Brief regering : Toezeggingen gedaan tijdens het commissiedebat Financiën decentrale overheden van 26 maart 2025

Nr. 28 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 april 2025

Op 26 maart 2025 heb ik met de commissie voor Binnenlandse Zaken een debat gevoerd
over de financiën van decentrale overheden. Tijdens dit debat is de toezegging gedaan
om uw Kamer een met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) besproken brief te sturen
over de «normering van teruggedraaide kortingen» en deze brief vóór het tweeminutendebat
aan uw Kamer te sturen. Daarnaast is in het debat toegezegd om in te gaan op de vraag
of het voor gemeenten en provincies mogelijk is om een stelpost onderuitputting op
te nemen in de begroting en een overzicht te geven van de criteria van het verdeelmodel.
Middels deze kamerbrief geef ik, mede namens de Staatssecretaris Fiscaliteit, Belastingdienst
en Douane, invulling aan deze toezeggingen.

Normering teruggedraaide kortingen

Naar aanleiding van de vraag van mevrouw Chakor (GroenLinks-PvdA) licht ik hieronder
toe hoe het terugdraaien van de kortingen op de oploop van de opschalingskorting en
de jeugdzorg zijn verwerkt. De berekeningswijze van de normeringsystematiek op basis
van het bbp staat beschreven in de eerder gestuurde kamerbrief (Kamerstukken II 2024–2025,
36 600 B, nr. 25).

Terugdraaien oploop van de opschalingskorting

In het voorjaar van 2024 is in overleg met de VNG en het Interprovinciaal Overleg
(IPO) besloten over te gaan tot het schrappen van de oploop van de opschalingskorting
in combinatie met het vervroegd invoeren van de nieuwe financieringssystematiek in
2024. In de jaren voor 2024 stond de opschalingskorting voor 2026 en verder nog in
de boeken voor een bedrag van 675 miljoen euro voor gemeenten en 40 miljoen euro voor
provincies. Daarom is in de jaren 2022 en 2023 – conform geldende berekeningswijze –
geen accres over deze korting uitgekeerd. Tijdens het hierboven beschreven overleg
tussen koepels en kabinet is gezamenlijk besloten dat gemeenten en provincies per
saldo een plus ontvangen ter omvang van het bedrag van 675 miljoen euro voor gemeenten
en 40 miljoen euro provincies.

«Het demissionaire kabinet heeft per Kamerbrief aangegeven dat de oploop van de opschalingskorting
die vanaf 2026 weer in de boeken staat dit voorjaar op tafel ligt. In constructief
overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg
(IPO) – in gewaardeerde aanwezigheid van de Unie van Waterschappen (UvW) – is besloten
over te gaan tot het schrappen van de oploop van deze korting in combinatie met het
vervroegd invoeren van de nieuwe financieringssystematiek in 20241.

[...]

Het besluit tot het vervroegd invoeren van de nieuwe financieringssystematiek heeft
invloed op de lopende begroting van gemeenten en provincies. Om die reden is besloten
de impact hiervan volledig (2024) en deels (2025) te dempen. Ook voor 2026 tot en
met 2029 vindt compensatie plaats. Deze is zodanig dat dit per saldo voor de periode
2026 tot en met 2029 resulteert in een plus van 675 miljoen euro voor gemeenten en
44 miljoen euro voor provincies.»

Over deze afspraken – gemaakt bij Voorjaarsnota 2024 – was gezamenlijke overeenstemming
tussen kabinet en koepels. Vandaar dat het kabinet dit bedrag van 675 miljoen euro
en 44 miljoen euro als uitgangspunt hanteert. De koepels geven nu aan dat het in hun
ogen onvolledig is dat – bij het terugdraaien van deze kortingen – er niet alsnog
accres is uitgekeerd over de periode dat de korting in de boeken stond. Het alsnog
wel uitkeren van dit accres zou leiden tot structureel 92 miljoen euro extra accres.

Terugdraaien besparing jeugdzorg

In het Hoofdlijnenakkoord is opgenomen dat de besparing van 511 miljoen euro op de
jeugdzorg vanaf 2026 vervalt.2 In de jaren voor dit besluit stond de betreffende korting voor 2026 en verder nog
wel in de boeken. Daarom is hier in de jaren 2022, 2023 en 2024 – conform geldende
berekeningswijze – geen accres over uitgekeerd. Er is in het Hoofdlijnenakkoord niet
voor gekozen om dit accres met terugwerkende kracht uit te keren. Ook met betrekking
tot deze teruggedraaide korting geven de koepels aan dit niet terecht te vinden. Het
alsnog wel uitkeren van dit accres zou leiden tot structureel 108 miljoen euro extra
accres.

Stelposten onderuitputting

Naar aanleiding van vragen van mevrouw Wingelaar (NSC) en de heer Sneller (D66), heb
ik toegezegd om na te gaan of het voor gemeenten en provincies mogelijk is om een
stelpost onderuitputting op te nemen in de begroting. Dit mede gelet op de overschotten
die de gemeenten de afgelopen jaren gezamenlijk lieten zien (bandbreedte van € 1,7–€ 3,7 miljard per jaar), doordat niet alle middelen in het begrotingsjaar tot besteding kwamen.
In reactie op deze vragen laat ik u weten dat dit niet mogelijk is. Gemeenten en provincies
maken, in tegenstelling tot het Rijk, gebruik van het baten-lastenstelsel en dienen
te voldoen aan het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV). De BBV-voorschriften bieden
geen mogelijkheid om onderuitputting op begrotingsbasis te ramen en hiervoor een stelpost
op te nemen. Gemeenten en provincies kunnen wel het deel van het geraamde budget dat
in het begrotingsjaar niet is uitgegeven, de onderuitputting, inzetten in een volgend
begrotingsjaar. Dit kan middels een begrotingswijziging in dat jaar, of door een bestemming
van het jaarrekeningresultaat in het volgende begrotingsjaar, via toevoeging aan de
reserves. Deze reserves kunnen onder voorwaarden worden ingezet voor structurele dekking
van de lasten, wat bijdraagt aan de financiële wendbaarheid van medeoverheden. Hierover
heb ik uw Kamer uitgebreider geïnformeerd in mijn brief d.d. 3 maart 2025 (Kamerstukken II
2024–2025, 36 600 B, nr. 26). Onderuitputting kan op zichzelf niet worden ingezet voor structurele dekking van
lasten, omdat het in de regel een eenmalig, incidenteel voordeel oplevert.

Als een voordeel op een bepaald budget meerdere jaren voorkomt en dus een structureel
karakter krijgt, dan kan een gemeente of provincie ervoor kiezen om dit budget aan
te passen. Het is immers aan de gemeente of provincie om de baten en lasten realistisch
te ramen. De financiële toezichthouders zullen dit toetsen. Samenvattend constateer
ik dat gemeenten en provincies over voldoende mogelijkheden beschikken binnen het
huidige stelsel om de onderuitputting alsnog in te zetten in een volgend begrotingsjaar,
dan wel ter versterking van de reserves, en dat realistisch ramen een meer structurele
oplossing biedt in het geval dat de onderuitputting een terugkerend patroon is.

Criteria verdeelmodel

De heer Vermeer (BBB) vroeg naar de criteria van het verdeelmodel. Hoe tot de criteria
(uitgangspunten) is gekomen en wat deze criteria zijn is in de brief van mijn voorganger
van 6 april 2022 in bijlage 1 onder het kopje «Doelen en uitgangspunten van de verdeling»
opgenomen (Kamerstukken II, 2021–2022, 35 925 B, nr. 21). In de bijlage treft u de relevante passage uit de brief aan. Op basis van de in
de paragraaf «Doelen en uitgangspunten van de verdeling» is uiteindelijk tot een nieuw
verdeelmodel gekomen. De maatstaven van het huidige verdeelmodel kunt u vinden op
de volgende website: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2024/05/27/toelichtin…

Bij de totstandkoming van dit herziene verdeelmodel zijn gemeenten intensief betrokken
geweest, in bijlage 1 van de brief van 6 april 2022 kunt u meer over dit proces lezen.
Er is bij de totstandkoming van het herziene verdeelmodel ook nadrukkelijk aandacht
geweest voor de grootteklasse van gemeenten. Gezien de vragen van uw Kamer tijdens
het debat heb ik ook deze passage uit bijlage 1 van de brief van 6 april 2022 opgenomen
in de bijlage van deze brief.

Zoals in mijn brief van 7 februari jl. (Kamerstukken II, 2024–2025, 36 600 B, nr. 24) aangegeven zal ook bij het vervolgonderzoek

«aandacht zijn voor, zonder uitputtend te zijn, de aansluitverschillen van specifieke
groepen gemeenten zoals grote en kleine gemeenten (G4, 100.000 plus, kleine gemeenten),
mate van stedelijkheid/bebouwingsdichtheid, groei- en krimpgemeenten, instellingsgemeenten,
toeristengemeenten, universiteitssteden en industriesteden, structuurkenmerken (gemeenten
met veel jongeren of ouderen, gemeenten met veel lage of hoge inkomens, gemeenten
met veel laag of hoog opgeleiden, gemeenten met veel of weinig werkenden).

Jaarlijks zal in Periodiek Onderhoudsrapport, bijlage bij de begroting van het gemeentefonds,
worden gecontroleerd of de verdeling van de middelen van het gemeentefonds de nettolasten
van gemeenten volgt en een actualisatie van de onderzoeksagenda, zie bijlage, worden
opgenomen.»

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, J.J.M. Uitermark

Bijlage criteria van het verdeelmodel

Brief 6 april 2022 Bijlage 1: Toelichting op het model

Doelen en uitgangspunten van de verdeling

«Het doel van de herziene verdeling is om iedere gemeente een gelijkwaardige financiële
uitgangspositie te geven, zodat gemeenten een gelijkwaardig voorzieningenniveau kunnen
realiseren tegen gelijke belastingdruk: mensen moeten in principe toegang hebben tot
hetzelfde voorzieningenniveau en dat mag niet afhankelijk zijn van de plek waar iemand
woont.

Om te voorkomen dat achteraf de verdeling slechts op de herverdeeleffecten zou worden
beoordeeld is vooraf met de VNG een beoordelingskader afgesproken met daarin de belangrijkste
elementen waaraan de nieuwe verdeling moet voldoen.3 De uitgangspunten voor de verdeling van de middelen uit het gemeentefonds zijn vastgelegd
in de Financiële-verhoudingswet (Fvw) en zijn als uitgangspunt gehanteerd. Deze uitgangspunten
kunnen als volgt worden samengevat: de verdeling van de middelen moet aansluiten bij
de kosten die gemeenten maken en de inkomsten die zij zelf kunnen genereren (kostenoriëntatie),
globaal genoeg zijn om de keuzevrijheid van overheden niet te beperken, niet door
overheden beïnvloedbaar zijn (objectief) en beloning van goed of slecht gedrag vermijden
(ongewenste prikkelwerking). Daarnaast moet de verdeling in de tijd voldoende stabiel
zijn, zodat budgetten niet te veel schommelen, maar moet de verdeling ook flexibel
genoeg zijn om in te kunnen spelen op maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen.»

Grootteklasse van gemeenten

«De uitkomsten van het model zijn getoetst op de gevoeligheid voor het aantal grote
dan wel het aantal kleine gemeenten in de steekproef. De uitkomsten van het model
veranderden echter niet als de kleine gemeenten zwaarder werden meegewogen in de steekproef.

Verder is bekeken of de ontwikkeling van de uitgaven tussen de grootteklassen van
gemeenten verschilt. Op basis van de uitgevoerde analyse concluderen de fondsbeheerders
dat de ontwikkeling tussen de grootteklassen niet zodanig van elkaar verschilt dat
daaruit de conclusie kan worden getrokken dat de uitgaven van gemeenten onder de 100.000
inwoners een grotere stijging kennen dan die daarboven.»