Brief regering : Kabinetsreactie op de uitspraak van de Hoge Raad over reikwijdte arbeidskorting

26 448
Structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI)

Nr. 1273
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN
EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 maart 2025

Deze brief gaat over het verschil in netto inkomen tussen werkenden en uitkeringsgerechtigden
die de uitkering ofwel via UWV ontvangen ofwel betaald krijgen van hun werkgever.
Een werkende heeft recht op arbeidskorting over het arbeidsinkomen. Een belangrijk
doel van deze arbeidskorting is namelijk dat (meer) werken lonend is ten opzichte
van een uitkering. In principe heeft een uitkeringsgerechtigde daarom geen recht op
arbeidskorting over de uitkering, ongeacht of zij daarnaast werkt. Hierop bestaat
echter een uitzondering als er naast de uitkering wordt gewerkt, de socialezekerheidsuitkering
via de werkgever wordt uitbetaald èn deze werkgever gebruikmaakt van de samenvoegbepaling.
Dit is op dit moment het geval voor circa 11.000 uitkeringsgerechtigden. Dit leidt
tot ongelijke behandeling met uitkeringsgerechtigden die hun socialezekerheidsuitkering
via UWV ontvangen. De Hoge Raad heeft op 15 november 2024 geoordeeld dat de wettelijke
bepalingen over de arbeidskorting en de samenvoegbepaling in strijd zijn met het discriminatieverbod
in mensenrechtenverdragen.

In deze brief informeren wij u waarom het kabinet zich genoodzaakt voelt ervoor te
kiezen deze discriminatie op te heffen via het inperken van de reikwijdte van de arbeidskorting.
Dat kan het beste worden bereikt via een aanpassing van de samenvoegbepaling. Omdat
het kabinet zich realiseert dat dit negatieve gevolgen heeft voor een groep mensen,
wordt ook toegelicht dat deze maatregel pas in 2027 inwerking treedt.

De uitspraak laat echter zien dat het goed is om meer fundamenteel stil te staan bij
de arbeidskorting. Als een werkende ziek of arbeidsongeschikt raakt, bedraagt de uitkering
een bepaald percentage van het laatstgenoten bruto inkomen tot een maximumbedrag.1 De daling in het netto inkomen neemt daarnaast nog meer toe door het verlies van
arbeidskorting. Een meer fundamentele aanpassing van de arbeidskorting vergt echter
tijd, heeft budgettaire gevolgen en heeft voldoende draagvlak nodig.2 Het kabinet kiest nu voor een aanpassing die de strijd met het discriminatieverbod
in mensenrechtenverdragen op korte termijn opheft zonder nieuwe spanning met dit verbod
te veroorzaken. Daarnaast verkent het kabinet de samenloop van uitkering, heffingskortingen
(zoals de arbeidskorting) en toeslagen. Desgevraagd willen wij hier graag met uw Kamer
over in gesprek.

Historie en vormgeving arbeidskorting – effect op uitkeringen

Als een werkende arbeidsongeschikt raakt bedraagt de uitkering een bepaald percentage
van het laatstgenoten bruto inkomen tot een maximumbedrag.3 Doordat de arbeidskorting in principe niet wordt toegepast op uitkeringen, is het
verschil in netto inkomen tussen mensen die werken en mensen die niet kunnen werken
groter. De arbeidskorting is historisch gezien de opvolger van het arbeidskostenforfait
uit de Wet inkomstenbelasting 1964 (Wet IB 1964).4 Het arbeidskostenforfait had voornamelijk ten doel om de gemaakte arbeidskosten op
forfaitaire wijze in aftrek te brengen. Hierbij kan gedacht worden aan de kosten van
een extra keer naar de kapper gaan of het aanschaffen van kleding die men draagt naar
het werk. Bij de invoering van de arbeidskorting in 2001 is in de memorie van toelichting
op het wetsvoorstel naast een compensatie voor de gemaakte arbeidskosten nog een tweede
doel opgenomen, namelijk het bevorderen van de arbeidsparticipatie.5 De arbeidskorting heeft sindsdien twee doelstellingen: gemaakte arbeidskosten op
forfaitaire wijze in aftrek brengen en bevorderen van de arbeidsparticipatie. In de
loop der tijd is met verschillende wijzigingen in de arbeidskorting de focus steeds
meer komen te liggen op het bevorderen van de arbeidsparticipatie. Dit is bijvoorbeeld
zichtbaar in de afbouw van de arbeidskorting tot nihil, zoals geldt sinds 2016. Immers,
werkenden met een hoger inkomen, die door de afbouw van de arbeidskorting minder of
geen arbeidskorting ontvangen, hebben niet per definitie minder arbeidskosten. De
maximale arbeidskorting is sinds 2001 gestegen van € 920 naar € 5.599 in 2025. Daarnaast
is ook de vormgeving over de jaren gewijzigd. Zo kende de arbeidskorting in 2001 een
ander opbouwtraject en geen afbouwtraject.

De arbeidskorting heeft momenteel een sterker effect op het verschil in netto inkomen
tussen uitkeringsgerechtigden en werkenden, dan bij de invoering hiervan. Dit komt
doordat de arbeidskorting de afgelopen jaren flink is verhoogd. Gevolg is dat bij
mensen die geen arbeidskorting over hun uitkering ontvangen, een steeds groter wordend
en voelbaar verschil in belastingdruk is ontstaan ten opzichte van werkenden en uitkeringsgerechtigden
die wel arbeidskorting ontvangen over hun loon en eventuele uitkering.

Het verschil in het wel of niet ontvangen van de arbeidskorting over een socialezekerheidsuitkering,
bestaat vanwege de samenvoegbepaling. De samenvoegbepaling bestaat al decennialang
en heeft als doel om te borgen dat een werkgever twee looncomponenten (regulier loon
en een socialezekerheidsuitkering6) bij elkaar kan optellen voor het berekenen van de verschuldigde loonheffing, zodat
de af te dragen loonheffing zo nauw mogelijk aansluit bij de verschuldigde inkomstenbelasting.
Het is een middel om werkgevers te helpen hun administratieve last te beperken. De
samenvoegbepaling heeft als gevolg dat een verschil in behandeling bestaat tussen
werknemers die hun uitkering direct van UWV krijgen en werknemers die hun uitkering
via hun werkgever uitbetaald krijgen. Dat verschil speelde in veel mindere mate bij
de introductie van de arbeidskorting in 2001, omdat de arbeidskorting destijds veel
lager was (maximaal € 920) en opbouwde over een korter inkomenstraject.

Ter illustratie van voorgaande bevat de volgende tabel in welke mate het netto inkomen
daalt van een persoon met minimumloon en met een modaal inkomen als diegene arbeidsongeschikt
raakt. Daarbij wordt de huidige situatie weergegeven, waarin er geen recht bestaat
op arbeidskorting over de WIA-uitkering, en de hypothetische situatie waarin er wel
recht op arbeidskorting bestaat over de WIA-uitkering om te illustreren welke invloed
de arbeidskorting heeft op het netto inkomen.

Tabel – Verandering in netto inkomen bij arbeidsongeschiktheid in de huidige situatie
en ten opzichte van een hypothetische situatie met arbeidskorting over de WIA-uitkering1

WML

Modaal

Werknemer

WIA-uitkering (geen AK)

Bij AK over WIA-uitkering

Werknemer

WIA-uitkering (geen AK)

Bij AK over WIA-uitkering

Bruto loon/uitkering

28.713

20.5632

20.5632

46.500

32.550

32.550

– Pensioenpremie

– 678

– 1.780

– Belastingen

– 10.042

– 7.366

– 7.366

– 16.123

– 11.659

– 11.659

+ AHK

3.068

3.068

3.068

2.034

2.805

2.805

+ Arbeidskorting

5.259

0

3.361

5.492

0

5.361

Totaal te betalen belastingen

– 1.715

– 4.298

– 937

– 8.597

– 8.854

– 3.493

Netto inkomen

26.320

16.265

19.626

36.123

23.696

29.057

Vervangingsratio netto inkomen

62%

75%

66%

80%

X Noot

1

Een verlaging van het belastbare inkomen heeft ook gevolgen voor inkomensafhankelijke
regelingen, zoals toeslagen. Die zijn in dit voorbeeld niet verder uitgewerkt omdat
die sterk afhankelijk zijn van de huishoudsituatie. De cijfers geven daarom geen volledig
beeld van de daling in het besteedbaar inkomen. Toeslagen hebben over het algemeen
een dempend effect op de daling voor lagere en middeninkomens, en dus een verhogend
effect op het netto besteedbaar inkomen van met name lagere en modale inkomensgroepen
wanneer zij arbeidsongeschikt raken.

X Noot

2

Bestaand uit € 20.099 WIA-uitkering en een aanvulling van € 464 vanuit de toeslagenwet/bijstand
tot het sociaal minimum. Of er sprake is van een aanvulling en de hoogte daarvan is
afhankelijk van de huishoudsituatie en niet voor elk huishouden gelijk. De ao-tegemoetkoming
is buiten beschouwing gelaten.

De tabel laat zien dat het verschil tussen het bruto inkomen en het netto inkomen
groter is bij uitkeringsgerechtigden vergeleken met een werkende of iemand die over
de uitkering arbeidskorting ontvangt. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door het
wel of niet ontvangen van arbeidskorting over het inkomen. Het verschil in behandeling
tussen werkenden en niet-werkenden is in lijn met de huidige vormgeving van de inkomstenbelasting
en de nagestreefde doelen van onder meer de arbeidskorting. Mede gelet op de grote
stijging van de arbeidskorting de afgelopen jaren verkent het kabinet daarom ook de
samenloop van uitkering, heffingskortingen (zoals de arbeidskorting) en toeslagen.

Uitspraak Hoge Raad7 en mogelijkheden opheffen discriminatie

De Hoge Raad heeft geoordeeld over de situatie dat een belanghebbende werkzaam is
in loondienst en daarnaast een WGA-uitkering ontvangt. Als UWV de WGA8-uitkering rechtstreeks uitbetaalt wordt er, in lijn met de regels, geen arbeidskorting
toegepast.9 De werkgever van de belanghebbende wilde deze uitkering niet van UWV ontvangen en
vervolgens doorbetalen aan de belanghebbende.10 Als dezelfde WGA-uitkering wel door de werkgever zou zijn uitgekeerd, dan zou de
arbeidskorting wel zijn toegepast over de uitkering vanwege de toepassing van de samenvoegbepaling.

De Hoge Raad oordeelt dat in dit geval sprake is van ongelijke behandeling van gelijke
gevallen. Ook met inachtneming van de ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever,
is deze ongelijke behandeling niet gerechtvaardigd. Daarom concludeert de Hoge Raad
dat dit verschil in behandeling in strijd is met het discriminatieverbod dat is neergelegd
in de mensenrechtenverdragen. De Hoge Raad biedt geen rechtsherstel en oordeelt dat
het vooralsnog aan de wetgever is om de discriminatie op te heffen. Het kabinet heeft
daarmee de opdracht om deze discriminatie op zo kort mogelijke termijn op te heffen.

De Hoge Raad geeft aan dat discriminatie onder andere kan worden vermeden door een
WGA-uitkering niet langer mee te tellen voor de berekening van de arbeidskorting,
ook niet in de situatie waarin die uitkering via de werkgever wordt ontvangen. Volgens
de Hoge Raad zou dat beter aansluiten bij het doel van de wettelijke regeling van
de arbeidskorting. De Hoge Raad stelt ook dat het uitbreiden van de reikwijdte van
de arbeidskorting tot alle WGA-uitkeringen, zou leiden tot een moeilijk te rechtvaardigen
verschil in behandeling ten opzichte van andere uitkeringen.11

Een uitbreiding leidt tot een nieuwe spanning met het gelijkheidsbeginsel/anti-discriminatieverbod.
Ten eerste omdat het verschil in behandeling tussen een arbeidsongeschiktheidsuitkering
en andere socialezekerheidsuitkeringen niet goed kan worden gerechtvaardigd. Indien
het toepassingsbereik van de arbeidskorting wordt uitgebreid naar alle arbeidsongeschiktheidsuitkeringen
roept dat de vraag op of dat ook niet zou moeten gelden voor andere uitkeringen die
evenmin als loon uit tegenwoordige arbeid zijn aan te merken zoals bijvoorbeeld WW-uitkeringen.
Ten tweede, omdat dan een niet goed te rechtvaardigen verschil ontstaat tussen uitkeringsgerechtigden
die een klein dienstverband hebben en uitkeringsgerechtigden die helemaal niet meer
kunnen werken. Ten slotte heeft een uitbreiding een forse budgettaire derving.12 Een uitbreiding vraagt een meer fundamentele herziening van (het doel van) de arbeidskorting
(zie paragraaf «historie en vormgeving arbeidskorting – effect op uitkeringen»).

Inperken reikwijdte arbeidskorting / aanpassen samenvoegbepaling

Het kabinet heeft de opdracht om de ongelijke behandeling zo snel mogelijk weg te
nemen. De afgelopen tijd is daarom ook verkend welke mogelijkheden er zijn om de ongelijkheid
op korte termijn weg te nemen. Dat kan, zoals in bovenstaande alinea wordt toegelicht,
door ofwel het toepassingsbereik van de arbeidskorting in te perken, ofwel uit te
breiden. Een inperking sluit het meest nauw aan bij een doel van de arbeidskorting
(stimuleren arbeidsparticipatie), maar heeft ook negatieve financiële gevolgen voor
de mensen die het betreft. Het kabinet ziet als enig realistisch alternatief om de
discriminatie op korte termijn13 op te heffen via een beperking van de reikwijdte middels het aanpassen van de samenvoegbepaling.
Dat sluit het meest nauw aan bij een huidig doel van de arbeidskorting en voorkomt
dat er een nieuw, niet te rechtvaardigen, verschil ontstaat.

De aanpassing houdt in dat in geen enkel geval meer arbeidskorting kan worden toegepast
over socialezekerheidsuitkeringen. Wel blijft het doel van de samenvoegbepaling behouden.
De samenvoegbepaling heeft namelijk als doel dat een werkgever de socialezekerheidsuitkering
en het loon uit tegenwoordige arbeid bij elkaar optelt om via de aangifte loonheffingen
al rekening te houden met de progressieve tarieven in de inkomstenbelasting. De aanpassing
houdt dat in stand, maar er wordt expliciet vastgelegd dat de socialezekerheidsuitkering
blijft kwalificeren als loon uit vroegere arbeid waarover geen arbeidskorting mag
worden toegepast.14

Deze aanpassing heeft forse negatieve gevolgen voor de groep mensen die het betreft.
Het besluit om de samenvoegbepaling aan te passen heeft het kabinet dan ook niet lichtvaardig
genomen. Op dit moment zijn er ongeveer 330.000 mensen die een arbeidsongeschiktheidsuitkering
ontvangen van UWV waarop de arbeidskorting niet kan worden toegepast en daarnaast
binnen hetzelfde jaar inkomsten uit tegenwoordige dienstbetrekking ontvangen.15 Er is daarnaast een groep van naar inschatting 11.000 mensen die een uitkering ontvangen
via de werkgever waarop de arbeidskorting wel wordt toepast. Voor die laatste groep
van 11.000 mensen heeft een aanpassing van de samenvoegbepaling een financieel gevolg.
Voor hen verandert de hoogte van het recht op arbeidskorting en, wanneer van toepassing,
de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK).16 Door de afbouw van de arbeidskorting vanaf een inkomen van circa € 40.000 op jaarbasis
zullen sommige belastingplichtigen er juist op vooruit gaan als de samenvoegbepaling
wordt aangepast. De verwachting is dat de meerderheid van de eerdergenoemde groep
van 11.000 mensen er door de aanpassing van de samenvoegbepaling op achteruit gaat.
De verwachting is dat gemiddeld gezien bij de groep van circa 11.000 mensen er sprake
zal zijn van een daling van het netto inkomen van € 3.000 per jaar. Dit gemiddelde
bedrag is inclusief de groep die er voordeel van gaat ondervinden, hierdoor zal de
daling in netto inkomen van de groep die er nadeel van gaat ondervinden gemiddeld
hoger liggen dan € 3.000 per jaar.

Overgangsrecht

Het kabinet beseft dat dit voor deze groep uitkeringsgerechtigden onrechtvaardig kan
voelen en dat dit besluit een forse verlaging van het netto-inkomen kan betekenen.
Daarom heeft het kabinet ook gezocht naar manieren om dat te verzachten. Een jarenlange
compensatie van de huidige groep van 11.000 mensen is niet mogelijk zonder in strijd
te handelen met het discriminatieverbod. Dit zou ook een onevenredige administratieve
last voor werkgevers opleveren. Vandaar dat is gekeken of er manieren zijn om een
te abrupte inkomensdaling te beperken en geleidelijker te laten verlopen. Het geleidelijk
uitfaseren van het recht op arbeidskorting voor de groep van 11.000 mensen is uitvoeringstechnisch
op korte termijn niet haalbaar en laat de discriminatie langer dan noodzakelijk in
stand. Het kabinet kiest er daarom voor om de samenvoegbepaling niet direct, maar
per 2027 aan te passen. Daarmee borgt het kabinet dat degenen die hier financieel
nadeel aan ondervinden niet te abrupt worden geconfronteerd met een inkomensdaling.
Gedurende de jaren 2025 en 2026 blijft de samenvoegbepaling in haar huidige vorm bestaan
zonder onderscheid te maken tussen huidige gebruikers en nieuwe gebruikers.

Een overgangstermijn geeft ook softwareontwikkelaars en werkgevers de benodigde tijd
om te anticiperen op deze aanpassing. Allereerst moeten softwareontwikkelaars hun
software voor de loonaangifte aanpassen, zodat werkgevers de mogelijkheid hebben om
de twee looncomponenten zodanig te splitsen dat er geen arbeidskorting meer wordt
toegepast over een uitkering. Softwareontwikkelaars hebben aangegeven dat ze deze
aanpassing kunnen invoeren per 2027. Invoering per 2026 zou theoretisch mogelijk zijn,
maar dan zou voor 1 april 2025 de regeling uitgewerkt moeten zijn en ook voor deze
datum besloten moeten zijn dat de aanpassing per 1 januari 2026 zou ingaan. Een iets
ruimer tijdsbestek biedt de mogelijkheid om de aanpassing zorgvuldiger te implementeren
en rekening te houden met uitzonderingen. Daarnaast brengt deze aanpassing ook een
extra administratieve handeling met zich mee voor werkgevers. Een uitgestelde inwerkingtreding
geeft hun ook de ruimte om zich aan te passen.

Wij gebruiken de tijd tot en met 2027 om werkenden, uitkeringsgerechtigden en inhoudingsplichtigen
zo goed mogelijk te informeren over (het effect van) de aanpassing van de samenvoegbepaling
zodat zij zich tijdig kunnen voorbereiden op de aanpassing.

Het kabinet kiest nu voor een aanpassing die de strijd met het discriminatieverbod
in mensenrechtenverdragen op korte termijn opheft zonder nieuwe spanning met dit verbod
te veroorzaken. Daarnaast verkent het kabinet de samenloop van uitkering, heffingskortingen
(zoals de arbeidskorting) en toeslagen. Desgevraagd gaan wij hier ook graag met uw
Kamer over in gesprek.

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum