Brief regering : Berekeningswijze van normeringssystematiek o.b.v. bruto binnenlands product (bbp)

36 600
C
Vaststelling van de begrotingsstaat van het provinciefonds voor het jaar 2025

Nr. 25
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 februari 2025

Als fondsbeheerders zijn de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en ik verantwoordelijk voor een stabiele en beheersbare ontwikkeling het gemeente-
en provinciefonds.

De kamer heeft op 6 november 2024 de motie Chakor/Van Nispen1 aangenomen die de regering verzoekt om: «de financiële effecten en voor- en nadelen
van de nieuwe berekeningswijze taakmutaties inzichtelijk te maken». In deze brief
geef ik, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, daarom
enerzijds inzicht in de budgettaire ontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds
van de afgelopen jaren en anderzijds informeer ik u middels de bijlage over de recent
gewijzigde berekeningswijze van het accres. Hiermee geef ik uitvoering aan de motie
Chakor/Van Nispen.

De inhoudelijke onderbouwing van de bbp-systematiek is toegelicht in de Voorjaarsnota
2023 en uitgewerkt in de Miljoenennota 2024. Daarnaast bevatten de meicirculaires
2023 van het gemeente- en provinciefonds, zoals verwoord in de Voorjaarsnota 2023
en de bijbehorende suppletoire begrotingen van het gemeente- en provinciefonds, de
hoofdlijnen van de nieuwe financieringssystematiek voor medeoverheden. Dit conform
het verzoek van de Tweede Kamer van de leden Van Weyenberg en van Dijk over een uitvoeringsplan
voor de nieuwe financieringssystematiek voor decentrale overheden (Kamerstuk 36 200, nr. 89) en van de leden Bromet en Mohandis (Kamerstuk 36 200 VII, nr. 30) over uitwerken of en hoe de nieuwe financieringssystematiek wettelijk verankerd
kan worden.

1. Huidige stand gemeente- en provinciefonds

Gemeenten ontvangen circa 54% en provincies circa 46% van hun inkomsten uit respectievelijk
het gemeentefonds en het provinciefonds. De fondsen nemen jaarlijks toe- of af door
taakmutaties en door de normeringssystematiek. We spreken van een taakmutatie wanneer
er middelen aan het gemeente- of provinciefonds worden toegevoegd voor het uitvoeren
van een nieuwe taak (bijvoorbeeld de Wmo) of wanneer middelen uit de fondsen worden
genomen, omdat zij een taak niet meer hoeven uit te voeren. Daarnaast wijzigen de
fondsen jaarlijks door de normeringssystematiek, die de indexatie van de fondsen bepaalt.
De normeringssystematiek is sinds 2024 gebaseerd op de ontwikkeling van het bruto
binnenlands product (bbp). Hiervoor was deze systematiek gekoppeld aan de ontwikkeling
van de Rijksuitgaven en gingen gemeenten en provincies samen met het Rijk «trap op»
of «trap af».

De jaarlijkse toe- of afname van het gemeente- en provinciefonds op basis van de normeringssystematiek
wordt het accres genoemd. Onderstaande tabel toont de actuele stand van het gemeentefonds
en het provinciefonds uit de Miljoenennota 2025 (inclusief CBS-revisie). In tabel 1
staat de ontwikkeling van het accres met onderscheid tussen de onderdelen prijs, volume
en Wmo. Hierin is te zien dat het totale accres sinds 2022 stijgt naar in totaal 16,2 miljard
euro in 2029 (totaal accres prijs, volume en Wmo). Ten opzichte van de start van Rutte IV,
het moment dat vanaf 2026 is afgestapt van de normeringssystematiek «trap op trap
af», hebben gemeenten en provincies in alle jaren extra middelen ontvangen en vooral
in de jaren 2022–2025 meegedeeld in de relatief hoge intensiveringen vanuit het Rijk.
Dit wordt nader geduid in het vervolg van deze brief.

Tabel 1. Huidige stand van het gemeente- en provinciefonds (MN 2025)

In miljoenen euro

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

Stand MN25 (incl. revisie)

42.825

45.335

47.707

48.448

47.542

49.227

50.876

52.712

w.v. prijs accres1

2.264

4.115

5.755

6.908

7.766

8.869

9.971

11.133

w.v. volume accres1

422

1.795

2.702

3.607

2.508

3.270

4.019

4.754

w.v. Wmo accres

 
 
 
 

75

150

225

300

X Noot

1

de tranches 2022 t/m 2025 zijn inmiddels overgeheveld naar de grondslag. Voor de tranches
2022 en 2023 is er geen onderscheid gemaakt voor prijs en volume, daarom is de aanname
gemaakt om het accres boven LPO (loon-prijs ontwikkeling) toe te rekenen aan het volumedeel

2. Ontwikkeling gemeente- en provinciefonds vanaf 2022

Onderstaande tabellen maken stap voor stap de ontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds
zichtbaar sinds de start van Rutte IV. Deze vergelijking is gemaakt op basis van standen
zoals opgenomen in de gepubliceerde begrotingsstukken, in nominale termen. Dit betekent
dat hier zowel de eerder in deze brief beschreven taakmutaties als het accres in zijn
verwerkt. In de tekstuele toelichting staat welke mutaties betrekking hebben op de
besluitvorming over de nieuwe normeringsystematiek.

Bij start Rutte IV is afgesproken dat tot en met 2025 rijk, gemeenten en provincies
«samen trap op» zouden gaan. Voor 2026 en verder is het accres structureel vastgezet
op een bedrag van 1 miljard euro boven op de stand voor begrotingsjaar 2026 van Miljoenennota
2022. Deze 1 miljard euro kwam in plaats van het structureel doortrekken van het volumedeel
van het accres (2022–2025). Op deze manier gingen gemeenten en provincies niet meer
gelijk «samen trap op». Gemeenten en provincies hadden in 2026 meer dan deze 1 miljard
euro gekregen als ook in dat jaar de ontwikkeling van de Rijksuitgaven was gevolgd.
Dit is de terugval in inkomsten waar gemeenten en provincies over spreken.Onderstaande
tabel laat zien welke middelen er op basis van Rutte IV en besluitvorming Voorjaarsnota
2022 aan gemeenten en provincies zijn toegekend. In onderstaande mutatie zit ook de
loon- en prijsontwikkeling die is opgenomen in de Voorjaarsnota 2022.

Tabel 2. Ontwikkelingen van het gemeente- en provinciefonds: MN 2022 tot VJN 2022

In miljoenen euro

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

(1) Stand MN 2022

38.138

36.704

37.276

38.154

39.215

 
 
 

Mutatie CA Rutte IV + VJN2022

2.442

3.809

3.458

4.418

2.351

 
 
 

(2) Stand VJN 2022

40.580

40.513

40.734

42.572

41.565

 
 
 

NB: Tabel 2 is op basis van nominale standen uit de begrotingsstukken, hier zijn ook
prijsontwikkelingen en taakmutaties in verwerkt.

Onderstaande tabel 3 laat de ontwikkeling van het gemeente- en provinciefonds zien
met de bijstellingen van de Miljoenennota 2023 en de Voorjaarsnota 2023. Bij Miljoenennota
2023 werd voor het jaar 2026 incidenteel 1,1 miljard euro toegevoegd. In de Voorjaarsnota
2023 werd deze 1,1 miljard structureel doorgetrokken voor 2027 en verder. Ook werd
in de Voorjaarsnota 2023 de nieuwe normeringssystematiek op basis van het bbp aangekondigd.
Dit is in de Miljoenennota 2024 uitgebreid toegelicht inclusief de budgettaire reeksen.

Tabel 3. Ontwikkelingen van het gemeente- en provinciefonds: VJN 2022 tot VJN 2023

In miljoenen euro

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

(2) Stand VJN 2022

40.580

40.513

40.734

42.572

41.565

 
 
 

Mutatie MN2023 + VJN2023

2.245

4.066

4.846

5.085

3.997

 
 
 

(3) Stand VJN 2023

42.825

44.579

45.580

47.657

45.563

46.844

48.213

NB: Tabel 3 is op basis van nominale standen uit de begrotingsstukken, hier zijn ook
prijsontwikkelingen en taakmutaties in verwerkt.

In de Voorjaarsnota 2024 is besloten om de oploop van de opschalingskorting te schrappen
(715 miljoen) in combinatie met het vervroegd invoeren van de bbp-systematiek vanaf
2024, conform advies van de Raad van State2. Daarmee worden de accrestranches vanaf 2024 gebaseerd op bbp-systematiek en doorgetrokken.
In de periode dat de oploop van de opschalingskorting nog in de boeken stond is hierover
geen accres berekend. Om de gevolgen voor de lopende begroting van gemeenten en provincies
te dempen zijn afspraken gemaakt over incidentele compensatie voor de vervroegde overstap
naar de bbp-systematiek.

Daarnaast zijn bij Voorjaarsnota 2024 aanvullende afspraken gemaakt over enkele inhoudelijke
(budgettaire) thema’s. Voor Wmo is een reservering gemaakt voor aanvullende indexering
voor demografie en voor het fysiek domein is afgesproken dat er onderzoek nodig is
naar de vraag of de bbp-systematiek evenredig meebeweegt met de ontwikkeling van de
kosten op de beleidsterreinen openbaar vervoer, infrastructuur en natuur.

Tabel 4. Ontwikkelingen van het gemeente- en provinciefonds: VJN 2023 tot VJN 2024

In miljoenen euro

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

(3) Stand VJN 2023

42.825

44.579

45.580

47.657

45.563

46.844

48.213

 

Mutatie MN2024 + VJN2024

 

756

1.370

334

977

1.376

1.660

 

(4) Stand VJN 2024

 

45.335

46.950

47.991

46.540

48.220

49.873

51.695

NB: Tabel 4 is op basis van nominale standen uit de begrotingsstukken, hier zijn ook
prijsontwikkelingen en taakmutaties in verwerkt.

Sinds de Voorjaarsnota 2024 zijn er geen besluiten meer genomen die direct raken aan
de normeringssystematiek op basis van het bbp. Voor de volledigheid bevat deze brief
desalniettemin ook de actuele stand van het gemeente- en provinciefonds in tabel 5,
stand miljoenennota 2025 inclusief CBS-revisie. De mutaties tussen Voorjaarsnota 2025
en Miljoenennota 2025 bestaan voor het grootste deel uit het schrappen van de besparing
van 511 miljoen op de Jeugdzorg en een correctie van ca. 300 miljoen van het accres
naar aanleiding van genoemde CBS-revisie3.

Tabel 5. Ontwikkelingen van het gemeente- en provinciefonds: VJN 2024 tot MN 2025

In miljoenen euro

2022

2023

2024

2025

2026

2027

2028

2029

(3) Stand VJN 2024

 

45.335

46.950

47.991

46.540

48.220

49.873

51.695

Mutatie MN2025

 
 

757

457

1.003

1.008

1.003

1.016

(4) Stand MN 2025 (incl. revisie)

42.825

45.335

47.707

48.448

47.542

49.227

50.876

52.712

NB: Tabel 5 is op basis van nominale standen uit de begrotingsstukken, hier zijn ook
prijsontwikkelingen en taakmutaties in verwerkt.

3. Gesprekken medeoverheden

Op 21 november 2024 heeft een Overhedenoverleg plaatsgevonden en op 26 november 2024
een Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen (BOFv). Over de uitkomsten van deze
overleggen heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties u geïnformeerd
in de brief van 29 november (Kamerstuk 36 600 B, nr. 22).

In deze brief staat dat het kabinet veel waarde hecht aan de balans tussen de ambities,
taken, middelen en uitvoeringskracht van medeoverheden. In het Overhedenoverleg is
van kabinetszijde erkend dat deze balans onder druk staat. Het gesprek hierover moet
zorgvuldig en precies worden gevoerd. Het kabinet wil met de medeoverheden een weg
naar voren bewandelen. Dat doen we door de scheefgroei in het sociaal domein zeer
serieus te nemen. Ook zoeken we intensieve samenwerking op vier thema’s (robuuste
ruimtelijke keuzes, zorg en welzijn, bestaanszekerheid en landelijk gebied), met als
doel om te resulteren in een samenwerkingsagenda. Dit wordt nader uitgewerkt richting
het volgende Overhedenoverleg van maart.

In het BOFv is daarnaast afgesproken dat in gezamenlijkheid wordt gewerkt aan een
inventarisatie van de voor- en nadelen van de nieuwe berekeningswijze van het accres.
Dit thema staat op de agenda van het eerstvolgende BOFv in maart. Dit gaat in ieder
geval over het definitieve vaststellingsmoment van het prijs-bbp voor het lopende
jaar. Dat gebeurt nu in het voorjaar van het lopende jaar, conform de rest van de
Rijksbegroting, op basis van CPB-cijfers. Ook wordt gesproken over de normering van
teruggedraaide kortingen op het gemeentefonds en provinciefonds.

Het kabinet streeft ernaar om, in goede interbestuurlijke samenwerking bij de uitwerking
van het regeerprogramma, samen met de medeoverheden tot een goede balans te komen.
Zo kunnen overheden gezamenlijk vanuit hun eigen kracht maatschappelijke opgaven aangaan
en de burger gepaste dienstverlening bieden.

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen

BIJLAGE BEREKENINGSWIJZE: HOE WERKT DE NORMERINGSSYSTEMATIEK?

3.1 Samenstelling index

Het idee achter de bbp-normeringssystematiek is dat de uitgaven van gemeenten en provincies
de ontwikkeling van de economie op de lange termijn volgen. De bbp-normeringssystematiek
is opgebouwd uit een volume-en prijsdeel. Het volumedeel van het accres wordt gebaseerd
op een 8-jaars historisch gemiddelde van de ontwikkeling van het bbp (t-2 tot en met
t-9), waardoor het accres stabieler is. Het prijsdeel is de prijs bbp-index het betreffende
jaar (t=1).

Bij de bbp-systematiek is de index opgebouwd uit CPB-ramingen. Deze zijn openbaar
beschikbaar, het accres is daardoor na te rekenen door gemeenten en provincies. De
gegevens van het CPB zijn in het voorjaar van het lopende jaar t beschikbaar.

Het accres op basis van «trap op trap af» – waarbij gemeenten en provincies meebewogen
met de uitgaven(ontwikkeling) van het Rijk – was afhankelijk van besluitvorming over
en realisatie van de Rijksuitgaven. Bovendien verschilde het per Kabinet welke uitgaven
onder de «trap op trap af» systematiek vielen. Het accres was dan ook lastig na te
rekenen door gemeenten en provincies. Er was geen sprake van een volume-en prijsdeel
van het accres.

Op lange termijn volgen beide systematieken eenzelfde trend, zie figuur 1. Ook geldt
bij beide normeringssystematieken dat het accres bestedingsvrij is, dat wil zeggen
dat het aan de individuele gemeenten of provincies is hoe zij het accres besteden.
Ze hoeven over deze besteding geen verantwoording af te leggen aan het Rijk.

Figuur 1. Ontwikkeling bbp en ontwikkeling accres relevante uitgaven volgen zelfde
trend1

1 De cijfers bbp zijn op basis van MEV25, de bbp index van 2024 en ontwikkeling accres
relevante uitgaven zijn basis van Voorjaarsnota 2024.

