Brief regering : Gevolgen lagere vergoeding Studenten OV-reisproduct (SOV) en taakstelling op de Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer (BDU), en de (financiële) situatie NS

Nr. 837
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 april 2025

Op 20 februari jl. heeft het Commissiedebat OV en Taxi plaatsgevonden. Ik heb in dit
debat toegezegd om de Tweede Kamer in maart een brief te sturen waarin wordt ingegaan
op de impact van het lagere gebruik van het Studenten OV-Reisproduct en de bijbehorende
lagere vergoeding (hierna: SOV) en de gevolgen van de korting op de Brede Doeluitkering
Verkeer en Vervoer (hierna: BDU) voor de woningbouw. Met deze brief wordt aan deze
toezegging voldaan. Ook wordt in deze brief een reactie gegeven op het verzoek van
de heer De Hoop tijdens de regeling van werkzaamheden van 11 maart jl. over de (financiële)
situatie bij NS en de prijs van de treinkaartjes. Dit naar aanleiding van het verschijnen
van het jaarverslag van NS over het jaar 2024.

De afgelopen periode zijn met vervoerregio’s, provincies, vervoerders en consumentenorganisaties
gesprekken gevoerd over de genoemde onderwerpen. Daarbij spant IenW zich in om zicht
te krijgen op de gevolgen van de korting op de BDU en de lagere vergoeding voor het
gebruik van de SOV-kaart. Daarom is de opzet en inhoud van deze brief op 25 maart
jl. besproken in het directeurenoverleg van het Nationaal Openbaar Vervoerberaad (hierna:
NOVB). Omdat het regionaal openbaar vervoer een eigen bevoegdheid van decentrale overheden
is, is hen gevraagd om de impact van de verschillende financiële punten in beeld te
brengen.

Context

Ik vind het belangrijk om de gevolgen van het lagere gebruik van het SOV en de bijbehorende
lagere vergoeding evenals de gevolgen van de BDU-korting voor woningbouw in perspectief
te plaatsen. De afgelopen jaren zijn er extra (incidentele) middelen vanuit het Rijk
beschikbaar gesteld. Tijdens de coronacrisis heeft dit vorm gekregen via de beschikbaarheidsvergoeding
(BVOV, € 3,4 mld) in 2020–2022 en werd in 2023 door IenW omgezet in een eenmalige
transitievergoeding (TVOV, 150 mln.) bedoeld om de transitie naar een ov-aanbod te
faciliteren dat past bij de nieuwe reizigerspatronen in het ov na de coronacrisis.1

Op 17 november 2023 is door het kabinet vervolgens besloten de motie Bikker en de
motie-Krul uit te voeren. Met uitvoering van de motie-Bikker werd structureel ongeveer
€ 158 miljoen beschikbaar gesteld aan de decentrale ov-autoriteiten om de prijsstijging
van ongeveer 12% van 2024 structureel op te vangen. Hierdoor is de prijs van het regionale
ov in 2025 alleen geïndexeerd met de reguliere prijsontwikkeling over dat jaar. Daarnaast
bestaan de «Bikker-middelen» nog uit € 142 miljoen per jaar om het ov op peil te houden
dan wel de kwaliteit van het ov te verbeteren. Deze middelen blijven onverminderd
beschikbaar voor het ov. De «Bikker-middelen» zijn via een (separate Decentralisatie
Uitkering) aan provincies ter beschikking gesteld. Voor de vervoerregio’s komen de
middelen via de BDU Verkeer en vervoer.

Om de gevolgen van de herijking van het studentenreisproduct in 2024 te compenseren
is via uitvoering van een motie-Krul is éénmalig € 107 miljoen vrijgemaakt, zodat
regionale vervoersbedrijven zich konden voorbereiden op de structurele gevolgen voor
de reizigersopbrengsten. In 2025 is er geen extra geld beschikbaar om deze gevolgen
van de herijking van het studentenreisproduct op te vangen.

