Brief regering : Uitkomsten wettelijke evaluatie Skal Biocontrole

Nr. 234
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 maart 2025

Met deze brief bied ik u het vijfjaarlijks evaluatieverslag aan over de doelmatigheid
en de doeltreffendheid van het functioneren van stichting Skal Biocontrole (hierna:
Skal). Dit periodiek evaluatieonderzoek vindt plaats op grond van artikel 39, eerste
lid van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna: de Kaderwet zbo).

Skal is een privaatrechtelijk zbo. Skal is verantwoordelijk voor de certificering,
het toezicht op en handhaving van het gebruik van het biologisch keurmerk, de controle
op biologische import en overige handelingen die noodzakelijk zijn voor een goede
uitvoering van de bioverordening1 en samenhangende nationale en Europese wet- en regelgeving.

Het evaluatieverslag is in het vierde kwartaal van 2024 afgerond en betreft de periode
2018–2022. Waar relevant zijn ook bevindingen over 2023 in dit onderzoek betrokken.
Aanvullend heb ik gevraagd om de toekomstbestendigheid van Skal in de huidige organisatie-
en rechtsvorm te onderzoeken.

In deze brief geef ik u mijn reactie op de aanbevelingen uit het onderzoek.

Wettelijke evaluatie: uitkomsten en aanbevelingen

Het onderzoek is uitgevoerd door het bureau Andersson Elffers Felix (hierna: AEF).
Voor deze evaluatie is een begeleidingscommissie samengesteld, waarin naast vertegenwoordigers
van mijn ministerie ook enkele vertegenwoordigers van Skal zitting hadden.

Concreet zijn de volgende onderzoeksvragen gesteld:

1. In hoeverre heeft Skal de wettelijke taken doelmatig en doeltreffend uitgevoerd over
de jaren 2018 tot en met 2022?

2. Kan een wijziging van de organisatie-en/of rechtsvorm de positie van Skal als controleautoriteit
verstevigen en leiden tot de gewenste doorontwikkeling? Wat zijn eventuele voor- en
nadelen van een andere organisatie- en/of rechtsvorm? Wat betekent het voor de samenwerking
met andere partijen in het biologisch controlestelsel?

Belangrijkste uitkomsten evaluatieonderzoek

Ontwikkelingen in evaluatieperiode

Gedurende de evaluatieperiode is Skal voor enkele opgaven gesteld. In 2019 deed de
Europese Commissie naar aanleiding van een audit2 kritische aanbevelingen over de inrichting van het biologisch controlestelsel (hierna:
HFAA). In dezelfde periode diende Skal zich voor te bereiden op de inwerkingtreding
van de nieuwe bioverordening per 1 januari 2022. Ook had Skal te maken met de coronapandemie
en een digitale aanval bij een «managed service partner» in 2022, waardoor het primaire
proces voor een groot deel stil lag3. Deze roerige periode maakte het voor Skal zo nu en dan lastig om de taakuitvoering
en bedrijfsvoering adequaat vorm te blijven geven.

Doeltreffendheid

AEF constateert dat het functioneren van Skal in beperkte mate doeltreffend is geweest.
Als aandachtspunten benoemt AEF dat kernprocessen nog niet op orde waren en het bestaande
risicomodel niet effectief bevonden is. Ondertussen heeft Skal hierop goede voortgang
geboekt. Ook concludeert AEF dat de organisatie van het handhavingsinstrumentarium
niet altijd toereikend is.

Ten opzichte van de vorige evaluatieperiode heeft de samenwerking tussen Skal en het
departement aan structuur gewonnen en zetten partijen stappen naar een meer constructieve
verstandhouding. Om bovengenoemde uitdagingen effectief het hoofd te bieden, is het
van groot belang dat Skal en LVVN meer een gezamenlijk beeld hebben van de veranderopgave
en gedeelde verwachtingen over ieders rol en taak in de aansturingsdriehoek, concludeert
AEF.

Doelmatigheid

Op het gebied van doelmatigheid concludeert AEF dat dit lastig te beoordelen is, omdat
Skal in de periode 2018–2022 in omvang en in diversiteit aan taken is gegroeid waardoor
een vergelijking lastig te maken is. Als gevolg van de veranderende processen en werkwijzen
binnen het controlestelsel en de groei van de organisatie, oordeelt AEF verder dat
het begrijpelijk is dat de aandacht van Skal in de afgelopen periode relatief minder
is uitgegaan naar kostenefficiëntie en een doelmatigere taakuitvoering.

AEF benoemt als risico dat het draagvlak voor de hoogte van de (kostendekkende) tarieven
blijvend onder druk staat vanuit de biologische sector, terwijl de hoogte van het
beschikbare eigen vermogen van Skal relatief laag is gezien de diverse verplichtingen
en aansprakelijkheidsrisico’s waar Skal in toenemende mate mee te maken krijgt. De
tariefsystematiek die Skal hanteert is in 2023 door WEcR onafhankelijk onderzocht
en goed bevonden4.

