Brief regering : Fiche: Verordening Omnibus 1: vereenvoudiging Carbon Border Adjustment Mechanism

Nr. 4013
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2025

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Wijziging verordening centrale effectenbewaarinstellingen inzake een kortere
settlementcyclus (Kamerstuk 22 112, nr. 4011)

Fiche: Voorstel Omnibus I CSRD CSDDD (Kamerstuk 22 112, nr. 4012)

Fiche: Verordening vereenvoudiging Carbon Border Adjustment Mechanism

Fiche: wijziging verordeningen om de efficiëntie van EU-garanties te vergroten en
rapportageverplichtingen te versimpelen (Kamerstuk 22 112, nr. 4014)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

Fiche: Verordening Omnibus 1: vereenvoudiging Carbon Border Adjustment Mechanism

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU)
2023/956 as regards simplifying and strengthening the carbon border adjustment mechanism

b) Datum ontvangst Commissiedocument

26 februari 2025

c) Nr. Commissiedocument

COM(2025) 87

d) EUR-lex

EUR-Lex – 52025PC0087 – EN – EUR-Lex

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld.

f) Behandelingstraject Raad

Raad Algemene Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën in nauwe samenwerking met het Ministerie van Klimaat en Groene
Groei.

h) Rechtsbasis

Art. 192 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU).

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

• Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Dit voorstel is onderdeel van de vereenvoudigingsagenda van de Europese Commissie
(hierna: Commissie). De Commissie heeft in de mededeling «Een EU-kompas voor concurrentievermogen»1 een grootschalige implementatie- en vereenvoudigingsagenda aangekondigd.

Om dit te bereiken, gaat de Commissie onder andere een aantal omnibuspakketten publiceren
met voorstellen om rapporteringsverplichtingen te verminderen en vereenvoudigen. Het
voorliggende voorstel is onderdeel van het op 26 februari 2025 gepubliceerde eerste
omnibuspakket. Het richt zich specifiek op het vereenvoudigen van het Carbon Border Adjustment Mechanism (hierna: het CBAM) zonder af te doen aan de beleidsdoelen van het CBAM.2 Het CBAM heeft als doel om koolstoflekkage te voorkomen door een koolstofprijs te
heffen op ingevoerde goederen uit landen van buiten de EU, zodat Europese bedrijven
eerlijker kunnen concurreren en derde landen worden gestimuleerd om vergelijkbare
klimaatmaatregelen te treffen.3 Het CBAM treedt in twee fasen in werking. Sinds 1 oktober 2023 is er sprake van de
overgangsperiode. In de overgangsperiode geldt alleen een rapportageverplichting voor
CBAM-goederen. Vanaf 1 januari 2026 treedt het CBAM volledig in werking. Sinds de
start van de overgangsperiode hebben bedrijven, nationale autoriteiten en andere stakeholders
hun zorgen geuit over de administratieve lasten die het CBAM met zich meebrengt, met
name voor importeurs van kleine hoeveelheden CBAM-goederen. De Commissie reageert
met dit voorstel op deze zorgen en stelt aanpassingen voor.

Het voorstel past de drempelwaarde («de minimis») van 150 euro per zending aan. De
Commissie stelt voor om een jaarlijkse drempel te hanteren op basis van de massa van
de CBAM-goederen. Het voorstel vereist dat de hoogte van de drempelwaarde waarborgt
dat tenminste 99% van de «ingebedde emissies» (de broeikasgasemissies uit productieprocessen
van de geïmporteerde goederen) binnen de reikwijdte van het CBAM blijven vallen. Dit
is volgens de berekeningen van de Commissie het geval met een jaarlijkse drempelwaarde
van 50 ton massa voor iedere importeur en voor alle CBAM-goederen. De Commissie kan
deze drempelwaarde indien noodzakelijk aanpassen zodat het aantal ton massa altijd
99% van de ingebedde emissies ondervangt. Volgens de Commissie brengt deze drempelwaarde
het aantal importeurs dat zich moet registreren als CBAM-aangever met 91% terug. Een
jaarlijkse drempelwaarde gebaseerd op massa in plaats van ingebedde emissies is voor
importeurs makkelijker bij te houden, omdat zij pas emissiedata hoeven op te vragen
op het moment dat ze qua massa boven de drempelwaarde uitkomen.

De Douane controleert de huidige drempelwaarde bij de invoer van de goederen. In het
voorstel krijgen de nationale autoriteiten en de Commissie een grotere rol bij toezicht
op en handhaving van de nieuwe drempelwaarde: de nationale autoriteiten moeten monitoren
of importeurs over de drempel gaan. Voor indirecte (douane)vertegenwoordigers die
CBAM-verplichtingen op zich nemen geldt de voorgestelde drempelwaarde niet ten aanzien
van de verplichte CBAM-toelating, zij hebben altijd een toelating nodig.

De Commissie stelt voor om bij de berekening van de ingebedde emissies van goederen
van (giet)ijzer, staal en aluminium aan te sluiten op de systeemgrenzen conform het
EU Emissiehandelssysteem (hierna: ETS).

Bij sommige geïmporteerde aluminium- en staalproducten is er sprake van eindbewerking
die vaak buiten de reikwijdte van ETS valt. Door de emissies van de eindbewerking
buiten de reikwijdte van CBAM te laten, wordt de berekening van de ingebedde emissies
van deze goederen eenvoudiger. Bovendien zijn de emissies van de eindbewerking veelal
relatief laag.

Het voorstel versoepelt het gebruik van standaardwaarden doordat importeurs in alle
gevallen mogen kiezen tussen het rapporteren van de daadwerkelijk ingebedde emissies
of relatief ongunstige standaardwaarden. In het geval dat de importeur voor het gebruik
van standaardwaarden kiest, vervalt de verificatieplicht van de CBAM-aangifte door
een geaccrediteerde verificateur. Ook krijgen importeurs de mogelijkheid om standaardwaarden
te gebruiken bij het berekenen van de koolstofprijs die al betaald is buiten de EU.
De Commissie stelt deze koolstofprijs per land en per jaar vast. Wanneer voor een
land geen betrouwbare data beschikbaar is om standaardwaarden vast te stellen, stelt
de Europese Commissie voor om van referentielanden uit te gaan. Daarnaast stelt de
Commissie voor dat importeurs ook koolstofheffingen betaald in een ander land dan
het land van productie mogen aftrekken.

De definitie van een importeur wordt aangepast, zodat deze alle relevante Douaneprocedures
omvat. Het voorstel maakt het daarnaast mogelijk voor importeurs om het doen van een
CBAM-aangifte uit te besteden aan een derde. De importeur blijft altijd verantwoordelijk
voor de aangifte. De deadline om aangifte te doen en certificaten in te leveren voor
het voorafgaande jaar verandert van 31 mei naar 31 augustus (eerste keer in 2027)
om importeurs meer tijd te geven en aan te sluiten bij de relevante ETS-deadlines.
Daarnaast wordt de verkoop van de eerste CBAM-certificaten uitgesteld van 1 januari 2026 naar 1 februari 2027, omdat importeurs
in 2026 nog geen inzicht hebben in de hoeveelheid CBAM-certificaten die ze over 2026
moeten kopen om in 2027 in te leveren.

Het wordt optioneel voor nationale autoriteiten om de Commissie en de nationale autoriteiten
van alle andere lidstaten te consulteren, voordat de nationale autoriteit de toelating
van een importeur kan verlenen of intrekken. Het voorstel bevat daarnaast een aantal
technische aanpassingen aan het CBAM-register die het makkelijker maken voor exploitanten
van installaties in derde landen om toegang te krijgen tot het register en data te
delen. Dit maakt het voor importeurs makkelijker om emissiedata van die installaties
te rapporteren.

Het aantal CBAM-certificaten dat importeurs op hun CBAM-rekening moeten hebben staan
aan het einde van elk kwartaal, moet nu overeenkomen met 80% van de ingebedde emissies
van de goederen die ze hebben geïmporteerd sinds het begin van het jaar. Dit percentage
wordt verlaagd naar 50%. De grens van 50% mag worden bepaald op basis van standaardwaarden
of het aantal certificaten dat de importeur in het voorafgaande kalenderjaar heeft
ingeleverd voor dezelfde goederen.

Als een importeur met een toelating geen of onvoldoende certificaten inlevert voor
de ingebedde emissies, dan legt de nationale autoriteit een boete op van 100 euro
per niet ingeleverd certificaat, in lijn met de boete onder het ETS. Het voorstel
voorziet in een discretionaire bevoegdheid voor de nationale autoriteit om deze boete
te verlagen in bepaalde verzachtende omstandigheden. Als een importeur een CBAM-goed
invoert zonder toelating, krijgt de importeur een boete van drie tot vijf keer de
boete van 100 euro per niet ingeleverd certificaat. Het voorstel regelt dat de importeur
die deze boete krijgt, voor de relevante CBAM-goederen niet langer een aangifte hoeft
in te dienen en geen certificaten hoeft af te staan.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft geen impact assessment opgesteld. Het kabinet betreurt dit en hecht
er waarde aan dat voorstellen gepaard gaan met een degelijke impact assessment. Dit
mag ook verwacht worden op grond van de «Agenda voor betere regelgeving» van de Commissie.4 In het bij dit voorstel behorende Staff Working Document is wel een aantal analytische overwegingen opgenomen, waaronder de verantwoording
van de berekening van de nieuwe drempelwaarde van 50 ton massa. Het uitgangspunt hiervoor
is dat minstens 99% van de ingebedde emissies onder de reikwijdte blijft. Op basis
van douanedata van daadwerkelijke import in het eerste jaar van de transitieperiode
kan de Commissie de impact van verschillende drempelwaardes op het aantal ingebedde
emissies berekenen. Zo zou een drempelwaarde van 10 ton massa bijvoorbeeld uitkomen
op 99,81% van de ingebedde emissies en een drempelwaarde van 150 ton massa op 98,38%
van de ingebedde emissies. Hierdoor komt de Commissie uiteindelijk uit op een drempelwaarde
van 50 ton zodat 99,27% van de emissies behouden blijft.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet vindt dat CBAM een cruciale rol speelt en zal blijven spelen in zowel
het behalen van de afgesproken klimaatdoelen als in de verbetering van het industriële
concurrentievermogen van de EU. Daarnaast vindt het kabinet het positief dat de EU
wil inzetten op minder regeldruk. Dit is uiteengezet in de Kabinetsvisie EU-concurrentievermogen.5 In deze brief geeft het kabinet aan dat er continue aandacht moet blijven voor de
administratieve lasten en de nalevingskosten van regels. Het kabinet heeft de Commissie
in de brief opgeroepen om spoedig met ambitieuze voorstellen te komen die schrappen
in het bestaande regelgevend kader. Het kabinet verwelkomt daarom inspanningen om
de regeldruk te verminderen door bijvoorbeeld rapportagevereisten van verschillende
wetten te stroomlijnen, zonder de daarmee verband houdende beleidsdoelstellingen te
ondermijnen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is positief en onderschrijft de doelen van het voorstel, namelijk het
vereenvoudigen en kostenefficiënt verbeteren van het CBAM, zonder afbreuk te doen
aan het behalen van de beleidsdoelstellingen van het CBAM. Het kabinet zet erop in
dat wordt vastgehouden aan de klimaatdoelstelling en dat de milieu-integriteit van
het CBAM niet in het geding komt. Het kabinet zal in de onderhandelingen aandacht
vragen voor de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het voorstel, zowel voor de
Nederlandse Emmissieautoriteit (NEa) als voor de Douane. Het kabinet steunt de punten
waar de Commissie vereenvoudigingen en andere wijzigingen in het CBAM wil aanbrengen,
maar heeft enkele aandachtspunten.

Het kabinet is voorstander van het aanpassen van de CBAM-drempelwaarde zonder dat de klimaatdoelstelling wordt aangetast. Het kabinet heeft
in het verleden actief bij de Commissie gepleit voor het aanpassen van de drempelwaarde.
De huidige drempelwaarde van 150 euro per zending leidt ertoe dat een groot aantal
importeurs onder het CBAM valt. Het overgrote deel daarvan betreft importeurs van
kleine hoeveelheden CBAM-goederen waarvan de CO2-uitstoot bij de productie beperkt is. De administratieve lasten voor deze importeurs
staan niet in verhouding tot de zeer kleine bijdrage aan de klimaatdoelen van het
CBAM. Het kabinet steunt een aanpasbare drempelwaarde op basis van het aantal ton
massa. Door de drempelwaarde te baseren op massa in plaats van CO2-uitstoot is het makkelijker voor importeurs om te bepalen of zij de drempelwaarde
overschrijden. De voorgestelde drempelwaarde van 50 ton massa zorgt ervoor dat 91%
van de importeurs (op EU-niveau) uitgezonderd wordt, terwijl 99,27% van de CO2-uitstoot binnen de reikwijdte van het CBAM blijft. Het kabinet acht het van belang
dat het overgrote deel van de CO2-uitstoot bij de productie van CBAM-goederen ondervangen wordt. Bij de controle van
de voorgestelde drempelwaarde krijgen de nationale autoriteiten en de Commissie een
grote rol. De Commissie wisselt periodiek en automatisch informatie uit met de nationale
autoriteiten, zodat zij overschrijding van de drempelwaarde kunnen beoordelen en daartegen
kunnen handhaven. In deze opzet zijn de nationale autoriteiten in belangrijke mate
afhankelijk van de Commissie bij de monitoring. Het kabinet steunt deze aanpak, en
zal erop aandringen dat de periodieke informatie-uitwisseling tijdig en zo geautomatiseerd
mogelijk gebeurt, zodat mogelijke overschrijdingen van de drempelwaarde tijdig worden
opgemerkt.

Het kabinet is voorstander van de beoogde vereenvoudiging van de berekening van ingebedde
emissies van producten van staal en aluminium. De gekozen juridische vormgeving baart
het kabinet echter zorgen, omdat deze de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid negatief
beïnvloedt. Door te verwijzen naar productieprocessen die onder ETS vallen komt de
beoogde vereenvoudiging in gevaar, omdat deze verwijzing niet eenduidig is. Mogelijke
niet-beoogde effecten kunnen zijn dat in sommige gevallen de emissies van de eindbewerking
toch onderdeel zullen uitmaken van de ingebedde emissies, terwijl anderzijds in sommige
gevallen de emissies van de productie van de inputmaterialen (bv. ijzeren staven)
juist géén deel zullen uitmaken van de ingebedde emissies. Het kabinet zal daarom
aandringen op een andere bewoording in de verordening.

Het kabinet steunt de versoepeling van het gebruik van standaardwaarden en het vervallen
van de verificatieplicht bij het gebruik van standaardwaarden. Er zijn situaties waarin
het lastig is om de exacte hoeveelheid ingebedde emissies bij productie te berekenen,
waarin de importeur hier onvoldoende kennis van heeft of de administratieve lasten
hiervan te hoog zijn. In deze gevallen bieden standaardwaarden uitkomst, zonder af
te doen aan de klimaatdoelen van het CBAM. De standaardwaarden worden door de Commissie
vastgesteld. Dit dient duidelijk en onderbouwd te gebeuren. De standaardwaarden dienen
op een dusdanig niveau te liggen dat er in het overgrote deel van de gevallen een
prikkel is voor het verlagen van emissies en het gebruik van standaardwaarden geen
goedkope uitvlucht wordt voor de vervuilendste productiemethoden. Om een intra-Europees
gelijk speelveld te behouden steunt het kabinet bovendien dat importeurs die ook een
koolstofprijs betaald hebben in een ander land dan het land van productie, deze mogen
aftrekken en hierbij gebruik mogen maken van standaardwaarden.

Het kabinet heeft geen bezwaar tegen het wijzigen van de aangiftedeadline voor de
aangifte over het voorafgaande jaar van 31 mei naar 31 augustus. Dit geef importeurs
meer tijd en sluit bovendien aan bij de gewijzigde ETS-deadlines. Het kabinet geeft
de voorkeur aan een startdatum van 1 januari 2026 voor de verkoop van CBAM-certificaten,
omdat starten op 1 februari 2027 het risico vergroot dat de certificaten niet tijdig
worden ingeleverd. Als met het uitstel naar 1 februari 2027 echter onzekerheden bij
importeurs worden voorkomen, heeft het kabinet geen overwegend bezwaar.

Het kabinet zet zich in voor vereenvoudiging van de toelatingsprocedure voor importeurs
en is voorstander van het optioneel maken van de verplichting voor een nationale autoriteit
om de Commissie en de nationale autoriteiten van alle andere lidstaten te consulteren
voordat de nationale autoriteit de toelating van een importeur kan verlenen of intrekken.
De verplichting zou in de meeste gevallen een onnodige administratieve last zijn,
omdat importeurs lang niet altijd economische activiteiten in andere lidstaten hebben.
Importeurs worden nu verplicht om in hun aanvraag informatie te verstrekken over de
lidstaten van import. Met deze informatie kunnen de nationale autoriteiten goed bepalen
wanneer een consultatie van de Commissie of andere nationale autoriteiten nodig is.

Het kabinet steunt de aanpassing van de definitie van importeur, zodat deze ook van
toepassing is op personen die goederen in het vrije verkeer brengen door middel van
een aanzuiveringsafrekening. Het kabinet is voorstander van de wijziging die het makkelijker
maakt voor importeurs om de CBAM-aangifte te delegeren aan een derde, terwijl de importeur
zelf verantwoordelijk blijft voor de aangifte. Dit maakt het voor veel importeurs
makkelijker om CBAM-aangifte te (laten) doen en verkleint de kans op onbedoelde fouten
in CBAM-aangiften door de onbekendheid met het aangifteproces. Ook steunt het kabinet
dat het aantal CBAM-certificaten dat importeurs aan het einde van elk kwartaal verplicht op hun CBAM-rekening
hebben staan overeenkomt met 50% van de ingebedde emissies van de goederen die ze
hebben geïmporteerd sinds het begin van het jaar. Daarbij is het goed dat de grens
van 50% ook mag worden bepaald op basis van het aantal certificaten dat de importeurs
in het voorafgaande kalenderjaar heeft ingeleverd. Ook steunt het kabinet dat de importeur
hierbij rekening mag houden met het aandeel gratis allocatie van ETS-rechten, omdat
dit voorkomt dat importeurs verplicht een overschot aan CBAM-certificaten moeten aankopen.
Hierdoor neemt de financiële last op importeurs af, terwijl de effectiviteit van het
instrument als controle- en waarborgmiddel tegen nalevingsrisico’s behouden blijft.
Om het aangifteproces verder te vereenvoudigen steunt het kabinet de technische aanpassingen
aan het CBAM-register die het makkelijker moeten maken voor exploitanten van installaties
in derde landen om toegang te krijgen tot het register en data te delen.

Het kabinet is voorstander van de discretionaire bevoegdheid van de nationale autoriteit
om de boete voor het niet of onvoldoende certificaten hebben te verlagen in bepaalde
verzachtende omstandigheden. Het kan bijvoorbeeld gebeuren dat onbedoeld fouten worden
gemaakt bij het inleveren van de certificaten. Aandachtspunt hierbij is dat deze discretionaire
bevoegdheid in de praktijk niet leidt tot sterk uiteenlopende handhaving tussen de
lidstaten.

Met het oog op de hoogte van de boete voor het invoeren van CBAM-goederen zonder toelating,
steunt het kabinet het voorstel om de importeur die hiervoor een boete ontvangt niet
langer een aangifte te laten in te dienen en certificaten af te laten staan voor deze
CBAM-goederen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De eerste reactie van lidstaten op de aankondiging van de Commissie van omnibussen
voor vereenvoudigingen zijn overwegend positief. In principe staan alle lidstaten
positief tegenover vereenvoudiging van het CBAM, met name het aanpassen van de CBAM-drempelwaarde.
Naar verwachting streven alle lidstaten ernaar om het voorstel op korte termijn aan
te nemen, zodat de wijzigingen per 1 januari 2026 kunnen ingaan.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het kabinet of de EU handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden
die haar door de lidstaten in de EU-verdragen zijn toegedeeld om de daarin bepaalde
doelstellingen te verwezenlijken. Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid
is positief. Het voorstel is gebaseerd op artikel 192 lid 1 VWEU. Artikel 192 lid
1 VWEU geeft het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid tot het vaststellen
van activiteiten die de Unie moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 191
te verwezenlijken. Artikel 191 bepaalt dat het beleid van de Unie op milieugebied
onder meer bijdraagt aan het nastreven van de doelstellingen voor het behoud, de bescherming
en verbetering van de kwaliteit van het milieu en de bevordering op internationaal
vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen,
en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering. De huidige CBAM-verordening
is gebaseerd op deze grondslag en ook de voorgestelde wijziging van de verordening
past binnen deze doelstellingen. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.
Op het terrein van milieu is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de
lidstaten (artikel 4, lid 2, sub e, VWEU).

b) Subsidiariteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet de subsidiariteit van het optreden van de Commissie. Dit houdt in dat het
kabinet op de gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen
of wanneer sprake is van een voorstel dat gezien zijn aard enkel door de EU kan worden
uitgeoefend, toetst of het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op
centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang
of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kan worden bereikt (het
subsidiariteitsbeginsel). Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit
is positief. De voorgestelde wijziging op de verordening heeft tot doel het CBAM te
vereenvoudigen en daarmee de doelmatigheid van CBAM als instrument tegen koolstoflekkage
te verbeteren. Gezien de grensoverschrijdende effecten van milieu en klimaatproblematiek
kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden
verwezenlijkt, daarom is een EU-aanpak nodig. Het behalen van EU-brede klimaatdoelstellingen
lukt niet met alleen nationale maatregelen. Het invoeren van de voorgestelde vereenvoudigingen
op het niveau van de EU zorgt daarnaast voor rechtszekerheid en een gelijk speelveld
voor alle bedrijven en autoriteiten in de EU. Om die redenen is optreden op het niveau
van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Als onderdeel van de toets of de EU mag optreden conform de EU-verdragen toetst het
kabinet of de inhoud en vorm van het optreden van de Unie niet verder gaan dan wat
nodig is om de doelstellingen van de EU-verdragen te verwezenlijken (het proportionaliteitsbeginsel).
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De voorgestelde
wijziging op de verordening heeft tot doel het CBAM te vereenvoudigen en daarmee de
doelmatigheid van CBAM als instrument tegen koolstoflekkage te verbeteren. Het voorgestelde
optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat een doelmatige CBAM naar
verwachting leidt tot een daling van broeikasgasemissies binnen de EU en daarbuiten.
Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat de voorgestelde
aanpassingen expliciet zien op verlichting van administratieve lasten en verbeteringen
ten aanzien van uitvoerbaarheid, bijvoorbeeld door het aanpassen van de drempelwaarde
en het versoepelen van het gebruik van standaardwaarden.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Voor wat betreft uitgaven verwacht de Commissie onder het huidige Meerjarig Financieel
Kader (MFK) (2021–2027) 25 miljoen extra uitvoeringskosten. De uitvoeringskosten bestaan
uit kosten om de IT-systemen aan te passen aan te vereenvoudigingen en kosten om IT-systemen
op te zetten om ontwijkingsrisico’s te monitoren en minimaliseren. Daarnaast is er
budget voorzien voor twee zaken waar niet in was voorzien in de huidige CBAM-verordening:
het uitvoeren van studies naar de doelmatigheid van CBAM en communicatie richting
stakeholders. De uitvoeringskosten worden gefinancierd binnen het bestaande budget
door middelen van onderdeel 4 van de EU-begroting (migratie en grensmanagement) te
verplaatsen naar onderdeel 3 (landbouw en milieu). Dit is in lijn met het standpunt
van het kabinet dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in
de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

De Commissie heeft eerder geschat dat het CBAM onder de huidige verordening 2,1 miljard
euro oplevert. De Commissie verwacht dat deze inkomsten door het voorstel met 1% (21
miljoen euro) afnemen, omdat 99% van de huidige ingebedde emissies binnen de reikwijdte
blijft en de inkomsten komen van CBAM-certificaten die gelinkt zijn aan ingebedde
emissies.

Aan wie de CBAM-inkomsten toekomen is nog niet duidelijk. In de huidige CBAM-verordening
staat dat de opbrengsten van de certificaten naar de lidstaten gaan, maar de Commissie
heeft een voorstel gepubliceerd om vanaf 2028 75% van de opbrengsten van de verkoop
van CBAM-certificaten ten goede te laten komen aan de EU-begroting. Dit percentage is hetzelfde
als bij de afdracht van invoerrechten. De eigen middelen van de EU worden vastgesteld
in het Eigenmiddelenbesluit (EMB). Onderhandelingen over een eigen middel op basis
van opbrengsten uit CBAM liggen momenteel stil. Voor het huidige voorstel is eerder
een BNC-fiche opgesteld.6 Verdere onderhandelingen over nieuwe eigen middelen zullen plaatsvinden binnen de
context van de onderhandelingen over het volgende MFK en EMB. Het kabinet beoordeelt
de voorstellen voor nieuwe eigen middelen op hun eigen merites en zal de Kamer hierover
informeren.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

Bij de uitvoering van het CBAM zijn in Nederland de Douane en de NEa betrokken. De
Commissie schat in dat de EU-brede kosten voor uitvoering, toezicht en handhaving
dalen met 88 miljoen. In hoeverre de kosten voor uitvoering, toezicht en handhaving
in Nederland dalen, is niet duidelijk. Nadere analyses door de NEa en Douane moeten
uitwijzen hoe groot de lastenverlichting daadwerkelijk uitpakt. Zo is de verkleining
van de groep importeurs die onder CBAM valt, niet één op één te vertalen in minder
lasten, bijvoorbeeld omdat een jaarlijkse drempel op basis van gewicht intensievere
handhaving vraagt dan een drempel gebaseerd op euro’s per zending. De lasten zijn
daarnaast afhankelijk van de snelheid waarmee het voorstel wordt aangenomen. Als het
voorstel ruim voor 1 januari 2026 wordt aangenomen, kunnen NEa en Douane bij de start
van de definitieve fase op 1 januari 2026 direct uitvoering geven aan de nieuwe regels
zonder rekening te houden met de regels uit de huidige CBAM-verordening. Als het voorstel niet ruim voor 1 januari 2026 wordt aangenomen, ontstaat
een complexe situatie waarin NEa en Douane een afweging moeten maken tussen enerzijds
anticiperen (waar mogelijk) op de nieuwe regels en anderzijds het toepassen van de
huidige verordening. (Eventuele) budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting
van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel leidt tot een vermindering van de administratieve lasten voor bedrijfsleven
en burger. De Commissie schat in dat de wijziging van de drempelwaarde een kostenbesparing
van 1,1 miljard euro oplevert, waarvan 831 miljoen euro voor het midden- en kleinbedrijf.
Dit komt doordat 91% van de importeurs die nu onder de reikwijdte vallen worden uitgezonderd
en voor deze importeurs vallen alle administratieve lasten weg; de berekening van
de jaarlijks benodigde hoeveelheid CBAM-certificaten, de acties die benodigd zijn om tot die berekening te komen en de verificatie
daarvan, de documentatie van de berekeningsprocessen, de inkoop van CBAM-certificaten
en de kosten gepaard met controles door de autoriteiten. Wel moeten importeurs zelf
monitoren of zij gedurende het jaar onder de drempelwaarde blijven.

In totaal wordt ingeschat dat circa 182.000 importeurs vrijgesteld kunnen worden door
het voorstel. Een relatief omvangrijk deel van de lastenverlichting komt ten goede
aan ondernemingen die actief zijn in Nederland. Het aandeel van Nederland in alle
import uit niet-EU landen door EU-lidstaten bedraagt circa 18,2%.7 Wanneer de lastenbesparingen zich daartoe verhouden, gaat het om een administratieve
lastenbesparing van circa 200 miljoen euro per jaar in Nederland.

Daarnaast leidt een groot deel van de andere voorgestelde vereenvoudigingen ook tot
een daling van de administratieve lasten. Zo wordt het voor importeurs gemakkelijker
om ingebedde emissies te berekenen, doordat gebruik van standaardwaarden altijd wordt
toegestaan en niet meer geverifieerd hoeven te worden. De exacte omvang van de lastenvermindering
is niet bekend.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het voorstel maakt onderdeel uit van het eerste omnibuspakket met simplificaties.
Dit omnibuspakket werd in de mededeling over het EU-kompas voor concurrentievermogen
al aangekondigd. Deze mededeling bouwt voort op de aanbevelingen uit de rapporten
van Letta8 en Draghi9 en biedt een beleidskader en strategische visie op versterking van het EU-concurrentievermogen.
Door het vereenvoudigen van het CBAM worden administratieve lasten voor importeurs
en nationale autoriteiten weggenomen. De aanpassingen maken het makkelijker en goedkoper
voor bedrijven om CBAM-goederen te importeren. Dit versterkt de effectiviteit van
het CBAM als instrument tegen koolstoflekkage en maakt het aantrekkelijker om met
de EU handel te drijven. Dit zal bijdragen aan het Europees concurrentievermogen.

Het CBAM raakt met name derde landen die veel CBAM-producten naar de EU exporteren.
De importeurs van hun CBAM-goederen krijgen bij import te maken met allerlei administratieve
verplichtingen die de importeurs het liefst zo klein mogelijk zien. Er zijn sinds
de overgangsperiode van CBAM al veel signalen uit derde landen binnengekomen die vragen
om simplificaties. Een belangrijk signaal is dat de drempelwaarde van het CBAM te
laag is waardoor importeurs deze al snel overschrijden. Dit voorstel zal daaraan tegemoetkomen
en ook andere administratieve verplichtingen verminderen. Hierdoor wordt het makkelijker
voor de bedrijven uit derde landen om naar de EU te exporteren. De inschatting is
dan ook dat dit voorstel door derde landen wordt verwelkomd. Uit geopolitiek oogpunt
zal, net zoals bij de originele richtlijn, actieve dialoog met derde landen gevoerd
moeten worden over de doelstellingen van deze richtlijn, de precieze reikwijdte en
om mogelijke nadelige neveneffecten te mitigeren.

6. Implicaties juridisch

Raadpleeg voor dit onderdeel uw juridische afdeling.

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De CBAM-verordening heeft rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde en behoeft
geen omzetting in nationaal recht. Wel is nog nadere operationalisering noodzakelijk
om ervoor te zorgen dat de CBAM-verordening in Nederland met ingang van 1 januari
2026 volledig wordt uitgevoerd. Daarom wordt momenteel gewerkt aan een wetsvoorstel.
Dit wetsvoorstel bevat aanvullende bevoegdheden voor de NEa om adequaat te kunnen
toezien op de bepalingen van de CBAM-verordening. Daarnaast bevat het wetsvoorstel
een grondslag om bij ministeriële regeling nadere regels te kunnen stellen ter uitvoering
van de CBAM-verordening, inclusief de uit deze verordening voortvloeiende gedelegeerde
en uitvoeringshandelingen. Bij aanvaarding van het wetsvoorstel zal er nationaal voldoende
ruimte zijn om tijdig invulling te kunnen geven aan de door de Commissie voorgestelde
wijzigingen.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat een bevoegdheid voor de Commissie om gedelegeerde handelingen vast
te stellen (artikel 1, lid 1b). Dit betreft de bevoegdheid om de drempel op basis
van massa aan te passen, dusdanig dat 99% van de ingebedde emissies steeds binnen
de reikwijdte blijven. Het toekennen van deze bevoegdheden is mogelijk, omdat het
niet essentiële onderdelen van de basishandeling betreft. Toekenning van deze bevoegdheden
acht het kabinet wenselijk, omdat ze de flexibiliteit geven om de drempelwaarde aan
te passen wanneer nodig en omdat de gedelegeerde handelingen leiden tot wijzigingen
van de verordening, waardoor delegatie (in plaats van uitvoering) voor de hand ligt.
Het kabinet acht deze bevoegdheid voldoende afgebakend.

Het voorstel bevat bevoegdheden voor de Commissie om uitvoeringshandelingen vast te
stellen (Artikel 1 lid 4c, lid 5b, lid 7, lid 11b, lid 15c). Dit betreft het uitbreiden
of aanpassen van bestaande bevoegdheden om de wijzigingen in de verordening te reflecteren.
Zo wordt bijvoorbeeld de bestaande bevoegdheid voor de Commissie om een standaardformat
op te stellen voor de CBAM-aangifte aangepast zodat de Commissie hierbij ook de standaard
koolstofprijzen in derde landen, die dit voorstel introduceert, meeneemt. Het toekennen
van deze bevoegdheden is mogelijk, omdat het niet essentiële onderdelen van de basishandeling
betreft. Het kabinet acht net als bij het voorstel voor de huidige CBAM-verordening
de toekenning van deze bevoegdheden wenselijk, omdat ze de Commissie flexibiliteit
geven. De keuze voor uitvoering in plaats van delegatie ligt hier voor de hand omdat
het gaat om uitvoering van de verordening volgens eenvormige voorwaarden. De uitvoeringshandelingen
worden vastgesteld volgens de onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van verordening
182/2011. Toepassing van deze procedure is hier volgens het kabinet op zijn plaats
omdat, ook gelet op artikel 2, lid 2, sub b onder iii) van verordening 182/2011, het
uitvoeringshandelingen betreft die betrekking hebben op het milieu. De Commissie wordt
hiervoor, op basis van artikel 29 van de verordening, bijgestaan door het CBAM-comité
waarin de lidstaten vertegenwoordigd zijn10.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Deze verordening treedt in werking op de derde dag volgende op die van haar bekendmaking
in het Publicatieblad van de Europese Unie en is daarna rechtstreeks van toepassing.
Het kabinet zal zich inzetten om de verordening zo snel mogelijk en in ieder geval
voor 1 januari 2026 in werking te laten treden, zodat NEa en Douane bij de start van
de definitieve fase op 1 januari 2026 direct uitvoering geven aan de nieuwe regels.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Er is geen evaluatie- en/of horizonbepaling opgenomen in het voorstel tot wijziging
van de verordening. De voorgestelde wijzigingen worden gemonitord onder de evaluatiebepaling
die al in de verordening staat. Hierin staat dat de Commissie de werking van het CBAM
monitort en vóór 1 januari 2028 en daarna elke twee jaar rapporteert aan het Europees
Parlement en de Raad over de werking van de CBAM. Het kabinet steunt deze aanpak.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Ten aanzien van de uitvoering van het CBAM zijn er in Nederland twee autoriteiten
betrokken: De Douane en de aangewezen nationale autoriteit op het gebied van de CBAM,
de NEa. De Douane ziet erop toe dat er geen CBAM-goederen worden ingevoerd door CBAM-aangevers
zonder toelating. Wanneer de drempel toch wordt overschreden, is de NEa bevoegd om
te handhaven. De NEa is ook belast met de procedure voor toelating van CBAM-aangevers
en het toezicht en handhaving op de CBAM-aangifte en het inleveren van certificaten.

a) Uitvoerbaarheid

Nadere analyses door de NEa en Douane moeten uitwijzen wat de precieze implicaties
zijn voor de uitvoering door Douane en de NEa.

De nieuwe drempelwaarde voor CBAM zorgt er in ieder geval voor dat minder importeurs
onder de reikwijdte van het CBAM vallen. Als deze drempel ruim voor 1 januari 2026
bekend wordt gemaakt, kan de NEa de doelgroep hierover informeren en krijgt de NEa
al in 2025 minder toelatingsaanvragen om te behandelen. Waar gebruik wordt gemaakt
van standaardwaarden, zullen de controles van de NEa naar verwachting in aard en omvang
relatief beperkt zijn. Dit komt de uitvoerbaarheid van de taken van de NEa onder CBAM
ten goede.

De consequenties van de voorgestelde wijzigingen op het toezicht door de Douane worden
nog nader inzichtelijk gemaakt in een impactscan. Zo moet er worden gekeken wat het
effect is van de nieuwe drempelwaarde op de doelgroepen van toezicht. Minder importeurs
hoeven aan de verplichtingen uit de CBAM-verordening te voldoen, maar anderzijds nemen
de risico’s op ontduiking van de drempel toe. Daarnaast moet bijvoorbeeld worden gekeken
naar de manier waarop gehandeld moet worden in het geval een importeur de drempelwaarde
heeft overschreden zonder toelating. De inpasbaarheid van het voorstel in het brede
IT-portfolio is in elk geval een punt van aandacht voor de Douane. Het kabinet zal
daarom waar mogelijk vragen aan te sluiten bij de bestaande IT-systemen.

b) Handhaafbaarheid

Nadere analyses door de NEa en Douane moeten uitwijzen wat de precieze implicaties
zijn van de verordening op handhaafbaarheid. In het algemeen zal het kabinet zich
ervoor inzetten dat het voorstel zoveel mogelijk aansluit bij de terminologie van
het Douanewetboek van de Unie en de taak van de Douane en de nationale autoriteiten
zo helder mogelijk beschrijft.

Een eerste voorlopige inschatting is dat de controles op de CBAM-aangiftes waar standaardwaarden worden gebruikt, beperkt zijn tot een beoordeling
van de juistheid van de douanegegevens en daardoor gemakkelijker uit te voeren zijn
dan controles op de CBAM-aangiftes op basis van werkelijke emissiegegevens, waar ook
gekeken wordt naar de juistheid en volledigheid van de berekening van de ingebedde
emissies.

Daarnaast worden in het wetsvoorstel de Commissie en de nationale autoriteiten verantwoordelijk
gemaakt voor het monitoren van de drempelwaarde. Deze monitoring is belangrijk, want
met de verhoging van de drempel naar 50 ton, nemen de risico’s op ontduiking van de
drempel toe. Conform het voorstel analyseert de Commissie douanegegevens van de lidstaten
en deelt deze informatie over mogelijke overschrijdingen met de nationale bevoegde
autoriteit. Als het om een in Nederland gevestigde importeur gaat, zal de NEa de bevoegde
autoriteit zijn. Het is dan aan de NEa om vast te stellen of een overschrijding heeft
plaatsgevonden. Daarbij moet de NEa in voorkomend geval beoordelen of er oneigenlijke
opsplitsingen of schijnconstructies zijn toegepast. Als er een overschrijding heeft
plaatsgevonden, dan moet de nationale autoriteit daartegen optreden. Dit zal in veel
gevallen niet eenvoudig zijn, omdat het moeilijk is om oneigenlijke opsplitsingen
en schijnconstructies te bewijzen. Het kabinet zal zich ervoor inzetten dat het voorstel
wordt verduidelijkt, zodat de handhaafbaarheid op dit punt wordt verbeterd.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De impact van het voorstel op ontwikkelingslanden is beperkt maar positief. Over het
algemeen is de impact van CBAM op ontwikkelingslanden beperkt, omdat er weinig import
van CBAM-goederen uit deze landen plaatsvindt. Voor CBAM-goederen die wel vanuit deze
landen naar de EU geëxporteerd worden, zal door exporteurs gemerkt worden dat er minder
importeurs zijn die onder CBAM vallen en dat de regels voor de importeurs die wel
onder CBAM vallen versoepeld zijn. Bovendien maakt het voorstel om gebruik te maken
van standaardwaarden het mogelijk aantrekkelijker voor importeurs om te importeren
uit landen waarin minder data beschikbaar is over uitstoot.

Daarbij wordt de klimaatambitie van CBAM door de voorgestelde wijzigingen niet afgezwakt.
De impact van klimaatverandering wordt disproportioneel gevoeld in ontwikkelingslanden.
CBAM levert een belangrijke bijdrage aan het beperken van klimaatverandering, en de
voorgestelde wijzigingen doen daar niet aan af.