Brief regering : Oplevering marktordeningskader digitale markten

Nr. 687
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2025

Al lange tijd speelt mededingingsbeleid een prominente rol om concurrentie in markten
te beschermen. Het draagt bij aan innovatie en keuzevrijheid voor ondernemers en consumenten.
De wereld wordt steeds digitaler en dit brengt een nieuwe marktdynamiek met zich mee.
Dit leidt tot nieuwe uitdagingen voor gebruikers. Het kabinet heeft daarom de behoefte
om zicht te houden op de werking van digitale markten en de dynamiek en ontwikkelingen
die zich daar voordoen, ook als deze markten relatief nieuw zijn.

Deze behoefte is mede ontstaan naar aanleiding van de Europese regels die de afgelopen
jaren van kracht zijn geworden, zoals de Digital Markets Act (DMA), platform-to-business
(P2B) verordening en Dataverordening. Hierbij is van belang om een consistente aanpak
te hanteren, de samenhang tussen nieuwe regels te bewaken, het effect ervan te volgen
en zicht te houden op nieuwe ontwikkelingen.

Ook in uw Kamer leeft interesse voor de vraag wanneer markten goed werken. In verschillende
debatten zijn vragen gesteld over de mate van concurrentie in (digitale) markten en
aan welke normen dit getoetst wordt.1 Daarom heeft het kabinet een marktordeningskader voor digitale markten laten ontwikkelen
door Dialogic, zoals ook in het regeerprogramma aangekondigd. In deze brief benoem
ik de doelstelling van het kader, geef ik een samenvatting van de belangrijkste inzichten
en schets ik het vervolgproces. In de bijlage bij deze brief kunt u het volledige
rapport van Dialogic lezen. Dit rapport heeft Dialogic ook getoetst bij diverse stakeholders
uit de wetenschap, beleid, toezicht en het bedrijfsleven. Ik verwacht daarmee een
breed gedragen kader te hebben voor de komende jaren.

Doel van het marktordeningskader

Het doel van het marktordeningskader is om inzichtelijk te maken of en wanneer digitale
markten goed werken en op deze manier handvatten te bieden bij het ontwikkelen van
beleid. Het kader geeft een overzicht van de unieke kenmerken van digitale markten
en hoe die de werking van markten beïnvloeden. Hierin blijven bredere belangen zoals
open strategische autonomie buiten beschouwing.

Dit is nuttig omdat digitale markten zich snel kunnen ontwikkelen en de concurrentieverhoudingen
op deze markten in korte tijd kunnen veranderen. Het marktordeningskader is een hulpmiddel
voor beleidsmakers om potentiële problemen tijdig in kaart te brengen. Dit draagt
bij aan de snelheid en toekomstbestendigheid van beleid. Daarnaast vormt het kader
voor beleidsmakers een gezamenlijk uitgangspunt bij de ontwikkeling van beleid. Dit
ondersteunt een consistente aanpak van beleid op digitale markten en kan onderdeel
zijn van de interactie tussen beleid en toezicht, bijvoorbeeld omdat beleid problemen
constateert die voor de toezichthouder reden zijn om verder onderzoek te doen.

Wanneer werken digitale markten goed?

Dialogic concludeert dat een goedwerkende markt vrij is van toetredingsdrempels en
beperkingen in keuzevrijheid en overstapmogelijkheden. In zo’n markt is er sprake
van een gezonde marktdynamiek die bedrijven stimuleert om te innoveren en diensten
te verbeteren op een manier die voor gebruikers waardevol is.

Goedwerkende markten komen niet altijd vanzelf tot stand, zeker niet in de digitale
economie. Een digitale markt heeft unieke kenmerken ten opzichte van traditionele
markten. Deze kunnen ertoe leiden dat markten minder goed werken.

Een digitale markt kenmerkt zich bijvoorbeeld door:

– Netwerkeffecten. Digitale markten kennen vaak sterke netwerkeffecten, waarbij de waarde van een product
of dienst toeneemt naarmate meer mensen het gebruiken. Dit kan tot gevestigde marktposities
leiden.

– Belang van data. In digitale markten zijn data essentieel. Digitale diensten zijn in staat om gegevens
van gebruikers te verzamelen en op basis hiervan de dienstverlening te verbeteren
en te personaliseren.

– Schaalvoordelen. Digitale diensten kennen sterke schaalvoordelen. Ze zijn initieel kostbaar maar hebben
lage meerkosten per nieuwe gebruiker.

– Verticale integratie. Spelers op digitale markten kunnen leveranciers of distributeurs overnemen en zo hun
positie in de waardeketen versterken.

Risico’s herkennen

Deze kenmerken brengen risico’s met zich mee. Ze kunnen ertoe leiden dat er in digitale
markten vaker sprake is van hoge concentratie dan in traditionele markten, een zogenoemde
winner-takes-all dynamiek. Consumenten kunnen overstapkosten ervaren, bijvoorbeeld
omdat zij hun data moeilijk mee kunnen nemen (minder overstapmogelijkheden). Ook is
het mogelijk dat grote bedrijven hun eigen producten bevoordelen en zo innovaties
van concurrenten ontmoedigen of belemmeren (hogere toetredingsdrempels).

Het marktordeningskader bevat een beslisboom die beleidsmakers helpt bij het herkennen
van risico's. Zo kan worden vastgesteld in hoeverre een digitale markt goed werkt.
De analyse helpt om snel te verkennen waar mogelijke problemen liggen en op basis
daarvan vervolgstappen te nemen, zoals met nader onderzoek.

Figuur 1: Beslisboom bij vragen, zorgen of klachten over de werking van digitale markten

In figuur 1 wordt de beslisboom weergegeven. Dit is de kern van het marktordeningskader.
De boom vormt een praktisch denkkader waarmee beleidsmakers de werking van digitale
markten snel kunnen doorgronden. Dialogic licht in haar rapport toe hoe de vragen
stap voor stap doorlopen kunnen worden en waarom deze thema’s belangrijk zijn voor
de werking van digitale markten. Op de volgende pagina wordt een praktisch voorbeeld
hiervan gegeven.

Hoe nu verder?

De komende jaren ben ik voornemens het marktordeningskader als uitgangspunt te gebruiken
bij discussies over beleid voor de werking van digitale markten. Als er bijvoorbeeld
zorgen zijn over (deel)markten of opkomende digitale markten, kan ik met behulp van
het kader verkennen of er risico’s op problemen zijn, nu en in de toekomst. Ook andere
beleidsdepartementen kunnen het kader gebruiken als zij te maken hebben met concurrentieproblemen
in digitale markten. Verder dient het als basis voor gesprekken met stakeholders en
de Tweede Kamer over het verbeteren van digitale markten. Bovendien kan een analyse
aan de hand van het kader voor de Autoriteit Consument en Markt (ACM) aanleiding zijn
om nader onderzoek in te stellen. Ten slotte kan het kader ook helpen om de inzet
te bepalen voor evaluaties van bestaande regelgeving.

Meetbaarheid als uitdaging

Een uitdaging blijft het meetbaar maken van kenmerken van goedwerkende markten. Met
CBS kijk ik naar manieren om diverse kenmerken van digitale markten beter meetbaar
te maken, zoals hoe grote spelers zich door de jaren heen ontwikkelen. Dat is ook
behulpzaam bij het snel verkennen van de beslisboom van het marktordeningskader. Het
verkennende onderzoek van CBS is onlangs gepubliceerd2. De komende tijd bekijk ik hoe ik hier vervolg aan kan geven.

Al met al is het in de digitale economie van belang om markten concurrerend te houden.
De recent ingevoerde regels, zoals DMA, P2B en de Dataverordening, dragen hieraan
bij. Met behulp van het marktordeningskader wil ik ervoor zorgen dat digitale markten
ook in de toekomst goedwerkend blijven en inzichtelijk maken met welke aanpak beleidsmakers
te werk gaan.

De Minister van Economische Zaken,
D.S. Beljaarts