Zoals eerder aan de Kamer is gecommuniceerd is het tevens wenselijk om -na enkele
jaren van (incidentele Corona) steunmaatregelen vanuit het Rijk- weer terug te keren
naar de reguliere bestuurlijke verhoudingen, waarbij concessieverleners en concessiehouders
zich aanpassen aan de structurele gedragsveranderingen van de reiziger.

Uit de tabel blijken de totaaleffecten voor het regionaal openbaar vervoer.

Gevolgen van lagere vergoeding voor het gebruik van het Studenten OV-Reisproduct

Het kabinet heeft de NOVB-partijen gevraagd om de impact van de verminderde vergoeding
voor het gebruik van het Studenten OV-Reisproduct in kaart te brengen.2 Tevens heeft de Minister van OCW de publieksversie van het herijkingsonderzoek 2023–2024
op 11 februari jl. aan de Tweede Kamer aangeboden en in een Kamerbrief het studentenreisproduct,
de uitgaven van de overheid hieraan, het veranderde reisgedrag van studenten en de
rol van het herijkingsonderzoek nader toegelicht.3 De werking van het herijkingsonderzoek 2022–2023 en de samenloop met het functioneren
van het OV-systeem is in een eerder schriftelijk overleg aan bod gekomen, die de voormalig
Minister van OCW mede namens mijn voorganger aan uw Kamer heeft verzonden.4

Het openbaar vervoer kent een hybride vorm van bekostiging. Een deel van de bekostiging
vloeit voort uit de exploitatiebijdrage die de concessieverlenende overheden bijdragen
voor uitvoering van de concessie. Het andere deel betreft de reizigersopbrengsten
van de vervoerders zelf. Een groot deel binnen deze reizigersopbrengsten zijn de opbrengsten
uit het studentenreisproduct. Dit loopt voor sommige concessies op tot 35% van het
totaal van de opbrengsten. Op het moment dat deze vergoeding voor het studentenreisproduct
verandert als gevolg van minder studenten of studenten die gemiddeld gezien minder
reizen heeft dat impact.

De Staat, vertegenwoordigd door de Minister van OCW, heeft een contract met (verenigingen
van) vervoerders en vergoedt deze vervoerders zo voor het gebruik. Deze vergoeding
is afhankelijk van het aantal studenten met een geactiveerd studentenreisproduct en
de prijs per type studentenreisproduct. Per kalenderjaar wordt gekeken hoeveel studenten
gebruik maken van een studentenreisproduct bij het bepalen van de vergoeding. De prijs
per type studentenreisproduct wordt jaarlijks geïndexeerd (inflatiecorrectie). Daarnaast
wordt de prijs per type studentenreisproduct periodiek herijkt, zodat de vergoeding
in lijn is met het gemiddelde van het door studenten gereisde aantal kilometers.

Op grond van de herijkingsmeting over juli 2022-juni 2023 zou de voorlopige vergoeding
(voorschotbetaling) voor 2024 € 207,5 miljoen lager komen te liggen dan wanneer niet
zou zijn herijkt. Uit het herijkingsonderzoek bleek dat het reisgedrag van studenten
is verminderd. Het vorige kabinet heeft in 2023 besloten dat deze vermindering eenmalig
via de IenW-begroting weer terug zou vloeien in het ov voor het jaar 2024. Datzelfde
jaar zou opnieuw een herijking plaatsvinden voor bijstelling van de vergoeding in
2025 (en niet pas over 3 jaar).5 Daarmee kreeg de sector ruimte om te anticiperen op het veranderde reisgedrag van
studenten en een eventuele toename van gereisde kilometers zou gelijk verrekend kunnen
worden. Uit de herijkingsmeting over juli 2023-juni 2024 blijkt dat de gemiddelde
aantal gereisde kilometers door studenten zeer beperkt verder is gedaald. Hierdoor
is de voorlopige vergoeding voor 2025 met € 0,4 miljoen verminderd op grond van de
herijking. In totaal is de voorlopige vergoeding vanwege de twee meest recente herijkingsonderzoeken
gedaald met € 207,9 miljoen.

