in infrastructuur.
Concreet kijkt TNO bijvoorbeeld naar de impact die het toevoegen van nieuwe kerncentrales
in het energiesysteem heeft op de hoeveelheid benodigde waterstofproductie en -opslag
(flexibiliteitsbehoefte) en de kosten die hiermee gemoeid zijn. Investeren in kernenergie
kan leiden tot verminderde investeringen ergens anders in het energiesysteem. Naast
directe systeemkosten spelen ook overwegingen als leveringszekerheid, importafhankelijkheid
en diversificatie een rol. Deze studie en een appreciatie hiervan verwacht het kabinet
mee te zenden in de volgende voortgangsbrief.

Buitenlandse voorbeelden van financieringsstructuur voor benodigde investering

In het buitenland zijn verschillende voorbeelden van de wijze waarop overheden de
investering voor de kerncentrales financieren. De TPR behandelt buitenlandse cases
voor de financiering van kerncentrales, en het kabinet kijkt met veel interesse naar
keuzes in andere landen in Europa.

In het Sizewell C project in het Verenigd Koninkrijk (VK) wordt het Regulated Asset Base (RAB) model toegepast, waarbij de private sector vanaf de start van de bouw investeert
en een gegarandeerd rendement op zijn investering ontvangt tijdens de bouwperiode,
waardoor de financiële risico’s voor deze investeerders verminderd worden. Het VK
beoogt hiermee zoveel mogelijk privaat kapitaal op te halen, onder andere omdat het
significante ambities heeft voor verdere nucleaire nieuwbouw en het overheidsmiddelen
ook voor toekomstige projecten beschikbaar wil hebben. Het rendement dat private partijen
ontvangen wordt gefinancierd door middel van een opslag op de energierekeningen voor
Britse eindgebruikers, waarmee de gebruikers van de elektriciteit in de kosten delen
van de bouw van een kerncentrale. Hiermee verlegt het VK de risico's van het project
van de eigenaren en investeerders naar de eindgebruikers.

In zowel Polen als Tsjechië wordt de bouw (grotendeels) publiek gefinancierd. In Polen
wordt dit gedaan door een kapitaalstorting van € 14 miljard vanuit de staat. Polen
is voornemens het resterende bedrag aan te trekken vanuit de private sector. De Poolse
overheid geeft voor deze private financiering een volledige garantie. Als de lening
niet terugbetaald kan worden uit het project, zal de Poolse overheid dit doen. Als
er onvoldoende private financiering wordt aangetrokken, zal de Poolse overheid het
verschil met overheidsleningen overbruggen. De overheid van Tsjechië heeft ervoor
gekozen om vrijwel alle financiering als publieke lening te voorzien, zonder private
financiering. Deze beide landen hebben dus gekozen voor een grote rol van de overheid
in de financiering van de bouw. Dit zorgt voor lagere financieringslasten voor het
nieuwbouwproject ten opzichte van private financiering zonder overheidsgaranties.
Daarnaast wordt door deze landen exploitatieondersteuning toegepast tijdens de operationele
fase door middel van een Contract for Difference (CfD). De Europese Commissie heeft de staatsteun goedkeuring verleend op de CfD structuur
voor nucleaire nieuwbouw in Tsjechië als onderdeel van zijn financieringsstructuur.
Polen heeft een CfD structuur als onderdeel van zijn financieringspakket ter voorafgaande
goedkeuring voorgelegd aan de Europese Commissie.

Afwegingen richting een besluit over de financieringsstructuur

Het kabinet werkt met een aantal afwegingscriteria en randvoorwaarden om de keuze
voor een financieringsstructuur te kunnen maken. Belangrijke afwegingen zijn betaalbaarheid
(absolute kosten van het project, inclusief financieringslasten), uitvoerbaarheid,
risicoverdeling (tussen staat, investeerders en leveranciers), impact op schuld en
begrotingssaldo van de Nederlandse staat, en controle op het project door de overheid.
Belangrijke randvoorwaarden voor een uiteindelijk succesvol traject voor de technologieleveranciers
zijn onder andere het afdekken van politieke risico’s (wegvallen van politieke steun
en voldoende draagvlak voor kernenergie). Daarnaast moet het GSP passen binnen de
Europese kaders voor staatssteun. Als de voorgestelde financieringsstructuur in Nederland
dichtbij al goedgekeurde staatssteunpakketten blijft, kan dit tot spoedige voortgang
in de staatssteunprocedure leiden.

Planning en conclusies

De TPR bevestigt de boodschap uit de Kamerbrief van november 2024 dat voor zowel de
realisatie van vier als voor twee kerncentrales een grotere financiële rol van de
overheid nodig zal zijn dan de hiervoor beschikbare gereserveerde middelen in het
Klimaatfonds, kijkend naar de bandbreedte van de kosten zoals in deze brief benoemd.

De resultaten van de TPR bieden aanbevelingen ten aanzien van concrete financieringsopties,
en bevestigen dat de Nederlandse overheid in ieder geval gedurende de eerste fases
van de bouw in een significant deel van de financiering zal moeten voorzien.

Het kabinet concludeert ook dat de resterende financieringsvraag voor zowel twee als
vier kerncentrales op dit moment groter is dan wat tegen wenselijke voorwaarden op
de private markt kan worden aangetrokken, omdat de Nederlandse overheid goedkoper
kan lenen dan marktpartijen. Private financiers zullen naar verwachting alleen middelen
beschikbaar stellen wanneer de risico’s vrijwel geheel door de Nederlandse overheid
worden gedragen, door middel van garanties. Ook met dergelijke garanties door de Nederlandse
overheid is de vraag in hoeverre private financiers tijdens de bouw interesse hebben
om deel te nemen, met name omdat gedurende de bouw er geen rendement zal worden gemaakt.

De TPR doet ook de aanbeveling om Export Credit Agency (ECA) instrumenten te onderzoeken als mogelijke aanvullende private financiering.
In Polen zijn bijvoorbeeld aanzienlijke bedragen toegezegd door Franse, Canadese,
en Amerikaanse ECA’s. Ook voor ECA’s geldt, net als voor andere private financiering,
dat ze in Nederland een kostenverhogend effect hebben op het project ten opzichte
van publieke financiering, vanwege de lage rente waartegen Nederland kan lenen op
de obligatiemarkt.

Het kabinet concludeert op basis van de TPR dat het Regulated Asset Base (RAB)-model, zoals in het Verenigd Koninkrijk gebruikt wordt, in Nederland niet geschikt
is als onderdeel van een Government Support Package voor de bouw van kerncentrales.

Een RAB-structuur vraagt een juridisch kader dat een wetgevingsproces moet doorlopen,
wat waarschijnlijk vertragend op de voorbereidingstijd werkt. Dit wetgevingsproces
zal moeten zijn gefinaliseerd voordat de technologieselectie is afgerond, omdat bij
een RAB-model vanaf de bouwfase al een vergoeding wordt uitgekeerd aan financiers.
Daarnaast zal het de kosten voor gebruikers van elektriciteit verhogen tijdens de
bouwfase, in de vorm van een opslag op de energierekening. Het kabinet acht dit onwenselijk
in de huidige situatie van Nederland met stijgende kosten voor elektriciteit.

Gezien de conclusies dat de totale benodigde investering de beschikbare publieke middelen
overstijgt en dat het niet haalbaar is om private financiering tegen voldoende wenselijke
voorwaarden aan te trekken, beziet het kabinet hoe om te gaan met het verwachte tekort
aan middelen voor de bouw. Een optie die daarbij betrokken wordt is schuldfinanciering.
Eventueel kunnen de ingezette overheidsmiddelen op enig moment worden geherfinancierd
met private middelen, bijvoorbeeld als de centrales operationeel zijn en het risicoprofiel
voor investeerders significant lager is geworden.

Richting een voorstel voor de contouren van het Government Support Package

De financieringsopties en concrete voorkeuren worden nu doorgerekend om een scherp
beeld te krijgen van de kosten van financiering van de verschillende structuren, de
uitvoerbaarheid van deze opties, de impact op schuld en saldo van de Nederlandse begroting
en de controle die de overheid kan behouden op de voorbereidingen van en op de uiteindelijke
bouw. De concrete opties zijn vooral (varianten op) het Poolse en Tsjechische model,
waarin een grote rol voor de overheid is weggelegd, zowel via eigenaarschap als via
leningen. Er wordt rekening mee gehouden dat de precedentwerking in de staatssteunprocedure
een voordeel kan zijn in de doorlooptijd. Ook wordt met interesse gekeken naar de
mogelijkheid van publieke schuldfinanciering, vanwege de gunstige Nederlandse positie
op de obligatiemarkt en de mogelijk beperktere impact op het begrotingssaldo.

