Brief regering : Reactie op de gewijzigde motie van het lid Van Kent over een compensatieregeling met kostenoverzicht uitwerken voor zzp'ers met een AOW-gat (Kamerstuk 32043-635)

Nr. 683
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2025

Op 17 januari 2024 heeft uw Kamer de motie Van Kent (SP) aangenomen inzake een groep
zelfstandigen die een private arbeidsongeschiktheidsverzekering heeft afgesloten en
die voor 1 januari 2013 arbeidsongeschikt is geworden, maar door de verhoging van
de AOW-leeftijd een gat heeft tussen de duur van de verzekering en de ingang van de
AOW (het AOW-AOV-Hiaat). De motie roept op een regeling uit te werken met een kostenoverzicht.1

In het afgelopen jaar is door mijn departement verkend hoe een (ministeriële) regeling
juridisch en beleidsmatig vormgegeven zou kunnen worden en wat de uitvoeringsimplicaties
en kosten hiervan zouden zijn. Uit deze verkenning is gebleken dat er geen objectief
criterium bestaat op basis waarvan de groep arbeidsongeschikte zelfstandigen, waarvoor
deze motie een extra tegemoetkoming beoogt, anders en gunstiger kan worden behandeld
dan andere groepen in een vergelijkbare situatie. Voordat ik in ga op deze beleidsmatige
en juridische conclusie, schets ik kort de voorgeschiedenis. Daarna zal ik stilstaan
bij de uitvoeringsgevolgen en het kostenoverzicht, zoals in de motie door uw Kamer
is gevraagd.

Voorgeschiedenis

De AOW-leeftijd wordt vanaf 2013 geleidelijk verhoogd. Bij deze verhoging van de AOW-leeftijd
was de regering zich er destijds van bewust dat de verhoging tijdelijke overbruggingsproblemen
kan veroorzaken voor mensen die weinig voorbereidingstijd en weinig mogelijkheden
hadden om een AOW-gat tot aan de opgehoogde pensioenleeftijd te compenseren. Een overbruggingsprobleem
deed zich voor bij mensen met een vroegpensioen regeling (zoals de VUT-regeling of
partnerpensioen), die eindigde bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar. Om die
reden is in 2013 de Tijdelijke Overbruggingsregeling AOW (OBR) getroffen. Deze overbruggingsuitkering
beoogde voor mensen die op of voor 1 januari 2013 reeds deelnamen aan een vroegpensioenregeling
en die zich niet konden voorbereiden op de voor hen geldende verhoging van de AOW-leeftijd,
compensatie te bieden voor inkomensverlies tussen het einde van de vroegpensioenregeling
en de verhoogde AOW-leeftijd. Vanuit het oogpunt van gelijke behandeling zijn destijds
ook arbeidsongeschikten en nabestaanden met een private uitkering die niet doorloopt
tot de nieuwe AOW-leeftijd, onder de werking van de OBR gebracht.

De OBR was een tijdelijke overgangsmaatregel die oorspronkelijk voor een periode van
zes jaar was bedoeld, daarna nog tweemaal verlengd is en per 1 januari 2025 beëindigd
is voor nieuwe instroom.

Juridische en beleidsmatige implicaties

Met de hierboven genoemde motie Van Kent (SP) wordt de regering gevraagd een regeling
te treffen voor de groep zelfstandigen die per 1 januari 2013 een private arbeidsongeschiktheidsuitkering
(AOV) ontvangt en door de verhoging van de AOW-leeftijd een gat heeft tussen de duur
van de verzekering en de ingang van de AOW. In de motie wordt gesteld dat het hier
om een duidelijk juridisch afgebakende groep gaat van ongeveer 5.000 mensen die met
een eenmalige passende regeling tegemoetgekomen kan worden zonder precedentwerking.

Onderzocht is hoe de groep bedoeld in de motie afgebakend zou kunnen worden. Daarbij
is gebleken dat er geen objectief criterium bestaat op basis waarvan de groep arbeidsongeschikte
zelfstandigen, waarvoor deze motie een extra tegemoetkoming beoogt, anders en gunstiger
kan worden behandeld dan andere groepen in een vergelijkbare situatie. Ook voor andere
groepen kan gelden dat zij een verminderd handelingsperspectief kunnen hebben bij
het overbruggen van hun AOW-gat, bijvoorbeeld door arbeidsongeschiktheid, leeftijd
of beperkt arbeidsverleden. De verwachting is dat op grond van gelijke behandeling
de tegemoetkoming ook aan de vergelijkbare groepen hoort toe te komen. In dat kader
is ook bezien of het hanteren van een leeftijdsgrens die samenvalt met het einde van
de OBR, waarmee de regeling alleen toe zou komen aan het deel van de groep dat na
1 januari 2025 65 jaar wordt, zou leiden tot een beter uitvoerbaar alternatief. Ook
dat is niet het geval, zoals hieronder nader wordt toegelicht.

Op 14 juli 2017 heeft de Centrale Raad van Beroep2 geoordeeld dat in de OBR een ongeoorloofd onderscheid werd gemaakt tussen een voormalig
zelfstandige enerzijds en werknemers anderzijds. Het ging in dit geval om een voormalige
zelfstandige wiens lijfrente eindigde voor de nieuwe AOW-leeftijd. Het daaruit voortvloeiende
inkomensverlies werd onterecht buiten de berekening van de overbruggingsuitkering
gelaten, terwijl bij werknemers wel rekening werd gehouden met het eindigen van vergelijkbare
uitkeringen. De Centrale Raad van Beroep oordeelde dat sprake was van een ongerechtvaardigd
onderscheid.

Deze uitspraak schetst de juridische kwetsbaarheid van een mogelijk onderscheid tussen
OBR-groepen. Een juridisch houdbare ministeriële regeling zou daarom niet alleen betrekking
kunnen hebben op arbeidsongeschikte zzp’ers, maar zou dienen te zien op alle groepen
die geconfronteerd worden met een AOW-hiaat en die voorheen ook onder de werking van
de OBR vielen. Op grond hiervan kom ik tot de volgende conclusie: een eventuele regeling
die voorziet in een eenmalige tegemoetkoming, anders dan de motie stelt, kan niet
zonder precedentwerking worden beperkt tot de afgebakende groep van circa 5.000 personen
met een private AOV, maar zal groter moeten zijn. Dit kunnen bijvoorbeeld nabestaanden
zijn met een private uitkering die al liep voor 2013. Zij zouden ook onder een dergelijke
tegemoetkomingsregeling moeten worden gebracht. De precieze omvang van de groep is
niet bekend, maar helder is dat de totale groep substantieel groter is dan 5.000 personen.

Daarnaast is in algemene zin van belang dat de AOW-leeftijd geleidelijk is verhoogd
en dat mensen in de afgelopen 12 jaar voldoende tijd hadden om zich op het AOW-gat
voor te bereiden zelf te voorzien in een overbrugging. Om deze reden is de OBR als
tijdelijke regeling in 2025 voor nieuw instroom beëindigd, nadat deze al twee keer
verlengd is door mijn ambtsvoorgangers. De motie ziet op een eenmalig bedrag zonder
inkomens- of vermogenstoets. Hierdoor zou een tegemoetkoming ook toekomen aan mensen
die het niet nodig hebben. De OBR was wel een uitkering met inkomens- en vermogenseisen.
Op basis van de toekenningspercentages van de OBR acht ik het aannemelijk dat binnen
de betreffende groepen een meerderheid bestaat uit mensen met voldoende inkomen of
vermogen om het gat zelf te overbruggen.

Uitvoeringsgevolgen

Ik heb ook de SVB, als mogelijke uitvoerder voor een dergelijke tegemoetkomingsregeling,
betrokken bij deze verkenning. Om te bezien of een regeling uitvoerbaar zou zijn,
heb ik samen met de SVB en UWV onderzocht of deze doelgroep met een bestandsanalyse
op basis van de Polis administratie inzichtelijk gemaakt kan worden. Dat levert geen
bruikbare resultaten op waarmee de SVB mensen ambtshalve zou kunnen aanschrijven.
Betrokkenen zouden dan zelf een aanvraag moeten doen. Dit zou de uitvoeringslast disproportioneel
vergroten, omdat de SVB dan een onvoldoende afgebakende doelgroep zelf moet gaan benaderen
en de risico’s op precedentwerking zullen toenemen. Dit zou leiden tot significant
hogere uitvoeringslasten. De benodigde capaciteit voor een dergelijke regeling is
op dit moment niet beschikbaar bij de SVB.

Kostenoverzicht

In de motie is ook verzocht om een kostenoverzicht. De verwachte totale kosten van
een voor een eenmalige tegemoetkoming die toeziet op alle groepen die na 1 januari
2025 de leeftijd van 65 jaar bereiken bedraagt circa € 73 miljoen exclusief uitvoeringskosten.

Conclusie

Alles overwegende kom ik tot het oordeel dat er geen objectief criterium bestaat op
basis waarvan de groep arbeidsongeschikte zelfstandigen, waarvoor deze motie een extra
tegemoetkoming beoogt, anders en gunstiger kan worden behandeld dan andere groepen
in een vergelijkbare situatie. De betreffende groep kan daardoor niet met een eenmalige
passende regeling tegemoetgekomen worden zonder precedentwerking, zoals de motie vraagt.
Ik hoop uw Kamer op deze wijze voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum