Brief regering : Kabinetsreactie IOB-evaluatie mensenrechtenbeleid 2017-2022

Nr. 403
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSHULP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 maart 2025

De Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken heeft in november 2024 een onderzoek afgerond naar het Nederlandse
mensenrechtenbeleid in de periode 2017–2022. Hierbij treft u de IOB-evaluatie «Tussen
papier en praktijk: Evaluatie van het Nederlandse mensenrechtenbeleid in een veranderende
wereldorde (2017–2022)» en de beleidsreactie op dit rapport aan.

De hoofdvraag van de evaluatie was om te bezien in hoeverre Nederland tussen 2017
en 2022 een effectieve en efficiënte bijdrage heeft geleverd aan het realiseren van
de beleidsdoelstellingen op het terrein van mensenrechten. De evaluatie richtte zich
daarbij met name op vier thematische mensenrechtenprioriteiten die in de geëvalueerde
periode centraal stonden: vrijheid van meningsuiting en internetvrijheid; vrijheid
van religie en levensovertuiging; mensenrechtenverdedigers en ruimte voor het maatschappelijk
middenveld; gelijke rechten voor lhbtiq+-personen1. Ook blikt de evaluatie terug op de wijze waarop mensenrechten zijn verankerd in
het bredere buitenlandbeleid en geeft het een overzicht van het mensenrechtenbeleid
in een veranderende context. Zowel de multilaterale inzet, bilaterale inzet, als coherentie
van mensenrechtenbeleid op een drietal onderwerpen komen aan de orde (migratie, handel
en ontwikkelingshulp).

De evaluatie volgt op een eerdere IOB-evaluatie op het gebied van mensenrechten «Navigating a Sea of Interests: Policy Evaluation of Dutch Foreign Human Rights Policy
2008–2013»2 die in december 2014 aan de Tweede Kamer werd gepresenteerd, en de IOB-evaluatie
op het gebied van internationale rechtsorde over de periode 2015–20213, die in oktober 2022 aan de Tweede Kamer werd gepresenteerd. Met de kabinetsappreciatie
van het mensenrechtenbeleid in verhouding tot het internationale migratiebeleid, voldoet
het kabinet aan de toezegging van de Minister van Asiel en Migratie aan de Tweede
Kamer van 7 november jl. om «schriftelijk terug te komen op welke procedures er zijn
bij het maken van migratiedeals voor het borgen van mensenrechten».

Huidig beleid: mensenrechten en internationale rechtsorde

De bescherming en bevordering van de mensenrechten, de democratische rechtsstaat en
de internationale rechtsorde vormen al vele jaren een kernonderdeel van het brede
buitenlands beleid van het Koninkrijk der Nederlanden. Dat is een welbegrepen eigenbelang.
Nederland is gebaat bij eerlijke en duidelijke regels die de internationale samenwerking
in goede banen leiden, mensenrechten bevorderen en een gelijk speelveld creëren, waarin
onze bedrijven internationaal het best gedijen. Het kabinet wil de positie van Nederland
en onze partners op het wereldtoneel versterken en de doelmatigheid en effectiviteit
van multilaterale instellingen verbeteren. Landen die fundamentele vrijheden stelselmatig
schenden zijn niet zelden ook landen met autocratische tendensen, waar mensen vandaan
vluchten, of waar regionale instabiliteit vanuit gaat. Waar mensenrechten, rechtsstaat
en de internationale rechtsorde ernstig geschonden worden, zijn dus ook de belangen
van Nederland in het geding. Zoals ook de IOB schrijft, is de mensenrechteninzet een
preventief instrument binnen het bredere buitenlandbeleid.

De wereld is de afgelopen jaren evenwel snel veranderd en een nieuwe stabiele wereldorde
is nog lang niet in zicht. Dat heeft ook consequenties voor de wijze waarop Nederland
en gelijkgezinde partners wereldwijd in staat zijn om effectief te kunnen werken aan
het bevorderen van mensenrechten en de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.
Dit concludeert ook de Wetenschappelijke Raad (WRR) voor het Regeringsbeleid in hun
rapport «Nederland in een fragmenterende wereldorde».4 Macht wordt herverdeeld en veel landen uit het globale zuiden kiezen voor een meer
zelfbewuste opstelling die niet altijd in lijn is met de visie of belangen van westerse
landen. Autocratische leiders distantiëren zich steeds meer van de internationale
rechtsorde en universele waarden en normen. Landen als Rusland en China presenteren
mensenrechten steeds meer als «Westerse waarden» en ontkennen daarmee de universaliteit
van die rechten, ook voor hun eigen burgers.

Zoals de WRR constateert zullen zich in de huidige geopolitieke situatie daarom vaker
spanningen voordoen in de driehoek van waarden, welvaart en weerbaarheid. De tijd
dat Nederland en gelijkgezinde partners relatief comfortabel economisch belang, veiligheid
en waarden konden combineren is voorbij. Het feit dat belangen vaker zullen botsen
en het opkomen voor mensenrechten niet in isolement kan gebeuren, is ook een constatering
van de IOB. Dat betekent evenwel niet, dat mensenrechten en internationale rechtsorde
aan belang inboeten. Zowel vanuit de grondwettelijke opdracht (artikel 90), internationaalrechtelijke
verplichtingen als vanuit overtuiging, maar zeker ook vanuit geopolitiek en veiligheidsbelang,
blijft Nederland daarom werken aan mogelijkheden om ongewenste ontwikkelingen met
gelijkgezinde partners tegen te gaan. Bijvoorbeeld door VN-onderzoek- en rapportagemechanismen
over mensenrechtenschendingen in Rusland, Afghanistan, de Palestijnse Gebieden, Jemen,
Oekraïne, Ethiopië en Syrië te ondersteunen. Door mensenrechten consequent aan de
orde te stellen in bilaterale dialogen door de Mensenrechtenambassadeur – juist ook
met landen waar belangen en waarden ver uit elkaar liggen. Of door met lokale maatschappelijke
partners samen te werken, bijvoorbeeld via het Mensenrechtenfonds.

Ernstige en grootschalige mensenrechtenschendingen en internationale misdrijven zoals
agressie, oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid en genocide, mogen
niet onbestraft blijven. Als landen of machthebbers zich onschendbaar voelen, ligt
herhaling en verdere instabiliteit op de loer. Nederland heeft een sterke reputatie
en een belangrijke verantwoordelijkheid als gastland van de internationaalrechtelijke
instellingen die in Den Haag gevestigd zijn. De huidige Nederlandse inzet op mensenrechten,
democratie en internationale rechtsorde is vastgelegd in de Beleidsnota Mensenrechten,
Democratie en Internationale Rechtsorde5 en werd tijdens het notaoverleg Mensenrechtenbeleid op 17 juni 2024 besproken met
uw Kamer. Het kabinet is daarbij realistisch: het behalen van resultaten is vaak een
zaak van lange adem.

Binnen het mensenrechtenbeleid hanteert het kabinet de volgende vijf prioriteiten:
gelijke rechten voor vrouwen en meisjes, gelijke rechten voor lhbtiq+-personen, vrijheid
van religie en levensovertuiging, vrijheid van meningsuiting online en offline en
bescherming van mensenrechtenverdedigers en maatschappelijke ruimte. De strijd tegen
straffeloosheid wordt inmiddels niet langer aangeduid als zesde mensenrechtenprioriteit
maar valt onder het thema «Internationale rechtsorde».

De IOB evaluatie

IOB heeft onderzoek gedaan naar de prioritaire thema’s in het Nederlandse buitenlandse
mensenrechtenbeleid en de wijze waarop mensenrechten zijn verankerd in het bredere
buitenlandbeleid, zowel voor het multilaterale als bilaterale terrein. IOB deed dat
op basis van interviews, focusgroepen, veldbezoeken, analyse van BZ-interne documentatie
en externe publicaties, online enquêtes, en een extern uitgevoerde literatuurstudie.
De evaluatie heeft hierdoor een brede dekking van de Nederlandse bilaterale en multilaterale
mensenrechteninspanningen die in de praktijk prioriteit krijgen.

Voor het onderdeel coherentie onderzocht IOB de rol van mensenrechten in de beleidskaders
voor migratie, handelsbevordering en ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast selecteerde
IOB een beperkt aantal cases uit de praktijk. Deze cases zijn vooral illustratief
voor de manier waarop Nederland in een dergelijke – moeilijke – context belangen weegt
en negatieve mensenrechteneffecten voorkomt en aanpakt. Als gevolg van deze selectiemethode
zijn de bevindingen op basis van deze cases niet representatief of te veralgemeniseren
voor de wijze waarop mensenrechten in het gehele bredere buitenlandbeleid zijn verankerd,
aldus IOB. Wel kunnen hieruit nuttige lessen worden getrokken om beleidscoherentie
te bevorderen.

IOB concludeert dat Nederland in de periode 2017–2022 tot de kopgroep van landen behoorde
die bijdraagt aan internationale afspraken over mensenrechten. Ondanks toegenomen
tegenstand van (semi-) autoritaire landen, behaalt Nederland met relatief bescheiden
middelen aansprekende diplomatieke resultaten op de prioritaire mensenrechtenthema’s
in EU en VN-verband. Zo kan de EU dankzij jarenlange diplomatieke inspanningen van
Nederland inmiddels wereldwijd sancties opleggen aan mensenrechtenschenders, wat bijvoorbeeld
gebeurde tegen Chinese officials met een aanzienlijk geopolitiek gewicht. Een instrument dat ook na de geëvalueerde
periode werd ingezet met actieve ondersteuning vanuit Nederland, bijvoorbeeld met
het listen van individuen en entiteiten in verschillende landen op grond van seksueel geweld.
Ook benoemt IOB de gezamenlijke strategische aansturing vanuit de Ministeries van
OCW en BZ op emancipatie, non-discriminatie en gelijke behandeling in de Europese
Unie, waarmee Nederlandse diplomaten met succes kernwaarden van de EU en Nederlandse
beleidsprioriteiten verdedigden. De inzet is daarbij steeds geweest om bewustwording
van het belang van deze waarden onder lidstaten te vergroten én te komen tot een gezamenlijke
inzet op de verdediging ervan. Een voorbeeld is hoe Nederland in Benelux-verband een
groep van in totaal 16 EU-lidstaten en het Europees Parlement bereid heeft gevonden
de Europese Commissie te ondersteunen in de zaak tegen Hongarije bij het Hof van Justitie
van de Europese Unie, over diens anti-lhbtiq+-wetswijziging uit 2021. Hierdoor heeft
Nederland een actieve en effectieve bijdrage geleverd aan het behoud van de Europese
fundamentele waarden én mensenrechten in de Unie.»

Tevens weet Nederland de eigen mensenrechtenprioriteiten effectief te verankeren in
het externe mensenrechtenbeleid van de EU, zoals blijkt uit het EU-Actieplan Mensenrechten
en Democratie, dat grotendeels aansluit op de Nederlandse beleidsprioriteiten. Daarnaast
zorgt Nederland ervoor dat deze prioriteiten voldoende aandacht krijgen in de reguliere
strategische werkplannen voor de EU inzet in VN-mensenrechtenfora. Ook was Nederland
in de periode 2017–2022 een cruciale aanjager bij de totstandkoming van VN-onderzoekscommissies
naar mensenrechtenschendingen en het tegengaan van straffeloosheid in conflicthaarden
als Jemen, Afghanistan en Oekraïne.

Tegelijkertijd constateert IOB een kloof tussen «papier» en «praktijk.» De effectiviteit
en efficiëntie van de daadwerkelijke uitvoering van het mensenrechtenbeleid op landenniveau
is, ten opzichte van de multilaterale inzet, een stuk beperkter. Uit de evaluatie
komen drie factoren naar voren die hieraan ten grondslag liggen. Ten eerste concludeert
de IOB dat de uitvoering is versnipperd over veel landen en thema’s. Daarnaast stelt
de IOB vast dat de meeste beleidsinspanningen inspanningen gericht zijn op de korte
termijn, zonder dat duidelijk is wat Nederland er op middellange termijn mee wil bereiken.
Ten slotte merkt de IOB op dat de prioriteit die Nederland aan mensenrechten toekent
in bilaterale samenwerking met andere landen selectief is en sterk afhankelijk van
overige Nederlandse belangen.

De IOB constateert dat er op papier een stevige basis is voor een coherent buitenlandbeleid
waarin mensenrechten zijn verankerd, maar dat de praktijk leert dat mensenrechtendoelen
steeds vaker op gespannen voet staan met andere Nederlandse belangen. In de veranderende
geopolitieke verhoudingen worden mensenrechten afgewogen tegen andere prioriteiten
van het buitenlandbeleid.

Beleidsreactie

Het kabinet verwelkomt de hoofdconclusies, aanbevelingen en de constructief-kritische
toon van het IOB-rapport. Het kabinet herkent de analyse van de IOB dat in een fragmenterende
wereldorde het behalen van resultaten op het gebied van mensenrechten steeds lastiger
wordt. De wereldwijde druk op mensenrechten, democratie en de ondermijning van de
internationale rechtsorde is in de jaren na de evaluatieperiode verder toegenomen.
Voor het achttiende jaar op rij is sprake van wereldwijde democratische achteruitgang.6 De bevordering en bescherming van universele mensenrechten is tegelijkertijd urgenter
en complexer geworden, waarbij Nederland vaker geconfronteerd wordt met de noodzaak
keuzes te maken in de wijze waarop mensenrechtenbeleid effectief kan worden uitgevoerd.
Mede vanuit de verslechterende context heeft Nederland een aantal van de door IOB
genoemde aanbevelingen reeds in praktijk gebracht in de jaren sinds de evaluatieperiode,
waaronder op het gebied van strategie en aansturing. Zo zijn een gelijkwaardige dialoog
op basis van een brede relatie alsmede meer oog voor de positie, belangen en mensenrechtenthema’s
van andere landen inmiddels expliciete uitgangspunten van de mensenrechtenaanpak.
Ook is versterking van nationale mensenrechtenorganen inmiddels toegestaan vanuit
het decentrale Mensenrechtenfonds.

De constatering van het rapport dat met relatief bescheiden middelen aansprekende
diplomatieke resultaten zijn behaald in EU en VN-verband, sterkt het kabinet in de
wens de huidige multilaterale inzet voort te zetten. Het kabinet is trots dat de IOB
concludeert dat Nederland tot de koplopers behoort op het gebied van bevordering van
mensenrechten en de internationale rechtsorde. Nederland heeft decennialange expertise
op mensenrechtenterrein, in het bijzonder de thematische prioriteiten waarop het IOB-onderzoek
zich richt en weet daarmee, ondanks de toegenomen mondiale tegenwind op het gebied
van mensenrechten, democratie en de internationale rechtsorde resultaten te behalen.
Het kabinet blijft zich binnen de multilaterale fora inzetten voor mensenrechtenthema’s
waaronder gelijke rechten voor vrouwen en meisjes, gelijke rechten voor lhbtiq+-personen,
vrijheid van religie en levensovertuiging, vrijheid van meningsuiting online en offline
en bescherming van mensenrechtenverdedigers en maatschappelijke ruimte. Ook blijft
het kabinet onverminderd inzetten op het tegengaan van straffeloosheid voor grove
schendingen van internationaal recht, onder andere door het internationaal vergaren
van bewijzen van dergelijke schendingen. Mede daarom hecht het kabinet aan berechting,
opsporing en vervolging van misdrijven gepleegd door Da’esh en zal initiatief nemen
tot het oprichten van een internationaal tribunaal en de benodigde nationale stappen
zetten.

Ook neemt het kabinet goede nota van de constateringen van de IOB over deels versnipperde
inzet van decentrale middelen om mensenrechten wereldwijd te bevorderen. Deze vallen
samen met de bezuinigingsopdracht en taakstelling waaraan dit kabinet invulling moet
geven en die zijn weerslag heeft op de beschikbare middelen om mensenrechten te bevorderen
in de huidige complexe geopolitieke context. Het dwingt Nederland om kritisch te kijken
naar de meest effectieve en efficiënte inzet van zowel mensen en middelen. Het IOB-rapport
geeft daar een aantal concrete handvatten voor.

Het kabinet ziet het IOB onderzoek als aansporing om de effectiviteit van het huidige
mensenrechtenbeleid verder te verbeteren. Waar beleidsaanpassingen wenselijk en realistisch
zijn, zullen deze worden uitgewerkt in consultatie met de betreffende directies en
departementen. In de bijlage treft u een uitgebreide reactie op de aanbevelingen van
IOB. In de kern ziet het kabinet op basis van de IOB conclusies drie algemene aandachtspunten,
waarop hieronder specifiek wordt ingegaan.

1. Bevordering van de uitvoering van internationale mensenrechtenafspraken en instrumenten

Het kabinet erkent de IOB-analyse dat er nog winst te behalen is in de vertaling van
de als effectief geconstateerde multilaterale mensenrechteninzet naar diplomatieke
resultaten in de bilaterale landenpraktijk. De voornaamste instrumenten om deze vertaling
te operationaliseren zijn de meerjarige landen strategieën, de jaarplancyclus, een
mensenrechtentoolkit en een mensenrechtencursus voor collega’s op posten. Deze laatste
twee instrumenten zijn momenteel (opnieuw) in ontwikkeling. Hierin worden de IOB-aanbevelingen
meegenomen. Mensenrechten zijn reeds onderdeel van de meerjarige landenstrategieën
en de jaarplancyclus, waarbij posten telkens rapporteren en vooruit plannen om resultaten
op mensenrechten en de internationale rechtsorde te behalen. Ook neemt het kabinet
de IOB-aanbeveling over om in EU-verband tot een operationele vertaalslag te komen
van overkoepelende beleidskaders en richtlijnen naar de landen-specifieke strategieën,
en zal daarvoor pleiten in de geëigende gremia zoals de Raadswerkgroep voor het EU-externe
mensenrechtenbeleid.

De IOB doet daarnaast een aantal aanbevelingen met betrekking tot behoud van mensenrechtencapaciteit
op posten. Hier merkt het kabinet op dat de taakstelling zijn weerslag zal hebben
op de capaciteit van de posten om o.a. mensenrechtenprojecten te identificeren en
beheren.

De strijd tegen straffeloosheid heeft in de afgelopen jaren een sterke ontwikkeling
doorgemaakt. Nederland speelt hierbij, zoals ook in de IOB evaluatie wordt opgemerkt,
vaak een actieve en leidende rol. Nederland blijft zich wereldwijd inzetten voor de
bevordering van de internationale rechtsorde: deze ambitie is verankerd in de Grondwet
en volgt ook uit het regeerprogramma7.

Het kabinet deelt verder de IOB-analyse ten aanzien van internationale themacoalities,
de effectiviteit en verbeterpunten daaromtrent, en de noodzaak om de capaciteitsinzet
van Nederland in deze coalities in lijn te brengen met de landenpraktijk.

2. Verbeterde focus en strategische aansturing van het mensenrechtenbeleid in de landenpraktijk

Het kabinet erkent de oproep tot meer focus en strategische aansturing van de mensenrechteninzet
in de landen waar Nederland actief is. Die wens volgt eveneens uit de verslechterende
wereldwijde context ten aanzien van mensenrechten, waardoor het voor Nederland steeds
uitdagender wordt om concrete (mensenrechten)resultaten te behalen. Sinds de periode
van de IOB-evaluatie heeft Nederland daarom al een aantal verbeteringen doorgevoerd
op dit terrein. Zo zijn er langjarige strategieën en een resultatenkader gepresenteerd8, die gebruikt worden om te sturen op middellange-termijnresultaten. Het beleidskader
Mondiaal Multilateralisme ziet onder andere toe op effectieve multilaterale aansturing
van de belangen en beleidsprioriteiten van het Koninkrijk der Nederlanden, in het
bijzonder gericht op het beschermen van fundamentele principes en steun voor inclusieve
en legitieme multilaterale instellingen (2022–2026). Dit kader werd op 23 december
2022 aan de Kamer verzonden en op 22 maart 2023 met de Kamer besproken. Zoals eerder
beschreven schetst de beleidsnota Mensenrechten, Democratie en Internationale Rechtsorde
de Nederlandse inzet op mensenrechten, democratie en internationale rechtsorde, met
bijzondere aandacht voor de veranderende geopolitieke realiteit en aansluiting bij
lokale mensenrechtenontwikkelingen. Deze beleidsnota biedt bewust meer ruimte voor
samenwerking met het gastland op lokale mensenrechtenprioriteiten. Een goed voorbeeld
is de samenwerking tussen de Sri Lankaanse politie, lokale lhbtiq+-organisaties, COC
Nederland en de Nederlandse ambassade op het gebied van behandeling van lhbtiq+-personen
door de lokale politie, wat de veiligheid van lhbtiq+-personen ten goede komt.

Het voornaamste financiële instrument om mensenrechten te bevorderen vanuit de begroting
van de Minister van Buitenlandse Zaken betreft het Mensenrechtenfonds, dat bestaat
uit een centraal en decentraal deel. Via het centrale mensenrechtenfonds zet Nederland
zich wereldwijd in voor de veiligheid van mensenrechtenverdedigers online en offline,
waaronder met het Safety for Voices programma voor de periode 2023–2027. Het decentrale
mensenrechtenfonds is gedelegeerd naar het postennet. Dit fonds wordt door ambassades
ingezet om organisaties te steunen die zich op verschillende manieren inzetten voor
mensenrechten.

Tegen het einde van de geëvalueerde periode had het ministerie de opzet van het centrale
mensenrechtenfonds reeds aangepast. Het ministerie ondersteunt momenteel een kleiner
aantal programma’s met een omvangrijker budget. Ook vanuit het decentrale mensenrechtenfonds
wordt inmiddels meer gestuurd op meerjarige, grootschalige(r) projecten. Het kabinet
is, mede ingegeven door de bezuinigingsopdracht, voornemens de opzet van het decentrale
mensenrechtenfonds aan te passen, waarbij de IOB-aanbeveling om geografische focus
aan te brengen en het aantal partnerlanden te beperken een leidend principe zal zijn.
Hiervoor zullen een aantal factoren worden meegewogen, waaronder de mensenrechtensituatie
in het land, de beschikbare Nederlandse invloed/expertise, de impact van de Nederlandse
inzet alsmede de Nederlandse belangen in het land.

Concreet betekent dit dat er keuzes gemaakt gaan worden in het aantal landen waar
het decentrale mensenrechtenfonds wordt ingezet op basis van een aantal duidelijke
criteria. De uitwerking hiervan vindt komende maanden plaats en zal met uw Kamer gedeeld
worden in aanloop naar het jaarlijkse debat over de mensenrechtenrapportage, richting
zomer 2025.

Vanuit de BHO-begroting worden organisaties ondersteund die actief zijn op een aantal
van de buitenlandse mensenrechtenprioriteiten, zoals gelijke rechten voor vrouwen
en meisjes; gelijke rechten voor lhbtiq+-personen; en vrijheid van religie en levensovertuiging.
Zoals de Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp heeft aangekondigd
in haar Kamerbrief9, blijft er ook in het toekomstige beleidskader ruimte voor steun op deze thema’s.
De Nederlandse bijdrage gaat echter wel fors omlaag.

3. Beleidscoherentie

Het kabinet herkent de door de IOB beschreven spanning van een geïntegreerd buitenlandbeleid
waarin internationale rechtsorde en mensenrechten een prominente rol hebben en, tegelijkertijd,
in bepaalde gevallen andere nationale belangen prevaleren. Dit laat onverlet dat het
bevorderen van een sterke internationale rechtsorde, waarin landen hun afspraken nakomen
en dus ook mensenrechten worden nageleefd, voor het kabinet van groot belang blijft.
Het belang van de bescherming van fundamentele rechten en de daarmee verbonden waarden,
die zoals eerder beschreven ook een rechtstreeks veiligheidsbelang voor Nederland
dienen, staat voor dit kabinet niet ter discussie. Mensenrechten en rechtsorde blijven
in het brede buitenlandbeleid een van onze kernbelangen. Er zullen daarbij regelmatig
dilemma’s voorkomen en in de dagelijkse praktijk zullen belangen soms tegen elkaar
moeten worden afgewogen.

Migratie en mensenrechten

Het kabinet verwelkomt de analyse van IOB op het gebied van mensenrechten en migratie.
Dit is een uiterst complex onderwerp waar het continu zoeken is naar de meest effectieve
aanpak om zowel irreguliere migratie te beperken als vluchtelingen en migranten te
beschermen en hun rechten te respecteren. Het feit dat in veel van de herkomst-, transit-
en opvanglanden waarmee Nederland samenwerkt, de democratie, rechtsorde en mensenrechten
onder druk staan, maakt deze balans precair. Het kabinet herkent dan ook de beschrijving
van IOB over het spanningsveld tussen de verschillende beleidsterreinen en belangen
waarbinnen geopereerd voor de landencasussen die zijn onderzocht.

Het kabinet heeft oog voor de mensenrechtensituatie in de partnerlanden. Daarom zal
het kabinet steeds de afwegingen rond bevordering en bescherming mensenrechten in
relatie tot het migratiebeleid bewust en zorgvuldig maken. Er wordt door IOB een beeld
geschetst alsof migratie en mensenrechten één op één tegen elkaar worden afgewogen.
Zo eenvoudig is het evenwel niet. Het is een bredere dialoog met vele wederzijdse
belangen waar Nederland niet voor «of-of» kiest, maar voor «en-en». Binnen een gelijkwaardige
en wederkerige dialoog is er ruimte om ook zaken zoals bescherming mensenrechten te
bespreken en te adresseren. Het kabinet zoekt hier telkens naar de mogelijke ruimte.
Dit zal ook gebeuren in de interdepartementale taskforce internationaal migratiebeleid
die onder het huidige kabinet wordt opgericht en middels het integreren van mensenrechten
in de nieuwe migratiedirectie binnen BZ.

Een krimpende beschermingsruimte voor migranten en vluchtelingen in partnerlanden
is zorgwekkend. In de dialogen met partnerlanden onderstreept Nederland steevast het
belang van bindende internationale rechtsnormen en de bescherming van zowel migranten
als vluchtelingen. Dat doet Nederland met respect voor de soevereiniteit van het partnerland
en in de wetenschap dat het uiteindelijk de primaire verantwoordelijkheid is van partnerlanden
om zorg te dragen voor de rechtmatige behandeling van mensen binnen hun eigen landsgrenzen.
Middels OH programmering, technische assistentie en een politieke dialoog probeert
Nederland daar aan bij te dragen. Daar zijn grenzen aan: Nederland, of welk land ook,
is niet in een positie om in iedere samenwerkingsvorm waterdichte naleving van criteria
en waarborgen te garanderen. De insteek is een dialoog van gelijkwaardigheid en vertrouwen.
Daarbij is het van belang bewust te zijn dat Nederland regelmatig een vragende partij
is als het om migratie gaat. Om die reden zet het kabinet in op brede partnerschappen,
waar ruimte is voor wederkerigheid.

Het kabinet deelt het belang om voorafgaand aan of binnen een bestaand partnerschap
de risico’s van de samenwerking in kaart te brengen op basis van het do-no-harm principe. Dit zou meer inzicht moeten geven in de bedoelde en onbedoelde effecten
van onze samenwerking – zowel dialoog als programmering – op de mensenrechten. De
beoordeling van deze risico’s van samenwerking leiden niet per definitie tot een ander
oordeel of meer mitigerende afspraken. Zij helpen om de afweging te maken of eventueel
extra aandacht nodig is voor deze risico’s. Het kabinet zal onderzoeken hoe dit in
de toekomst zowel voor bilaterale partnerschappen te kunnen doen als er op aandringen
dat de EU dit onderzoekt voor brede partnerschappen tussen de EU en derde landen.
Dit is in lijn met gerelateerde recente aanbevelingen van de EU-ombudsman en de Europese
rekenkamer. Ook komt het kabinet hiermee tegemoet aan de motie Boomsma (nr. 24 (36 600 XX), die de regering verzoekt om voor EU- en bilaterale migratiepartnerschappenprotocollen
op te stellen over de naleving van mensenrechten en bescherming tegen uitbuiting,
inclusief een risicoanalyse en afspraken over de voortgang en de naleving ervan. Daarbij
maakt het kabinet de kanttekening dat het zeer lastig is om vast te stellen wat eventuele
indirecte of neveneffecten zijn van een migratiepartnerschap.

Handelsinstrumentarium en mensenrechten

Het rapport benadrukt als belangrijkste advies om mensenrechten sterker en structureler
te integreren in het brede buitenlandbeleid, zo ook op het thema handelsbevordering.
De Nederlandse overheid biedt verschillende vormen van dienstverlening aan om bedrijven
te ondersteunen om internationaal maatschappelijk verantwoord te ondernemen (IMVO).
Mensenrechten maken hier integraal onderdeel van uit. Inzake economische consultaties
met landen waar sprake is van hoge mensenrechtenrisico’s zal er in lijn met het advies,
daar waar relevant, aandacht zijn voor mensenrechten. Dit past bij de integrale landensturing
waar het Ministerie van Buitenlandse Zaken reeds op inzet om de effectiviteit van
het buitenlandbeleid te vergroten. Daarnaast worden er aanbevelingen gedaan voor het
beter informeren van bedrijven over de risico’s van mensenrechtenschendingen en voor
het openbaar maken van de «MVO-zelfscan» die bedrijven invullen voorafgaand aan handelsmissies.

Het kabinet erkent dat met handelsmissies naar hoog-risicolanden adequate voorlichting
gegeven moet worden. Het afgelopen jaar heeft het kabinet hier al extra inspanningen
op geleverd en zal dit in lijn met deze aanbeveling continueren. Zo hebben maatschappelijke
organisaties tijdens bestaande overlegstructuren zoals het Breed Mensenrechten Overleg
en het brede handelsberaad nu de gelegenheid om input te leveren op uitgaande handelsmissies.
In geval van hoog-risicolanden kan worden overwogen de mensenrechtenambassadeur aan
te laten sluiten bij de voorbereidende deelnemersbijeenkomst voorafgaand aan de handelsmissie
om de input van het brede maatschappelijk middenveld met bedrijven te delen. Wat betreft
de MVO-zelfscan: dit vormt een startpunt voor de dienstverlening om bedrijven te ondersteunen
in hun due diligence waarbij bedrijven, op basis van wederzijds vertrouwen, inzage geven in hun due diligence inspanningen. Openbaarmaking van de MVO-zelfscan kan deze dienstverlening bemoeilijken.
Het kabinet juicht transparantie toe, maar gaat daarin niet verder dan de geldende
EU-regelgeving zoals de Corporate Sustainability Reporting Directive, die bedrijven
verplicht om (gefaseerd) te rapporteren over de impact van hun activiteiten op mens
en milieu.

Ook adviseert IOB om de mensenrechteninzet te verhogen wanneer Nederland betrokken
is bij omvangrijke projecten in hoog-risicolanden. Om toegang te krijgen tot het handelsinstrumentarium,
moeten bedrijven voldoen aan de IMVO-voorwaarden waar mensenrechten integraal onderdeel
van zijn. Projecten worden hier reeds zorgvuldig op getoetst. Ten aanzien van de aanbeveling
om te onderzoeken hoe impactanalyses bij exportkredietverzekeringen transparant gemaakt
kunnen worden merkt het kabinet op dat het openbaar maken van dergelijke analyses
afhankelijk is van de projecteigenaar en niet rechtstreeks door de Nederlandse overheid
kan worden opgelegd. Atradius Dutch State Business, de uitvoerder van de exportkredietverzekering
namens de Nederlandse staat, zet zich wel in om projecteigenaren te stimuleren tot
meer transparantie. Het kabinet streeft naar internationale afspraken over inspanningsverplichtingen
voor projecteigenaren, zodat zij transparanter kunnen worden over mensenrechtenrisico’s
in hun projecten.

Ontwikkelingshulp en mensenrechten

Het IOB-rapport noemt twee belangrijke factoren die de beleidsuitvoering van het mensenrechtenbeleid
hebben bevorderd: (1) de bereidheid van de politieke en hoog-ambtelijke leiding om
zich persoonlijk voor mensenrechten in te zetten en (2) de externe netwerken die Nederland
met maatschappelijke en diplomatieke actoren onderhield. Tegelijk constateert de IOB
dat het ontbroken heeft aan gerichte sturing vanuit de ambtelijke leiding en aan personele
capaciteit bij de directies voor ontwikkelingssamenwerking om de samenhang tussen
burgerlijke en politieke rechten (waar de mensenrechtenprioriteiten primair op toezien)
en sociaaleconomische rechten te versterken. Ook constateert de IOB dat er sprake
is van overlap tussen verschillende fondsen waarmee initiatieven gericht op de verschillende
mensenrechtenthema’s werden gefinancierd.

Nederland heeft de toenadering tussen de mensenrechteninzet en inzet op sociaaleconomische
rechten de afgelopen jaren desondanks willen opzoeken, onder andere in de totstandkoming
van het beleidskader versterking maatschappelijk middenveld (2021–2025). Dit wordt
met een groot aantal maatschappelijke partners uitgevoerd waarbij er gestuurd is op
prioritaire thema’s, zoals vrouwenrechten en maatschappelijk middenveld. Dat er in
sommige gevallen sprake was van overlap tussen programmering lag grotendeels aan de
autonomie die de maatschappelijke partners en hun netwerken onder dit kader hebben
meegekregen om de uitvoering zelf nader vorm te geven.

Met het aflopen van het beleidskader versterking maatschappelijk middenveld voor periode
2021–2025 is het huidige kabinet voornemens sterker in te zetten op samenwerking met
lokale partners10 en de rol van ambassades. Dit zal naar verwachting ook helpen om de prioritaire behoeften
van partnerlanden meer gewicht te geven in de uitvoering. Met sturingsinstrumenten
als het reeds genoemde resultatenkader voor mensenrechtenbeleid kan nog doelgerichter
worden samengewerkt.

Slotopmerkingen

Zoals in de inleiding reeds werd gesteld, zullen waarden, welvaart en weerbaarheid
in de huidige geopolitieke context vaker botsen. Ook de bezuinigingsopdracht waaraan
dit kabinet invulling moet geven raakt de uitvoering van het mensenrechtenbeleid.
De taakstelling op apparaatskosten zal bovendien een weerslag hebben op de op posten
beschikbare capaciteit. Nederland kan niet hetzelfde blijven doen met minder mensen
en middelen.

De hernieuwde mensenrechtenaanpak uit de MDIR-nota en meer regionale focus bij de
inzet van middelen biedt tegelijkertijd een kans om de effectiviteit van het mensenrechtenbeleid
de komende jaren verder te versterken. Met decennialange ervaring en expertise op
de prioritaire mensenrechtenthema’s, en de handvatten die de IOB-evaluatie biedt,
ziet het kabinet goede mogelijkheden om samen met gelijkgezinde partners de bescherming
van universele mensenrechten hoog op de multilaterale en bilaterale agenda’s te behouden.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
C.C.J. Veldkamp

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp, R.J. Klever