In de volgende voortgangsbrief na de zomer is het de ambitie om met een kabinetsvoorstel
te komen voor de contouren van een financieringsstructuur. Dit betekent een voorstel
voor één Government Support Package, waarvan de contouren (basisprincipes) dan geschetst worden. Daarna zullen deze contouren
verder worden uitgewerkt, parallel aan en in interactie met het selectieproces en
de staatssteunprocedure met de Europese Commissie.

Locatie

De projectprocedure leidt tot het aanwijzen van een locatie voor de eerste twee kerncentrales.
In deze procedure moet het kabinet vanuit de projectprocedure verschillende locaties
onderzoeken. Hiermee wordt inzicht verkregen in de meest geschikte locatie voor de
twee centrales. Het kabinet wil zo snel mogelijk een locatiebesluit nemen, ook omdat
dit duidelijkheid geeft aan betrokken regio’s. Maar het kabinet acht tegelijkertijd
een zorgvuldige projectprocedure van groot belang, gelet op het draagvlak voor en
de juridische houdbaarheid van het uiteindelijke besluit. Als het kabinet na het doorlopen
van de projectprocedure een keuze heeft tussen geschikte locaties, zal het de voorkeur
gegeven aan een locatie in Zeeland.

Stand van zaken

Momenteel zit dit project in de verkenningsfase van projectprocedure. Deze wordt afgerond
met het bepalen van een locatie (voorkeursbeslissing). In navolging van de publicatie
van het Voornemen en voorstel voor Participatie (VenP) in februari 2024, publiceert
het kabinet tegelijkertijd met deze brief, de concept Notitie Reikwijdte en Detailniveau
(concept NRD). Onderdeel hiervan zijn ook het Participatie- en communicatieplan en
de Reactienota waarin de reacties op het VenP beantwoord zijn. Op de concept NRD kan
iedereen reageren gedurende een periode van 6 weken. Daarnaast zal ook advies worden
gevraagd aan de betrokken bestuursorganen en wettelijke adviseurs, zoals de Commissie
mer en Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed.

In de concept NRD zijn de resultaten van de verschillende ruimtelijke onderzoeken
terug te vinden. Hierin wordt gemotiveerd welke locaties nader onderzocht gaan worden,
mede gebruikmakend van de lessen uit de TPR zoals hierboven uiteengezet. In de Integrale
Effectenanalyse wordt voor alle onderzochte locaties de samenhang met andere initiatieven
in de gebieden in beeld gebracht. Deze toekomstvastheid» vormt, samen met de informatie
over de effecten op het gebied van milieu, techniek, kosten en omgeving, de beslisinformatie
om de voorkeurslocatie te bepalen.

Het kabinet heeft bij de totstandkoming van de concept NRD kennis genomen van het
juridisch ingewonnen advies door de provincie Groningen. Het kabinet zal hierop reageren
richting de provincie. Het kabinet blijft bij het standpunt dat, conform het ingewonnen
advies van de Landsadvocaat9, het juridisch te risicovol is om uitsluitend vanwege politiek-bestuurlijke voorkeuren Eemshaven op voorhand uit te sluiten van
onderzoek. De inhoudelijke argumenten die de contra-expertise aandraagt, zoals de
stapeling van ruimtelijke opgaven en projecten in het gebied, zijn niet uniek voor
de Eemshaven en daarmee onvoldoende reden om het standpunt te herzien. Als het kabinet
na het doorlopen van de projectprocedure een keuze heeft tussen geschikte locaties,
zal het de voorkeur geven aan een locatie in Zeeland.

Het kabinet onderzoekt in de volgende fase in totaal zeven locaties in vier gebieden:
twee in het Sloegebied, één in Terneuzen, één locatie op Maasvlakte II en drie locaties
in de Eemshaven. Er is geen locatie in Maasvlakte I in de concept NRD opgenomen, vanwege
de ongunstige koelwaterbeschikbaarheid in het midden van het havengebied.

Om tot een locatiekeuze te komen, hecht het kabinet aan een zorgvuldig en voorspelbaar
proces waarbij belanghebbenden in de relevante regio’s worden betrokken. Vooruitlopend
op de publicatie van de concept NRD zijn er verschillende rondetafelgesprekken gehouden
met maatschappelijke en bewonersorganisaties in Oostvoorne en Goes en zijn er gesprekken
georganiseerd met de havenbedrijven North Sea Port, Havenbedrijf Rotterdam en Groningen
Seaports. Hierin is input opgehaald met betrekking tot het locatieonderzoek. Voor
Eemshaven wordt het rondetafelgesprek georganiseerd tijdens de terinzagelegging.

Daarnaast worden de beoordelingscriteria die in de Integrale effectanalyse (IEA) worden
gehanteerd met de bijbehorende onderzoeksmethodiek met de regio besproken. In deze
analyse worden de relevante en onderscheidende criteria in beeld gebracht op de thema’s
milieu (planMER), techniek, kosten, omgeving en toekomstvastheid (zoals de impact
op andere ruimtelijke ontwikkelingen). Ook de uitkomsten van de onderzoeken zullen
in de regio’s worden gedeeld en besproken voordat het kabinet een keuze zal maken.
Deze informatie zal door het kabinet worden meegenomen om een ontwerp Voorkeursbeslissing
te kunnen publiceren. Op basis van inspraak (zienswijzen en adviezen) zal daarna de
voorkeursbeslissing definitief worden. Daarna start de planuitwerkfase die wordt afgerond
met een Projectbesluit. Met het nemen van dit besluit is de locatie definitief.

Planning en risico’s

Zoals gebruikelijk in de Verkenningsfase wordt de voortgang met name bepaald door
de ontvangen inspraak, de afstemming met de regio’s en de weging van resultaten van
de onderzoeken zelf. Daarnaast acht het kabinet het van belang om regio’s die niet
vanaf de start van de projectprocedure in beeld waren, in staat te stellen om voldoende
deel te nemen. Het kabinet verwacht in het tweede kwartaal van 2026 dat de informatie
in de Integrale Effectenanalyse (waaronder de planMER) voldoende robuust en gedragen
zal zijn om een keuze voor de voorkeurslocatie te kunnen onderbouwen. In dat geval
kan direct na de zomer van 2026 de ontwerp Voorkeursbeslissing met de achterliggende
onderzoeksrapporten ter inzage worden gelegd. Na het verwerken van de inspraak en
adviezen wordt de Voorkeursbeslissing daarna in definitieve vorm gepubliceerd.

Risico’s

Om tot een juridisch houdbaar besluit te komen, is het op dit moment nog niet mogelijk
om locaties op basis van politieke (on)wenselijkheid uit te sluiten. Dat kan later
wel op basis van de IEA, waarin de locaties op meerdere aspecten worden beoordeeld,
waaronder de omgeving en toekomstvastheid. Als deze afweging eerder plaatsvindt, dan
zorgt dit voor een juridisch onhoudbaar besluit. Het meest extreme gevolg van dit
risico is dat (een deel van) de verkenningsfase over gedaan moet worden met tijdsverlies
tot gevolg.

Motie Postma

Zoals eerder aan de Kamer gerapporteerd acht het kabinet het noodzakelijk locaties
in de Eemshaven te onderzoeken om te komen tot een juridisch houdbaar besluit10. Belangrijke beslisinformatie zoals politieke wenselijkheid of de samenhang met andere
nog te nemen besluiten hebben nog geen rol gespeeld bij de selectie van de in de planMER
te onderzoeken locaties.

Tegelijkertijd heeft de Kamer met de motie Postma11 en eerdere uitspraken in lijn hiermee een helder signaal afgegeven en zich uitgesproken
tegen de bouw van een kerncentrale bij de Eemshaven. Het is belangrijk nu eerst al
het onderzoek te doen dat objectief nodig is voor een goede afweging. In het commissiedebat
met de Kamer is aangegeven dat het kabinet het draagvlak in de regio in die afweging
daarbij maximaal meeweegt. Als het kabinet na het doorlopen van de projectprocedure
een keuze heeft tussen geschikte locaties, zal het de voorkeur geven aan een locatie
in Zeeland. Het vasthouden aan deze projectprocedure is de snelste route naar een
houdbaar besluit, waartoe de Kamer ook heeft opgeroepen12.

Het kabinet zal ook in de regio Eemshaven een zorgvuldig participatieproces voeren,
passend bij de omstandigheden en politieke gevoeligheid in de regio. In dit proces
halen we voor de IEA onder meer informatie op over politiek en maatschappelijk draagvlak.
Daarnaast stellen we de overheden in staat om de juistheid van de informatie te toetsen
en in de gebruikelijke mogelijkheden voorzien rond inspraak op de concept NRD en ontwerp
voorkeursbeslissing.

