Brief regering : Kabinetsinzet mededeling Europese Commissie nationale ontsnappingsclausule Stabiliteits- en Groeipact

Nr. 2103 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2025

De Europese Commissie (hierna: Commissie) heeft op 19 maart 2025 een mededeling gepubliceerd
over de activatie van de nationale ontsnappingsclausule binnen de Europese begrotingsregels
(het Stabiliteits- en Groeipact, SGP). Deze mededeling volgt op de eerdere aankondiging
van Commissievoorzitter Von der Leyen om gebruik te maken van de bestaande flexibiliteit
binnen het SGP om nationale defensie-uitgaven op korte termijn te verhogen. Volgens
de Commissie biedt dit naar schatting ruimte voor 650 miljard euro aan nationale defensie-uitgaven1.

Omdat activatie van de nationale ontsnappingsclausule mogelijk is binnen bestaande
wetgeving, heeft de Commissie geen wetgevend voorstel gepubliceerd. Met de mededeling
geeft de Commissie nadere toelichting over de voorwaarden voor activatie en de mogelijkheid
voor een gecoördineerde aanvraagprocedure voor lidstaten.

Deze Kamerbrief beschrijft de inhoud van de mededeling, de besluitvorming, het vervolgproces
en de kabinetsinzet.

Mededeling Europese Commissie

In de mededeling stelt de Commissie dat bestaande flexibiliteit binnen de Europese
begrotingsregels benut kan worden om de transitie naar structureel hogere nationale
defensie-uitgaven te accommoderen. De Commissie stelt concreet voor om de nationale
ontsnappingsclausule tijdelijk en gericht te activeren voor een toename in defensie-uitgaven.
De nationale ontsnappingsclausule is vastgelegd in de bestaande wetgeving van de Europese
begrotingsregels. De nationale ontsnappingsclausule kan geactiveerd worden op aanvraag
van een lidstaat, onder de voorwaarden dat i) er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden
buiten de controle van de lidstaat, ii) deze uitzonderlijke omstandigheden een grote
impact hebben op de overheidsfinanciën en iii) de schuldhoudbaarheid op de middellange
termijn niet in gevaar komt.

De Commissie stelt dat de oorlog in Oekraïne en de daaruit volgende dreiging voor
de Europese veiligheid uitzonderlijke omstandigheden betreffen buiten de controle
van lidstaten. Daarnaast stelt de Commissie dat de verhoging van defensie-uitgaven
als gevolg van deze omstandigheden een grote impact heeft op de overheidsfinanciën.
De Commissie benadrukt het belang van een tijdelijke en gerichte activatie van de
ontsnappingsclausule, zodat de schuldhoudbaarheid van lidstaten op middellange termijn
niet in gevaar komt. Om dit te concretiseren, stelt de Commissie aanvullende voorwaarden
voor de activatie van de nationale ontsnappingsclausule voor die tijdelijkheid, gerichtheid
en schuldhoudbaarheid waarborgen.

Ten aanzien van tijdelijkheid stelt de Commissie voor om de nationale ontsnappingsclausule
te activeren voor een periode van vier jaar. De periode van vier jaar komt overeen
met de periode van de budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn die
lidstaten in het kader van de Europese begrotingsregels hebben opgesteld. De Commissie
stelt dat een periode van vier jaar ook aansluit bij de tijd die nodig is om defensie-investeringsprojecten
uit te voeren. Daarbij houdt de Commissie ook rekening met defensie-uitgaven waarbij
contracten voor defensiematerieel worden getekend tijdens deze vierjarige periode
maar de uiteindelijke levering plaatsvindt na de periode van vier jaar. Voorwaarde
hierbij is dat lidstaten hier nauwkeurig over rapporteren. De Commissie onderstreept
de noodzaak dat lidstaten na de periode van vier jaar binnen hun nationale begrotingen
moeten herprioriteren om de structurele verhoging van defensie-uitgaven te dekken.

Ten aanzien van gerichtheid stelt de Commissie voor om de nationale ontsnappingsclausule
gericht te activeren voor een toename van defensie-uitgaven ter grootte van maximaal
1,5% bruto binnenlands product (bbp) per jaar ten opzichte van 2021. Gedurende activatie
van de nationale ontsnappingsclausule mogen lidstaten tijdelijk afwijken van hun vastgestelde
(correctief) uitgavenpad, wanneer dit het gevolg is van een toename van defensie-uitgaven
tot 1,5% bbp. Als de nationale ontsnappingsclausule voor een lidstaat is geactiveerd
en de Commissie beoordeelt dat een lidstaat de 3% referentiewaarde voor het begrotingstekort
(tekortcriterium) of de maximale toegestane uitgavengroei (schuldcriterium) overschrijdt
als gevolg van een toename van defensie-uitgaven, dan kan de Commissie bij haar beoordeling
concluderen dat er toch geen sprake is van een buitensporig tekort.

De Commissie gaat uit van de bestaande definitie van defensie-uitgaven volgens de
internationale standaardclassificatie van nationale overheidsuitgaven (Classification of Functions of Government, COFOG, Verenigde Naties). De COFOG-data zijn gebaseerd op nationale rekeningen en
daarmee consistent met andere statistische data die worden gebruikt voor het begrotingstoezicht.
Daarnaast zijn deze data beschikbaar voor alle lidstaten. Eurostat, in nauwe samenwerking
met nationale statistiekbureaus, zal een proces voor dataverzameling opzetten om goede
toegang tot adequate data te waarborgen. De volgende defensie-uitgaven worden ook
meegeteld onder de nationale ontsnappingsclausule: defensie-uitgaven gefinancierd
met leningen uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteit en het nieuwe instrument Security
Action for Europe (SAFE) en mogelijke bijdragen van lidstaten aan Europese instrumenten
voor defensiefinanciering, waaronder het Europees Defensie Industrie Programma (EDIP).
De toename van defensie-uitgaven wordt berekend ten opzichte van 2021 als referentiejaar,
omdat dit het jaar is voorafgaand aan het begin van de uitzonderlijke omstandigheden
als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Door 2021 als referentiejaar te nemen, wordt
ook rekening gehouden met lidstaten die reeds hun defensie-uitgaven hebben verhoogd.

Ten aanzien van het waarborgen van schuldhoudbaarheid, benadrukt de Commissie dat
de begrotingsregels van toepassing blijven voor de overige uitgaven en voor een toename
in defensie-uitgaven groter dan 1,5% bbp ten opzichte van 2021. Daarnaast benadrukt
de Commissie dat schuldhoudbaarheidsrisico’s ook worden meegewogen in het onderzoek
of er sprake is van een buitensporig tekort. Daarnaast onderstreept de Commissie dat
een toename in defensie-investeringen niet als relevante factor wordt meegewogen in
de buitensporigtekortprocedure, wanneer overschrijdingen van het uitgavenpad niet
het gevolg zijn van defensie-uitgaven. Dit om dubbeltelling te voorkomen.

De Commissie benadrukt dat er geen noodzaak is om de reeds vastgestelde budgettair-structurele
plannen voor de middellange termijn te herzien in het geval een tijdelijke activatie
van de nationale ontsnappingsclausule. De toepassing van de nationale ontsnappingsclausule
wordt gemonitord door de Commissie en de Raad, als onderdeel van de bestaande jaarlijkse
monitoring van de implementatie van de Europese begrotingsregels. De Commissie benadrukt
dat gecontroleerde en transparante toepassing van de nationale ontsnappingsclausule
van belang is voor de geloofwaardigheid en voorspelbaarheid van de Europese begrotingsregels,
onder andere voor financiële markten.

Besluitvorming en vervolgproces

De activatie van de nationale ontsnappingsclausule bestaat uit een aantal stappen.
De eerste stap is dat individuele lidstaten een verzoek voor activatie indienen bij
de Commissie. De tweede stap is dat de Commissie beoordeelt of de aanvragen voor individuele
lidstaten voldoen aan bovengenoemde voorwaarden voor activatie dat i) er sprake is
van uitzonderlijke omstandigheden buiten de controle van de lidstaat, ii) deze uitzonderlijke
omstandigheden een grote impact hebben op de overheidsfinanciën en iii) de schuldhoudbaarheid
op de middellange termijn niet in gevaar komt. Als dat het geval is, doet zij aanbevelingen
aan de Raad. De derde en laatste stap is dat de Raad, op aanbeveling van de Commissie,
binnen vier weken met gekwalificeerde meerderheid besluit over de activatie van de
ontsnappingsclausule en over de tijdslimiet voor activatie. Deze besluitvorming vindt
plaats voor iedere lidstaat afzonderlijk. Na de periode van vier jaar kan de Raad,
op aanbeveling van de Commissie, met gekwalificeerde meerderheid besluiten over verlenging
van de activatie met telkens een periode van maximaal één jaar op voorwaarde dat de
uitzonderlijke omstandigheden aanhouden.

In de mededeling verzoekt de Commissie aan de Raad om de aanvragen van geïnteresseerde
lidstaten te coördineren door ze tegelijk in te dienen, zodat de Commissie deze tegelijk
en snel kan beoordelen. De Commissie roept lidstaten op om uiterlijk eind april 2025
een aanvraag in te dienen. De Commissie streeft er vervolgens naar om in juni 2025
aanbevelingen aan de Raad te doen, op basis waarvan de Raad in juli aanbevelingen
kan aannemen.

Kabinetsinzet

Algemeen

De oorlog op het Europese continent en de huidige geopolitieke ontwikkelingen leiden
tot grote druk om Europese defensie-uitgaven in hoog tempo op te hogen. Het vergroten
van onze militaire capaciteiten en versterking van de Europese defensie-industrie
vereisen financiering, in eerste plaats door verhoging van nationale defensie-uitgaven.
Dit is de verantwoordelijkheid van lidstaten zelf.

Met de activatie van de nationale ontsnappingsclausule wordt de bestaande flexibiliteit
binnen de Europese begrotingsregels tijdelijk en gericht benut en blijven de Europese
begrotingsregels ongewijzigd. Dit past binnen de voorwaarden van de kabinetsinzet
dat activatie van de nationale ontsnappingsclausule alleen kan op voorwaarden van
tijdelijkheid, gerichtheid, schuldhoudbaarheid en financiële stabiliteit, zoals ook
beschreven in de Kamerbrief in reactie op motie Eerdmans2. Het kabinet ondersteunt de oproep van de Commissie dat lidstaten hun nationale begrotingen
moeten herprioriteren om een structurele toename van defensie-uitgaven te dekken.
Schulden bieden daarvoor geen structurele oplossing, dit vergt keuzes op nationale
begrotingen.

Tijdelijkheid en gerichtheid

De activatie van de nationale ontsnappingsclausule voor een toename van defensie-uitgaven
tot 1,5% bbp ten opzichte van 2021 gedurende een periode van vier jaar past binnen
de voorwaarden van de kabinetsinzet dat maatregelen tijdelijk en gericht moeten zijn
om op korte termijn defensie-uitgaven te verhogen. Tijdelijk omdat het dus beperkt
is tot een periode van vier jaar. Gericht omdat het beperkt is tot defensie-uitgaven.
In dat licht steunt het kabinet het gebruik van de reeds bestaande internationale
standaardclassificatie van nationale defensie-uitgaven (COFOG), omdat dit bijdraagt
aan een transparante en coherente toepassing van de nationale ontsnappingsclausule
voor lidstaten. Het kabinet steunt tevens het gebruik van 2021 als referentiejaar,
om zo ook rekening te houden met lidstaten die direct na de start van de oorlog in
Oekraïne hun defensie-uitgaven hebben verhoogd.

Schuldhoudbaarheid en financiële stabiliteit

Het feit dat de nationale ontsnappingsclausule voor een lidstaat tijdelijk en gericht
wordt geactiveerd en dat de Europese begrotingsregels van toepassing blijven, past
binnen de voorwaarden van de kabinetsinzet gericht op schuldhoudbaarheid en financiële
stabiliteit. Daarnaast verwelkomt het kabinet dat de Commissie schuldhoudbaarheidsrisico’s
meeweegt in de beoordeling of er sprake is van een buitensporig tekort. Ook steunt
het kabinet dat de Commissie een dubbeltelling van defensie-uitgaven wil voorkomen;
een toename van defensie-uitgaven onder de nationale ontsnappingsclausule mag niet
als relevante factor worden meegewogen in de beoordeling van een buitensporig tekort
als gevolg van overige uitgaven. Tot slot steunt het kabinet dat defensie-uitgaven
meegerekend blijven worden in het nationale begrotingstekort en de overheidsschuld
van lidstaten, waarmee defensie-uitgaven niet buiten haken worden geplaatst. Dit tekort
en deze schuld vormen het vertrekpunt van de budgettair-structurele plannen voor de
middellange termijn die lidstaten over vier jaar opnieuw moeten opstellen. Die plannen
moeten, op grond van de Europese begrotingsregels, dan opnieuw voorzien in een uitgavenpad
dat leidt tot een geloofwaardige schuldafbouw.

In het kader van de jaarlijkse monitoring van de toepassing van de nationale ontsnappingsclausule,
zal het kabinet blijven oproepen om aandacht te houden voor schuldhoudbaarheid en
financiële stabiliteit, waaronder het belang van herprioritering voor structureel
hogere defensie-uitgaven.

Vervolgproces

Binnen de Raad is naar verwachting brede steun voor een tijdelijke en gerichte activatie
van de nationale ontsnappingsclausule. In nagenoeg alle lidstaten vindt nog politieke
besluitvorming plaats over het indienen van een aanvraag voor activatie van de nationale
ontsnappingsclausule. Op basis van een eerste indicatie zullen naar verwachting bijna
alle lidstaten een aanvraag indienen. Nederland is niet voornemens om een aanvraag
in te dienen.

Het kabinet zal uw Kamer tijdig informeren in aanloop naar de besluitvorming ten aanzien
van de implementatie van de nationale ontsnappingsclausule voor de betreffende lidstaten,
conform het hierboven beschreven proces.

De Minister van Financiën, E. Heinen