3.2 Berekening accrestranche

Voor het bepalen van de hoogte van het accres wordt met de bbp-systematiek die geldt
vanaf 2024 het accrespercentage voor jaar t als basis gebruikt. De omvang van de accrestranche
wordt berekend door de grondslag van het desbetreffende jaar te vermenigvuldigen met
het accrespercentage voor jaar t. Dit zorgt ervoor dat het accres in lijn is met de
grondslag en de daar bijhorende taken en eventuele taakmutaties. Dit is een Rijksbrede
methodiek die ook op andere begrotingshoofdstukken wordt toegepast. Dit wordt gedaan
zodat het beschikbare accres past bij de daadwerkelijke taken van het betreffende
jaar. Ter illustratie het onderstaande voorbeeld. In dit voorbeeld is de verwachte
economische groei 2% voor de accrestranche van 2025. De omvang van de fondsen worden
met dit percentage genormeerd zodat de fondsen op niveau blijven. Doordat de omvang
van het gemeente- en provinciefonds, onder andere door taakmutaties, verandert over
de tijd, is er bij deze systematiek sprake van een stabiel accrespercentage over de tijd, zie tabel 6 (regel D).

Als alternatief kan uitgegaan worden van een vast accresbedrag dat wordt doorgetrokken,
gebaseerd op de stand van het gemeente- en provinciefonds in een specifiek jaar (bijvoorbeeld
jaar t). Bij deze methodiek is sprake van een schommelend accrespercentage onafhankelijk
van de omvang van het gemeentefonds of provinciefonds. Als de begrotingsstanden van
de fondsen jaar op jaar van elkaar verschillen – wat in de praktijk vrijwel altijd
het geval is – wordt hierdoor feitelijk te veel of te weinig genormeerd.

Tabel 6: berekeningswijze accres o.b.v. jaarlijkse grondslagen

Fictieve accrestranche o.b.v. jaarlijkse grondslagen

2025

2026

2027

2028

A. Grondslag jaar t

1.000

950

850

850

B. Accrespercentage 2025

2,00%

 
 
 

C. Accrestranche 2025 «bbp» (A x B)

20

19

17

17

D. Percentage van de uitgekeerde accrestranche (C/A)

2,00%

2,00%

2,00%

2,00%

Bij de bbp-systematiek is uiteraard van belang dat taakmutaties in het juiste prijspeil
aan de fondsen worden toegevoegd, om te zorgen dat de grondslag van de accrestranche
juist is. Gemeenten en provincies worden in de circulaires geïnformeerd over de ontwikkeling
van het accres. Samen met gemeenten, provincies en de VNG en het IPO wordt bekeken
hoe hierover in de circulaires te rapporteren op een dusdanige wijze dat voor gemeenten
en provincies de berekening van het accres navolgbaar is in het geval van uitnamen
en toevoegingen (taakmutaties).

3.3 Vaststellingsmoment normeringspercentage

Een ander onderdeel van de bbp-systematiek is het vaste moment dat het normeringspercentage
wordt vastgesteld. Bij de «trap op trap af» systematiek werd het normeringspercentage
bepaald op basis van de definitieve ontwikkeling van de rijksuitgaven. De ontwikkeling
van de rijksuitgaven was pas definitief bij het financieel jaarverslag en daarvoor
vond op meerdere momenten gedurende het jaar nacalculatie plaats op het accres. In
de praktijk werd het accres vaak naar beneden bijgesteld door onder andere onderuitputting
en kasschuiven op de Rijksbegroting. Dit leidde tot de onwenselijke situatie dat gemeenten
en provincies na afloop van het jaar minder of meer budget kregen dan waar ze op hebben
gekoerst gedurende het jaar. De afgelopen jaren zijn de kasschuiven en de onderuitputting
fors toegenomen aan de uitgavenkant van de Rijksbegroting; dit had voor nog grotere
onzekerheid en daarmee nacalculatie gezorgd.

Uitgangspunten bij de nieuwe systematiek waren daarom onder andere stabiliteit en
navolgbaarheid, volgend uit de evaluatie van de normeringssystematiek in 20204. Om decentrale overheden eerder in het jaar duidelijkheid te geven over de beschikbare
middelen wordt de bbp-index definitief gemaakt bij de voorjaarsnota van het lopende
jaar conform de Rijksbrede LPO-methodiek.

Bij de voorjaarsnota worden de cijfers van het CPB gebruikt op basis van het Centraal
Economisch Plan (CEP).