Motie Flach

Het is de wens van de Kamer en het kabinet om zo snel als mogelijk te komen tot een
selectie waarin we goede kansen zien voor de vestiging van de twee kerncentrales in
Zeeland. De motie Flach13 roept het kabinet op zo snel als mogelijk een besluit te nemen. Daarom zal het kabinet
met het uitbrengen van de concept NRD voortvarend en vooruitlopend op de nog te ontvangen
reacties en de adviezen van de betrokken bestuursorganen en de Commissie mer starten
met de onderzoeken die bepalend zijn voor de maakbaarheid en vergunbaarheid van locatiealternatieven.
Hierbij maken we gebruik van de lessen die we hebben geleerd uit de huidige technische
haalbaarheidsstudies op de locatie Borssele.

Indien bij de vaststelling van de NRD eind 2025 uit deze onderzoeken al doorslaggevende
informatie ter beschikking is, zal het kabinet de gevolgen hiervan voor te onderzoeken
locaties meenemen bij die beslissing en indien dit juridisch verantwoord is, komen
tot een selectie zo mogelijk al eind 2025. De verwachting is dat een juridisch houdbare
onderbouwing van de voorkeursbeslissing voor de zomer van 2026 genomen kan worden,
zodat deze na de zomer ter inzage gelegd kan worden.

Motie Kops

De motie Kops14 verzoekt de regering een pakket met procedurele versnellingsmaatregelen uit te werken
en dit pakket voor de zomer van 2025 aan de Kamer voor te leggen. De inzet van het
kabinet is erop gericht om de eerste twee kerncentrales zo snel als mogelijk operationeel
te hebben zoals ook toegelicht in de appreciatie van de motie. In deze brief staat
daarvoor een aantal te onderzoeken opties die mogelijk zouden kunnen leiden tot versnelling
met bijbehorende risico’s beschreven. Daarnaast verkent het kabinet aanvullende procedurele
versnellingen die een rol kunnen spelen voor het vinden van een geschikte locatie
voor de bouw van kerncentrales 3 en 4. Hiervoor wordt ook gekeken naar de juridische
mogelijkheden voor het versnellen van energieprojecten, o.a. door aanpassing van de
projectprocedure. De voorbereiding van deze aanpassingen vinden momenteel plaats,
waarna eerst de Raad van State om advies gevraagd zal worden over het verzamelwetsvoorstel
waarin deze wijzigingen worden opgenomen. Dit betekent dat de aanpassingen en het
betreffende verzamelwetsvoorstel niet voor de zomer aan de Kamer gestuurd kan worden.
Uiteraard zal het kabinet bij het zoeken naar versnelling geen concessies doen t.a.v.
nucleaire veiligheid en is de beoordeling hiervoor aan de onafhankelijke toezichthouder
ANVS die vanuit de Kernenergiewet15 een onafhankelijke rol heeft in de vergunningverlening.

Integrale ruimtelijke inpassing voor kerncentrales 3 & 4

Er is sprake van een toenemende druk op de schaarse ruimte in Nederland. Zowel van
het totale energiesysteem als voor andere ambities die ruimte vragen (zoals woningbouw
en defensie). Het is belangrijk om de ruimtelijke opgaven in samenhang te bezien en
vraag en aanbod van energie zoveel mogelijk dichtbij elkaar te realiseren. Daarom
dient in het keuzeproces van locatie-alternatieven voor de nieuwe kerncentrales een
brede ruimtelijke afweging gemaakt te worden. Nederland heeft veel grote en urgente
opgaven die ruimte vragen, zoals het totale energiesysteem, landbouw, woningbouw en
defensie. Bij de keuze van de nieuwbouwlocaties voor kerncentrales zal zowel gekeken
naar de andere Nationale Programma’s van het Rijk als naar regionale en lokale plannen.
De behoeftes van voor kernenergie zullen inhoudelijk zorgvuldig afgestemd worden in
het kader van de nieuwe Nota Ruimte. Als de voorkeurslocatie is gekozen voor de eerste
twee kerncentrales, zal deze opgenomen worden in de Nota Ruimte.

Voor de bouw van de eerste twee nieuwe kerncentrales sluit het kabinet aan bij de
uitgangspunten en afwegingen zoals die tot heden zijn gehanteerd bij het actualiseren
van het waarborgingsbeleid in onder andere het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening
(SEV III) en die in later ruimtelijk beleid zijn bevestigd. De uitgangspunten voor
de locatie voor de bouw van de eerste twee kerncentrales zijn beschreven in het Voorstel
en voornemen voor participatie (VenP). In het VenP zijn zowel de veiligheidscriteria
(bijvoorbeeld overstromingsgevoeligheid) als ruimtelijke criteria (bijvoorbeeld de
aanwezigheid van voldoende en geschikt koelwater) opgenomen die van belang zijn bij
de locatiekeuze. Deze uitgangspunten bieden een robuuste basis om tot een goede ruimtelijke
inpassing te komen voor kerncentrale 1 en 2.

Zoals aangegeven in de antwoorden op de Kamervragen van het lid Erkens van februari
jl.16 zal in het Programma Energiehoofdstructuur (PEH) richting worden gegeven aan de ruimtelijke
inpassing van kerncentrales 3 en 4, Waarbij de keuzes ook vanuit de integraliteit
van de ruimtelijke opgaven genomen moeten worden en daartoe zullen de relevante inzichten
en structurerende keuzes uit de Nota Ruimte worden meegenomen. Het kabinet volgt daarbij
twee sporen. Uit onderzoeken naar de mogelijke locaties voor de kerncentrales 1 en
2 zou kunnen blijken dat er, mede gezien deze toenemende druk, weinig geschikte locaties
zijn. Dit kan dan ook consequenties hebben voor de verdere ambities voor kernenergie.
Voor de ruimtelijke inpassing van de bouw van kerncentrales 3 en 4 volgt het kabinet
daarom alvast een tweede spoor door aan te sluiten bij het volgende PEH. In dat kader
zal worden bekeken of het wenselijk is om vanuit de totale opgave voor ons toekomstige
energiesysteem, en in samenhang met andere ruimtelijke ambities, andere uitgangspunten
te gaan gebruiken. In het PEH zal dan ook richting worden gegeven voor de ruimtelijke
inpassing van kerncentrales 3 en 4.

Voor de zomer zal de startnotitie voor het PEH met de Kamer worden gedeeld. Na de
zomer volgt de concept NRD waarin beschreven staat welke ruimtelijke effecten en regio’s
voor de kerncentrales 3 en 4 worden onderzocht en hoe daar mee wordt omgegaan.

Rijk-regiopakket

Door de grote en langjarige impact van de bouw van kerncentrales streven Rijk en regio
gezamenlijk naar een pakket van maatregelen voor de regio waarin de kerncentrales
gebouwd worden. Dit gaat uit van het (zoveel mogelijk) mitigeren van de mogelijke
negatieve gevolgen van kerncentrales en tegelijkertijd speelt het in op de gezamenlijke
kansen en belangen voor de toekomst van de regio. Hierdoor ontstaat een win-win situatie
voor Rijk en regio. In het pakket kijkt het kabinet met de regio ook naar andere (energie)projecten.
Indien er sprake is van cumulatieve effecten van die projecten wordt dit ook betrokken
bij het pakket.

In de regio Zeeland loopt het proces om te komen tot een Rijk-Regio Pakket sinds september
2024, toen de gebiedsverbinder is aangesteld. Op 29 januari jl. heeft het kabinet
de Kamer geïnformeerd over het eerste advies van de gebiedsverbinder voor Zeeland17. De gebiedsverbinder zal voor de zomer 2025 zijn tweede advies opleveren en zal daarin
onder meer ingaan op de stand van zaken van de uitwerking door de regio en het kabinet
van zijn adviezen. Vooruitlopend op dit advies zal het kabinet de Kamer informeren
over:

– de stand van zaken bij de uitwerking van het rijk-regiopakket voor Zeeland;

– het voeren van gesprekken over een mogelijk rijk-regiopakket met de andere potentiële
gebieden Maasvlakte II en Eemshaven.

Stand van zaken

Met de Zeeuwse regio en relevante ministeries worden op dit moment gesprekken gevoerd
over de Borselse en provinciale voorwaarden. Na de zomer worden de reflecties vanuit
de overheden op de voorwaarden teruggelegd bij de inwoners, zodat de inwoners hierover
met elkaar en met de overheden in gesprek kunnen gaan. Tegelijkertijd starten de gemeenten
Terneuzen en Vlissingen met een eigen participatietraject.

De uitkomst van deze gesprekken aangevuld met relevante informatie uit het locatieonderzoek
geeft richting voor het opstellen van een voorlopig rijk- regiopakket dat parallel
aan het locatiebesluit wordt voorgelegd. Het is nog niet mogelijk om een definitief
pakket op te stellen omdat de technologieleverancier nog niet bekend is. Over een
deel van de voorwaarden kan pas uitsluitsel worden gegeven als de technologieleverancier
bekend is.

De TPR geeft duidelijkheid over de haalbaarheid van een aantal Borselse en provinciale
voorwaarden die ruimtelijke impact hebben: behoud van de Sloerand, aanpassingen aan
de dijk, behoud en verbeteren van de Kaloot, verdiept aanleggen en koeltorens.

Behoud van de Sloerand en aanpassingen aan de dijk en infrastructuur

De provincie Zeeland wil dat de Sloerand in alle gevallen gehandhaafd wordt. Dit is
ook een voorwaarde die genoemd is in de Borselse voorwaarden.

De Sloerand is de natuurlijke groene buffer tussen het industriegebied en de Sloedorpen.
Voor de bouw van twee kerncentrales is meer ruimte nodig dan alleen de EPZ-locatie.
Daarnaast is tijdens de bouwperiode (tijdelijk) extra werkruimte nodig. Hoe verder
weg deze werkruimte ligt van de bouwlocatie hoe langer het project duurt en hoe duurder
het wordt en hoe meer verkeersbewegingen nodig zijn. Ook zal de dijk en de infrastructuur
waaronder gasleiding en spoor moeten worden verplaatst. Het is daarom extra belangrijk
dat Rijk en regio op zoek gaan naar (tijdelijke) opslag- en bouwterreinen binnen het
Sloegebied.

Verdiept bouwen

In de Borselse voorwaarden worden zorgen geuit over meer horizonsvervuiling. Daarom
wordt gevraagd naar een onderzoek naar verdiept bouwen. De TPR concludeert dat verdiept
bouwen niet realistisch is. Alle technologieleveranciers hebben voorgesteld om de
centrales te realiseren op een «dry-site concept». Dat wil zeggen een platform dat
boven het overstromingsniveau ligt. In de huidige voorstellen is dat een platform
tussen de +8m NAP tot +12m NAP. Op het platform worden de reactorgebouwen gebouwd.
Verdiept bouwen vraagt namelijk zulke grote aanpassingen aan het referentieontwerp
van de technologieleveranciers dat het project mogelijk miljarden extra zou gaan kosten.
Samen met de regio gaan we in gesprek over alternatieven om de horizonsvervuiling
te voorkomen.

Koeltorens

In de provinciale voorwaarden wordt aangegeven dat een koeltoren veel impact heeft
op de lokale leefbaarheid en het landschap. De provincie Zeeland wil daarom geen koeltorens.
In de Borselse voorwaarden staat dat er nu al druk is op het landschap en dat die
druk niet groter mag worden. Daarom is ook in de Borselse voorwaarden opgenomen dat
er geen koeltorens kunnen komen. Dit is haalbaar voor de onderzochte locatie Borssele,
hier zijn geen koeltorens nodig. Voor de andere locaties wordt dit in het locatieonderzoek
onderzocht, waarbij er nog geen indicaties zijn dat koeltorens nodig zijn.

Behoud en verbeteren Kaloot

In de Borselse voorwaarden wordt de Kaloot genoemd onder meer als een uniek natuurgebied
en als een belangrijk strand voor recreatie. In de Borselse voorwaarden staat daarom
dat de Kaloot moet worden behouden en verbeterd. Alle technologieleveranciers hebben
ontwerpen gemaakt die de Kaloot kunnen ontzien. Dit zou wel significante extra kosten
met zich meebrengen. Verder kan het nodig zijn dat de toegang tot de Kaloot tijdens
de bouw wordt beperkt.

Hoeveelheid werknemers tijdens bouw

Het TPR-rapport geeft aan dat de leveranciers in de technische haalbaarheidsstudies
voorlopig rekening houden met een piek van 10.000 werknemers tijdens de bouw op de
site. Dit is afhankelijk van het ontwerp modulariteit.

Andere potentiële locaties

Het kabinet heeft ook de mogelijkheid om andere gemeenten en provincies te ondersteunen
bij het opzetten van participatie over de kerncentrales en daarmee voorbereidende
stappen te zetten tot rijk-regio afspraken als die locatie uiteindelijk wordt gekozen.

Moties

Tenslotte geeft het kabinet via deze brief een reactie op de moties van de leden Grinwis18 en Flach19 van 20 maart jl. Recent zijn de moties met de Zeeuwse bestuurders besproken, waaruit
het volgende beeld ontstaat. Het kabinet legt samen met de regio de puzzel wat de
ruimtelijke impact is van de combinatie van (energie)projecten. Hieruit komt een beeld
naar voren hoe deze projecten op elkaar inwerken en wat dit kan betekenen voor de
individuele projecten. Op bestuurlijk niveau is met de regio Zeeland afgesproken dat
deze inzichten door alle overheden zullen worden benut bij de besluitvorming over
projecten. In 2026 zal het kabinet voor de drie grootste nationale energieprojecten
en programma’s in Zeeland besluiten nemen over locatie/tracékeuzes per project op
basis van een integraal beeld. Deze projecten en programma’s (380 kV Zeeuws Vlaanderen,
Verbindingen Aanlanding Wind op Zee (VAWOZ) en de nieuwbouw van de kerncentrales)
kunnen immers op elkaar inwerken en hebben gezamenlijk ook impact op Zeeland.

Risico’s en planning

Eind 2025 maken de overheden de balans op van de participatietrajecten én van de gesprekken
tussen de overheden. Parallel aan het voorbereiden van de voorkeursbeslissing (locatiebesluit)
stellen de overheden een voorlopig rijk-regiopakket voor Zeeland op, indien de voorkeurslocatie
in Zeeland ligt. Indien een andere locatie dan een Zeeuwse locatie wordt aangewezen,
zal er meer tijd nodig zijn om tot een rijk-regiopakket te komen.

Bedrijfsduurverlenging kerncentrale Borssele

Afgelopen najaar heeft het ontwerpwetsvoorstel voor wijziging van de Kernenergiewet
om de bedrijfsduurverlenging van kerncentrale Borssele mogelijk te maken ter inzage
gelegen. Daarnaast heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie mer)
advies uitgebracht over het milieueffectrapport (MER) voor het wetsvoorstel. Inmiddels
zijn de ontvangen zienswijzen verwerkt in een reactienota en is het MER naar aanleiding
van het advies van de Commissie mer aangevuld. Het kabinet heeft besloten om het ontwerpwetsvoorstel
aanhangig te maken bij de Raad van State voor advies. Na ontvangst van het advies
en het opstellen van het nader rapport, zal het wetsvoorstel, samen met de reactienota
en de aanvulling op het MER, aan de Kamer worden aangeboden. De verwachting is dat
wetsvoorstel na de zomer aan de Kamer kan worden aangeboden. Hiermee zet het kabinet
een belangrijke stap in het verwezenlijken van de ambitie om de huidige kerncentrale
in Borssele na 2033 open te houden om ook via deze weg een bijdrage te leveren aan
een divers, weerbaar, CO2-vrij en betrouwbaar energiesysteem.

Oprichten nieuwe deelneming

In de brief van 5 februari 202520 heeft het kabinet het voornemen gedeeld om een deelneming voor kernenergie op te
richten. De realisatie van een deelneming die volledig toegerust is voor de daadwerkelijke
bouw en exploitatie zal een doorlooptijd van naar verwachting ten minste enkele jaren
hebben onder andere vanwege de daadwerkelijk vormgeving van het volledige GSP. Parallel
hieraan loopt het traject om voorafgaande staatssteungoedkeuring van de Europese Commissie
te verkrijgen. Het GSP zal namelijk staatssteun bevatten. Daarnaast heeft het kabinet
aangekondigd om de interne projectorganisatie snel een zelfstandige positie buiten
het Ministerie van Klimaat en Groene Groei te geven. Het kabinet is voornemens om
deze projectorganisatie in de vorm van een beleidsdeelneming vorm te geven vooruitlopend
op het GSP. De verwachting is dat deze deelneming binnen een jaar opgericht is. Het
kabinet zal na de zomer de Kamer hierover verder informeren.

Tot slot

Het kabinet heeft een belangrijke stap gezet met het afronden van de technisch onderzoeken
en kan daardoor zowel voort met een locatie- en technologieselectie welke beide een
belangrijke volgende mijlpaal vormen in het nieuwbouwprogramma. Deze trajecten kennen
een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid en daarmee maatgevend voor de tijdlijn.
Dit is ook van belang voor het vormgeven van het uiteindelijke rijk-regiopakket. Ook
verwacht het kabinet na de zomer met een voorstel te komen over de structurering van
het GSP en met het daadwerkelijk oprichten van een deelneming. Deze trajecten kennen
een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid waarbij het kabinet integraal kijkt naar
de meest efficiënte wijze om het nieuwbouwprogramma vorm te geven. Er zijn al een
hoop voorbereidende stappen gezet en het kabinet wil nu zo voortvarend als mogelijk
door pakken om daarmee te werken aan een robuust en betrouwbaar energiesysteem waarin
kernenergie een essentiële en noodzakelijke pijler is.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans