Brief regering : Financieringsknelpunten defensie-industrie, oplossingen en actielijnen

Nr. 133
BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 maart 2025

Vanwege de toenemende geopolitieke dreigingen is het noodzakelijk om te investeren
in onze veiligheid. Om versneld de defensie-industrie te kunnen opschalen en de strategische
autonomie van de Europese defensie-industrie te vergroten, is financiering een belangrijke
randvoorwaarde. Tegelijkertijd blijkt uit onderzoek1, uitgevoerd door Berenschot in april 2024 (in opdracht van het Ministerie van Economische
Zaken), dat een deel van de Nederlandse defensie- en veiligheid gerelateerde technologische
industriële basis (NLDTIB) uitdagingen ervaart bij het verkrijgen van financiering.
Dit kan een verdere ontwikkeling van de defensie-industrie in de weg staan. Om een
beter inzicht te krijgen in de onderliggende oorzaken en mogelijke oplossingen heeft
Defensie een tweetal onafhankelijke studies laten uitvoeren door het Integrated Development of Entrepreneurial Activities (IDEA) netwerk en PricewaterhouseCoopers (PwC) (zie bijlagen). Defensie heeft de afgelopen tijd al verschillende stappen gezet
om oplossingsrichtingen te realiseren. Uw Kamer ontvangt eind Q1 2025 de nieuwe industriestrategie,
waarin ook aandacht is voor oplossingen van de financieringsproblematiek voor de noodzakelijke
opschaling van de defensie-industrie.

Oorzaak knelpunten en gezamenlijke aanpak

Financieringsknelpunten die opschaling van de defensie-industrie in de weg staan,
ontstaan door een brede variëteit aan factoren, maar vinden meestal hun oorsprong
in enkele bijzondere karakteristieken van de defensiemarkt:

• Overheden zijn in principe de enige afnemers van de eindproducten (uitgezonderd van
dual-use producten), waardoor bedrijven in de defensie-industrie voor vraagzekerheid
sterk afhankelijkheid zijn van de lange-termijn behoefte vanuit overheden.

• Er is een relatief grote informatie-asymmetrie tussen de overheid en de markt in vergelijking
met andere markten. Dit komt bijvoorbeeld doordat vanwege nationale veiligheidsoverwegingen
bepaalde informatie niet gedeeld kan worden met financiële instellingen.

• Vanwege de jarenlange bezuinigingen bij Defensie werd deze markt de afgelopen decennia
als slechts beperkt interessant gezien als investeringsoptie. Daarmee is expertise
in de markt over deze sector ook afgebouwd.

• Processen binnen de overheid en de eisen die worden gesteld aan leveranciers worden
in bepaalde gevallen als knellend ervaren door bedrijven in de Nederlandse defensie-industrie.

• Tot slot kan ook het investeringsbeleid van private financiers, onder andere gericht
op het voorkomen van reputatierisico’s, leiden tot beperkte financiering van de defensie-industrie.

Om de defensie-industrie versneld te kunnen opschalen en het concurrentievermogen
van de Europese defensie-industrie te vergroten, dienen deze financieringsknelpunten
te worden weggenomen. Deze grote maatschappelijke uitdaging vraagt om een gezamenlijke
aanpak van de driehoek overheid, private financiers, en bedrijven in de defensie-industrie.
De overheid heeft een belangrijke taak in het voorzien in een structurele vraag en
in, waar mogelijk, het wegnemen van knelpunten die onder andere kunnen voortvloeien
uit overheidsbeleid. Ook (private) financiers hebben een belangrijke rol om ervoor
te zorgen dat meer financiering richting de defensie-industrie gaat om de benodigde
opschaling en investeringen mogelijk te maken.

Defensie zet zelf, samen met andere ministeries, reeds verschillende stappen om knelpunten
rondom financiering van de defensie-industrie te verminderen. Hieronder is een overzicht
van de belangrijkste actielijnen van Defensie opgenomen. Daarbij werkt Defensie langs
vier sporen: (1) zorgdragen voor voldoende langetermijnvraag en schaalgrootte, (2) mobiliseren
private financiering en beter benutten bestaande financieringsinstrumenten, (3) optimaliseren
processen en wegnemen praktische belemmeringen, (4) versterken dialoog en bewustzijn.

Actielijnen Defensie

1. Langetermijnvraag en schaalgrootte

Allereerst zet Defensie zich in om langetermijnzekerheid te bieden voor bedrijven
in de defensie-industrie door te zorgen voor voldoende langetermijnvraag. Uw Kamer
startte het initiatiefwetsvoorstel voor het wettelijk verankeren van de NAVO-norm
van 2% van het BBP. Indien aangenomen in de Eerste Kamer, brengt deze wetgeving meer
structurele financiële zekerheid om voor de lange termijn te investeren in een sterke
en innovatieve krijgsmacht. Daarmee draagt het bij aan langetermijn(vraag)zekerheid
voor de defensie-industrie. De structureel hogere uitgaven geven Defensie tevens meer
ruimte om beter in haar langetermijnbehoeften te voorzien.

Verder weegt Defensie per inkoop af of er langere termijn behoeften kunnen worden
gesteld en langere (raam)contracten kunnen worden gesloten, eventueel met een minimum
afnamegarantie. Dit speelt zeker bij zaken met een kortere levensduur, zoals munitie
of waar snelle aanpassingen nodig zijn, zoals bij IT. Hierbij moet wel opgemerkt worden
dat voor domeinen waar technologische ontwikkelingen elkaar snel inhalen het lastiger
is om behoeftestellingen voor langere termijn vast te stellen. In dat geval zijn nieuwe
partnerschappen tussen bedrijven en Defensie nodig, waarbij naast afname van producten
ook doorlopende innovatie wordt overeengekomen.

Naast vraagzekerheid voor de langere termijn, is ook voldoende schaalgrootte van vraag
van belang om productie rendabel te maken. In dit kader zet Nederland zich in internationaal
verband in voor vraagbundeling, zowel met groepen landen als op NAVO- en Europees
niveau. Bijvoorbeeld door beter gebruik te maken van NSPA, andere instrumenten en
bi- en multilaterale gesprekken met de National Armaments Directors van partnerlanden.

Om de Nederlandse industrie goed te positioneren voor mogelijke opdrachten hieruit
en in het algemeen, zet Nederland in op de vijf NLD-focusgebieden (intelligente systemen,
sensoren, slimme materialen, ruimtevaart en quantumtechnologie). Hier heeft Nederland
de potentie om een leidende rol te nemen. Defensie ontwikkelt momenteel routekaarten
om ervoor te zorgen dat Nederland een leidende rol kan pakken op deze thema’s en daaromheen
Nederlandse ecosystemen kan creëren en versterken.

Verder pleit Nederland in EU-verband, in het kader van het creëren van schaalgrootte
van vraag en productie, voor de totstandkoming van European Defence Projects of Common Interest. De Nederlandse prioriteiten voor deze grootschalige industrieprojecten zijn Space, Maritime Domain Awareness en Integrated Air Missile Defence. Mede met de oprichting van een Government-to-Government (G2G) Office zal Nederland
zich – via economische diplomatie – inzetten om Nederlandse bedrijven goed te positioneren
binnen deze trajecten. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan de motie Veerman2.

Ten slotte zet Nederland binnen de EU in op meer grensoverschrijdende industriële
samenwerking, o.a. door hiervoor bonussen en toekenningscriteria op te nemen in het
Europees Defensie-Industrie Programma (EDIP). Het stimuleren van samenwerking in de
toeleveringsketens kan gunstig zijn voor de positie van sterke Nederlandse toeleveranciers.

2. Mobiliseren private financiering en beter benutten bestaande financieringsinstrumenten

Financiering vanuit Defensie richt zich hoofdzakelijk op het plaatsen van orders en
betalen van haar eigen afname van producten en diensten van de defensie-industrie.
Daarom is het primair aan de overheid om bijvoorbeeld het knelpunt van langetermijnvraag
te adresseren, zoals hierboven beschreven bij spoor 1. De financiering van het opzetten
of uitbreiden van productielijnen en van overige bedrijfsactiviteiten, is daarentegen
primair de rol van de private financieringsmarkt. De overheid moedigt daarom private
financiers aan om deze rol te pakken en de benodigde financiering voor de defensie-industrie
mogelijk te maken. Daarbij zal de overheid waar mogelijk de knelpunten wegnemen die
voortvloeien uit overheidsbeleid (zie spoor 1 en met name spoor 3). Daarnaast zet
de overheid haar financieringsinstrumentarium in om private financiering voor de defensie-industrie
aan te jagen en aan te vullen, waar private financiering anders onvoldoende tot stand
komt door marktfalen.

Breder gebruik van het bestaande instrumentarium kan ontwikkeling van de defensie-industrie
verder bevorderen doordat het drempelverlagend kan werken voor private financiers
van (doorgaans risicovollere) innovatieve defensietrajecten. Uit de analyse van PwC
blijkt dat er vanuit wettelijke mandaten weinig beperkingen zijn ten aanzien van het
financieren van de defensie-industrie voor de uitvoerders van publieke financieringsinstrumenten
(zoals bijvoorbeeld RVO en Invest-NL). Het zou echter wel helpen om het bestaande
instrumentarium meer bekendheid te geven en explicieter open te stellen voor bedrijven
in de defensie-industrie. Defensie onderzoekt daarom samen met het Ministerie van
Economische Zaken (EZ) hoe het bestaande (EZ-)financieringsinstrumentarium nog beter benut kan worden, door deze explicieter open te stellen voor bedrijven
in de defensie-industrie. Zo gaat Defensie in gesprek met EZ en Invest-NL om de mogelijkheden
te verkennen of Invest-NL meer in defensie gerelateerde bedrijven op het gebied van
dual-use kan investeren.

Ook heeft Defensie het afgelopen jaar gesprekken gevoerd met de Europese Investeringsbank
(EIB) over de toegang van bedrijven in de defensie-industrie tot fondsen. De EIB heeft
haar definitie omtrent dual-use verbreed waardoor meer bedrijven in aanmerking komen
voor leningen. Verder zal worden verkend hoe andere internationale, Europese en NAVO-fondsen
beter kunnen worden benut door (Nederlandse) bedrijven in de defensie-industrie.

Om financieringsknelpunten voor start-ups en innovatief mkb in het dual-use segment
te verminderen, heeft Defensie het SecFund opgericht. De doelstelling van SecFund
is om de toegang tot risicokapitaal voor innovatieve start-ups, scale-ups en innovatieve
mkb’ers gericht op het ontwikkelen van dual-use technologieën te verbeteren. Hiermee
kan de financieringskloof worden verkleind. SecFund start met een fondsvermogen van
€ 25 miljoen met als doel om dit in 2025 door te laten groeien naar € 100 miljoen
mits voldoende onderbouwd. Tevens zal Defensie onderzoek en screenings uitvoeren naar
bedrijven waar het SecFund potentieel in gaat investeren.

Indien het bovenstaande financieringsinstrumentarium niet voldoende oplossingen biedt
zal Defensie in het kader van productiezekerheid en hoofdtaak 1 de optie verkennen
om een eigen instrument in te richten.

3. Optimaliseren processen en wegnemen praktische belemmeringen

Defensie onderzoekt hoe overheidsprocessen kunnen worden verbeterd om financieringsknelpunten
voor bedrijven in de defensie-industrie te verminderen. Zo blijkt in bepaalde gevallen
bijvoorbeeld de voorgeschreven bankgarantie-eis bij het verstrekken van voorschotten
beperkend te werken. Daarom onderzoekt Defensie in overleg met het Ministerie van
Financiën (FIN) hoe alternatieven op de voorgeschreven bankgarantie-eis bij voorfinanciering
kunnen worden toegepast en hoe het proces en de voorwaarden daarvoor versneld en geformaliseerd
kunnen worden. Deze inzet heeft er al toe geleid dat de afgelopen tijd voor verschillende
casussen als uitzondering een alternatief op de bankgarantie-eis bij voorfinanciering
is toegekend, waarmee knelpunten in deze specifieke casussen werden weggenomen.

Verder verkent Defensie de mogelijkheden rondom informatiedeling met de financiële
sector over (mogelijke) klant-leveranciersrelaties en veiligheidschecks. Dit kan helpen
om potentiële knelpunten rondom informatie-asymmetrie te mitigeren en de informatiepositie
van private investeerders t.b.v. due diligence te versterken. Voor het delen van niet-publieke informatie onderzoekt Defensie de
mogelijkheden binnen de wettelijke kaders. Defensie draagt daarnaast publieke informatie
actiever uit in de gesprekken met private investeerders. Deze informatiedeling moet
o.a. bijdragen aan het wegnemen van knelpunten rondom het verkrijgen van bankrekeningen
en financiering voor de defensie-industrie.

Ook rondom het inkoopproces gaat Defensie door met het nemen van stappen om knelpunten
weg te nemen3. Conform de Actieagenda «productie- en leveringszekerheid munitie en defensiematerieel»
en de Defensienota 2024, laat Defensie het mantra «beste product voor de beste prijs»
los en laat Defensie de tijdige beschikbaarheid en herkomst van het product – bij
voorkeur Nederlands of Europees – zwaarder meewegen bij materieelverwerving. Tevens
richt Defensie medio 2025 bij het Commando Materieel en Informatietechnologie (COMMIT)
een sectie «Strategisch Leveranciersmanagement» op, om leveranciersmanagement verder
te optimaliseren. Ten slotte lopen er in het kader van voorbereiden op Hoofdtaak 1
verschillende acties om het «voorzien-in» proces te stroomlijnen. Dit betreft de keten
die loopt van de behoeftestelling tot en met de levering van producten of diensten,
inclusief de nazorg.

4. Versterken dialoog en bewustzijn

Defensie is de dialoog gestart tussen de driehoek van overheid, financiers en de defensie-industrie.
In die hoedanigheid zijn vanuit Defensie – in lijn met Motie Valstar c.s.4 – samen met andere departementen al verschillende gesprekken gevoerd met de raden
van bestuur van banken, vermogensbeheerders en andere stakeholders. Daaruit is het
initiatief naar voren gekomen om een publiek-privaat platform genaamd «Defport» op
te richten, met daarin vertegenwoordigers van zowel de Rijksoverheid, het bedrijfsleven,
financierings- en kennisinstellingen. Het doel van dit platform is om de dialoog tussen
de verschillende partijen te versterken en vraag en aanbod bij elkaar te brengen.
Zo werken we efficiënte opschaling in de hand. Een onderdeel van Defport is een financieringstafel
waar knelpunten direct met de private sector besproken en gemitigeerd kunnen worden.

Uit deze dialoog geven Defensie-bedrijven aan belemmeringen te ervaren rondom processen
binnen de overheid en de eisen die daarbij worden gesteld aan leveranciers, bijvoorbeeld
bij aanbestedingsprocedures. Defensie onderzoekt in overleg met stakeholders hoe deze
ervaren belemmeringen weg kunnen worden genomen (onder spoor 3). Defensie zal samen
met andere departementen, waaronder EZ en FIN, onderzoeken welke handelingsperspectieven
er zijn om de beschikbare ruimte binnen bestaande kaders beter te benutten of waar
mogelijk te verruimen. Ook kan worden verkend hoe andere EU-landen regels en richtlijnen
toepassen.

Verder komt uit de dialoog ook het signaal naar voren dat (te) strikte invulling van
de ESG-regels door financiers belemmerend werkt voor financiering van de defensie-industrie.
Defensie benadrukt in de dialoog met financiers daarom dat investeringen in de defensie-industrie
in de meeste gevallen gewoon binnen de ESG-regels mogelijk zijn. Defensie moedigt
financiers aan om deze ruimte te nemen in hun eigen investeringsbeleid.

Verder blijft Defensie samen met andere departementen de boodschap over het voetlicht
brengen dat financiering van de defensie-industrie van groot belang is voor onze veiligheid.
Hoewel hier nog belangrijke stappen te zetten zijn, is het goed om te merken dat het
bewustzijn steeds sterker wordt. Het afgelopen jaar is al een verschuiving zichtbaar
waarin private investeerders in toenemende mate bereid zijn te investeren in de defensie-industrie.
Veel investeerders hebben inmiddels hun eigen investeringsbeleid verruimd, zodat ze
makkelijker kunnen investeren in de defensie-industrie. Zowel de Nederlandse Vereniging
van Banken (NVB) als het Verbond van Verzekeraars hebben een stap voorwaarts gezet
met het publiceren van een position paper in 2024. Daarnaast kondigde vermogensbeheerder ASR in december 2024 aan mogelijkheden
te creëren voor investeringen in de NLDTIB en EDTIB, in reactie op de oproep vanuit
de overheid. Ten slotte is het belangrijk om te blijven benadrukken dat investeren
in de defensie-industrie in de meeste gevallen voldoet aan de ESG-standaarden in de
wetgeving.

Tot slot

Defensie zal gedurende het proces van verdere uitwerking van oplossingen nauw blijven
samenwerken met alle betrokken stakeholders zoals de defensie-industrie, de financiële
sector, en andere ministeries. Uw Kamer ontvangt eind Q1 2025 de nieuwe industriestrategie,
waarin ook aandacht is voor oplossingen van de financieringsproblematiek voor de noodzakelijke
opschaling van de defensie-industrie.

De Minister van Defensie,
R.P. Brekelmans

De Staatssecretaris van Defensie,
G.P. Tuinman