Organisatie- en rechtsvorm

Een omvorming van de organisatie- of rechtsvorm van Skal vindt AEF op zich niet noodzakelijk
om de kwaliteit van de taakuitvoering in de toekomst te kunnen borgen. Bovendien vinden
onderzoekers het nu niet opportuun, omdat het realiseren van de veranderopgaven in
de organisatie en in het controlestelsel niet gebaat zijn bij een reorganisatieproces.

Het omvormen van Skal van een privaatrechtelijk naar een publiekrechtelijk zbo zou
daarentegen de transparantie en verantwoording richting het parlement en de Europese
Commissie kunnen bevorderen. Ook zijn er (enige) voordelen te noemen voor de bedrijfsvoering
van Skal en de verbintenis met het ministerie. AEF adviseert hier verdiepend onderzoek
naar te doen (o.a. wat betreft de transitiekosten), voordat tot definitieve besluitvorming
wordt overgegaan.

Mijn reflectie en appreciatie

Ik onderschrijf de conclusies en aanbevelingen in het onderliggende evaluatierapport
en plaats deze mede in het licht van de uitdagende omstandigheden waarmee Skal in
de periode 2018–2022 is geconfronteerd. Het oppakken van de diverse aanbevelingen
van de HFAA heeft een duidelijke weerslag gekend op Skal en op de samenwerking in
de sturingsdriehoek als geheel, om het biologisch controlestelsel in Nederland hierop
adequaat aan te passen. Skal stond hiermee voor de opgave om naast de reguliere kernactiviteiten
ook na te denken over ingrijpende veranderingen in hun werkwijze en de eigen organisatie.

Er is ondertussen goede voortgang geboekt op de nog openstaande aanbevelingen van
de HFAA. Daarnaast neem ik waar dat de samenwerking tussen Skal en het departement
in 2023 en 2024 niet alleen wat betreft de structuur is verbeterd, maar ook met betrekking
tot open communicatie en onderling vertrouwen. Om die redenen verdient Skal dan ook
mijn complimenten voor de geboekte vooruitgang, het geboden inzicht en de constructieve
samenwerking met mijn departement.

Wat betreft de aanbeveling gericht op het verbeteren van de samenwerking tussen Skal
en de NVWA en overige partners in het biologische controlestelsel, wil ik uw Kamer
melden dat dit onderwerp reeds op de agenda van de aansturingsdriehoek van Skal staat
en dat ik, mede als eigenaar van de NVWA, onverminderd de aandacht heb om de samenwerking
in het controlestelsel (waaronder ook handhaving) te optimaliseren.

AEF constateert dat de organisatie van het handhavingsinstrumentarium niet altijd
toereikend is. Dit is een punt dat ook in de vorige wettelijke evaluatie van Skal5 aan de orde kwam. Vervolgens heeft mijn ministerie onderzocht of het handhavingsinstrumentarium
van de van de zes keuringsdiensten in het agrodomein, waaronder Skal, toereikend is.
De KWINK Groep6 deed toen de aanbeveling om de samenwerking met de Divisie Inlichtingen- en Opsporingsdienst
van de NVWA (hierna: NVWA-IOD)7 te ontwikkelen. Zo heb ik vorig jaar meerdere overleggen met de NVWA-IOD en de zbo’s
laten plaatsvinden om de samenwerking voor toezicht en handhaving te bevorderen. Naar
aanleiding van het interventiebeleid werk ik momenteel aan het handhavingsinstrumentarium
van de diverse zbo’s onder de Zaaizaad- en plantgoedwet 2005 (Zpw) en de Landbouwkwaliteitswet
(Lkw). Hierover treft u de stand van zaken in mijn Kamerbrief8.

Ik kan mij goed vinden in de conclusie dat een wijziging in de organisatie-en/of rechtsvorm
van Skal nu niet opportuun is. Ik sluit echter niet op voorhand uit dat Skal in de
toekomst meer in het publieke domein zal worden gebracht. Dit vraagt aanvullend onderzoek.

Voor de korte termijn wil ik enerzijds inzetten op het verder versterken van de onderlinge
samenwerking van de partijen in het controlestelsel met behoud van ieders eigen positie
en kracht, en anderzijds de robuustheid van de inrichting van de organisatie van Skal.
Meer concreet betekent dit het verzoek aan Skal om de ingezette koers tot verdere
professionalisering met de blik naar de toekomst voor te zetten. Gezamenlijk dienen
we ook de verantwoordelijkheden en rollen in de driehoek verder te verduidelijken
en blijvend te investeren in de onderlinge relaties en open communicatie te bevorderen.

Tot slot

Kortom, ik lees meerdere goede aanbevelingen om mee aan de slag te gaan om de samenwerking
met Skal en het biologische controlestelsel te optimaliseren. Ook kunnen we trots
zijn op de vooruitgang die de sturingsdriehoek van Skal reeds heeft geboekt.

Ik heb het evaluatieverslag inmiddels met Skal besproken en afgesproken om de opvolging
van deze evaluatie in komende gesprekscyclus te agenderen. In samenwerking met Skal
zal ik op deze manier uitvoering geven aan deze aanbevelingen.

De Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, J.F. Rummenie