De gevolgen van de BDU-korting voor de woningbouw

Het kabinet heeft de vervoerregio’s Metropoolregio Rotterdam Den Haag en Vervoerregio
Amsterdam gevraagd nader in beeld te brengen wat de gevolgen zijn van de korting van
10% (€ 110 miljoen structureel vanaf 2026) op de BDU Verkeer en vervoer. De vervoerregio’s
hebben een notitie en infographic opgesteld met daarin bijzondere aandacht voor de
woningbouw. In de bijlagen treft u de door de vervoerregio’s opgestelde stukken aan.

De vervoerregio’s geven aan dat de korting vanaf 2026 twee gevolgen heeft: een tariefstijging
bovenop de reguliere indexatie en een verminderd vervoersaanbod. De vervoerregio’s
zijn daarbij niet voornemens investeringen terug te draaien omdat daarmee bestaande
(co)financieringsafspraken met andere partijen waaronder het Rijk in gevaar komen
en omdat de investeringen hard nodig zijn om de verwachte vervoergroei in de regio’s
op te vangen. Bovendien biedt het schrappen van eenmalige investeringen geen oplossing
voor de structurele korting.

Er wordt door de vervoerregio’s een tariefstijging van 12% verwacht bovenop de jaarlijkse
tariefstijging als gevolg van indexatie en een verminderd aanbod van ruim 20% van
de buslijnen ten opzichte van 2025. De vervoerregio’s geven te kennen dat dit zal
betekenen dat ritten naar kleinere kernen, in de late avonduren en in het weekend
worden geschrapt. Het is aan de vervoerregio’s hierin de uiteindelijke keuzes te maken.

Uit de inventarisatie van de vervoersregio’s met betrekking tot de woningbouw komt
naar voren dat de korting niet zal bijdragen aan de versnelling van de verstedelijkingsopgave.
Businesscases voor exploitatie zijn in de aanbouwfase vaak nog negatief, waardoor
er geld vanuit de vervoerregio’s bij moet. De verwachting van de vervoerregio’s is
dat dit zeker op de middellange termijn (na 2030) de bouw van nieuwe woningen vertraging
oplevert. Een goede regionale ov-oplossing (een combinatie van bus-, tram- en metrolijnen)
levert een belangrijke bijdrage aan het realiseren van complete buurten en leefbare
wijken. Dit geldt niet alleen voor de nieuw te bouwen woningen, maar ook voor de reeds
bestaande stad. Daarom blijft het kabinet met de vervoerregio's en betreffende gemeenten
in gesprek om de geplande woningbouw te realiseren.

De vervoerregio’s geven aan dat het directe effect van de korting op de BDU op woningbouwprojecten
nog niet op generieke schaal is te duiden. De voortgang van brede gebiedsontwikkelingen,
waaronder woningbouw, is afhankelijk van een veelheid aan (risico)factoren, bijvoorbeeld
stikstof, netcongestie, capaciteit en marktomstandigheden. De kwantiteit en kwaliteit
van de exploitatie van het beschikbare regionale ov is daar ook één van. Uitdagingen
voor wat betreft de bereikbaarheid vergen daarmee ook vaak lokaal maatwerk. Volgens
de vervoerregio’s staat al wel vast dat de gevolgen van de structurele bezuiniging
op de BDU fors zullen zijn.

Financiële situatie bij NS en de prijs van de treinkaartjes

In de regeling van werkzaamheden van 11 maart jl. heeft uw Kamer gevraagd om een reactie
van het kabinet over de (financiële) situatie bij NS en de prijs van de treinkaartjes.6 Dit naar aanleiding van het verschijnen van het jaarverslag van NS over het jaar
2024. Hieronder wordt op deze thema’s ingegaan. Later dit voorjaar zal de Tweede Kamer
zoals ieder jaar worden geïnformeerd over de jaarverantwoording van NS en de geleverde
prestaties voor de reiziger.

NS realiseerde in 2024 – voor de vijfde keer op rij – een negatief operationeel resultaat.
Dit bedroeg over 2024 € 141 miljoen Zoals in de afgelopen jaren duidelijk is geworden,
liggen de reizigersaantallen nog steeds op een structureel lager niveau dan voor de
coronapandemie. Veel forenzen werken structureel meer thuis. Dit heeft grote impact
op de opbrengsten voor NS. Naar verwachting is het aantal reizigers pas over een aantal
jaar weer op het niveau van 2019. Tegelijkertijd zijn in de afgelopen jaren de kosten
voor NS (zoals voor personeel, materieel en energie) fors gestegen door de hoge inflatie.
Om de uitdagende financiële omstandigheden het hoofd te bieden, voert NS een besparingsopgave
door van ca. € 200 miljoen per jaar.7Het Ministerie van IenW stuurt op de prestaties van NS en niet op de inrichting van
de bedrijfsvoering. Dat is aan NS zelf. Het Ministerie van IenW wil wel de continuïteit
van het vervoersaanbod voor de reiziger borgen en hecht er vanuit dat perspectief
aan dat NS financieel gezond is en blijft. Dit geldt ook voor het Ministerie van Financiën,
als aandeelhouder van NS.

De slechte financiële prestaties van NS worden regelmatig in verband gebracht met
de stijging van de tarieven volgend jaar. Het kabinet hecht eraan te benadrukken dat
het niet zo is dat NS de tarieven mag verhogen omdat NS verliest lijdt. De mate waarin
NS de tarieven jaarlijks mag verhogen wordt bepaald door de gemaakte afspraken in
de hoofdrailnetconcessie en is duidelijk begrensd.8

In de afgelopen periode is er veel met uw Kamer gesproken over de stijging van de
NS-tarieven. Dit mede naar aanleiding van de motie-Bikker (waardoor de tarieven in
2024 niet zijn gestegen) en de incidentele oplossing die afgelopen najaar is gevonden
voor de tariefstijging in 2025.9 Het kabinet heeft de intentie uitgesproken om een structurele, meerjarige oplossing
te vinden en is hierover op dit moment nog in gesprek met NS. De Tweede Kamer wordt
rond de Voorjaarsnota 2025 nader over dit thema geïnformeerd.

Tot slot

De afgelopen periode is intensief overleg gevoerd met de vervoerregio’s, vervoerders
en provincies over de gevolgen van verschillende financiële maatregelen die het ov
treffen. Er zijn zorgen over zowel de betaalbaarheid als de beschikbaarheid van het
openbaar vervoer die al enkele jaren onder druk staan door de veranderde omstandigheden
sinds de COVID-pandemie. Deze zorgen bespreek ik ook in het kabinet. Daarbij zullen
ingewikkelde keuzes moeten worden gemaakt.

Het openbaar vervoer is voor veel mensen belangrijk. Het zorgt ervoor dat ze naar
school, werk, zorg, sport, familie of winkels kunnen komen. Daarom geldt dat, nog
meer dan al gedaan wordt, moet worden ingezet op slimme combinaties van ov, bijvoorbeeld
de combinatie van regiotaxi, doelgroepenvervoer en deelmobiliteit. Alleen op die manier
kan het OV weer de belangrijke rol vervullen in het bereikbaar houden van de basisvoorzieningen.
Daarvoor blijf ik, als systeemverantwoordelijke voor het openbaar vervoer, in gesprek
met de sector en de Kamer om regie te pakken, zodat het openbaar vervoer toekomstbestendig
wordt ingericht voor elke regio binnen Nederland. Daarover voer ik graag met uw Kamer
het debat.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
C.A. Jansen