Brief regering : WODC-onderzoek "De beloning van curatoren bij lege boedels"

Nr. 23
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 januari 2025

Hierbij bied ik u aan het rapport van het WODC-onderzoek naar de beloning van curatoren
bij lege boedels. Dit rapport is 30 januari 2025 openbaar geworden voor een ieder
via de website van het WODC.

In opdracht van het WODC is onderzoek verricht door de Universiteit Leiden en SEO
Economisch Onderzoek naar de financiering van curatoren bij afwikkeling van faillissementen,
meer specifiek bij faillissementen waarbij de boedel te weinig actief bevat om hiervan
het salaris van de curator volledig te betalen. Daarbij is ook onderzocht welke voor-en
nadelen mogelijke oplossingen hebben.

Dit onderzoek heeft geresulteerd in een rapport getiteld «De beloning van curatoren
bij lege boedels: Een juridisch, empirisch en rechtsvergelijkend onderzoek naar de
knelpunten bij de financiering van curatoren en de voor- en nadelen van mogelijke
oplossingen». In het navolgende geef ik eerst een samenvatting van de achtergronden
en belangrijkste uitkomsten van het onderzoek.1 Daarna geef ik een eerste reactie op hoofdlijnen en beschrijf ik het vervolgproces.

Achtergronden van het onderzoek

Al geruime tijd wordt er met name vanuit curatoren aandacht gevraagd voor de lege
boedel problematiek. Het gaat dan om faillissementsboedels die zo weinig actief bevatten
dat het salaris van de curator daarvan niet of niet geheel betaald kan worden. Gevolg
hiervan is dat de curator inkomsten misloopt en niet altijd een redelijk salaris kan
verdienen aan het afwikkelen van faillissementsboedels. Het gaat om ongeveer een kwart
van de faillissementen. Daarbij geven de onderzoekers ook aan dat bij legeboedelfaillissementen
vaker dan in andere faillissementen sprake is van bepaalde onregelmatigheden, waaronder
fraude en wanbestuur, zoals het verduisteren van activa, het leegtrekken van de boedel
of belastingontduiking door bestuurders van ondernemingen. De curator heeft niet altijd
voldoende middelen om onderzoek hiernaar te doen, waardoor er een risico bestaat dat
deze onregelmatigheden niet passend kunnen worden opgevolgd. De fraudesignalerende
taak van de curator en diens vergoeding is ook een zorg van uw Kamer (motie Ellian/Van
Nispen).2 De schade blijft dan voor de maatschappij, terwijl fraudeurs buiten beeld blijven.

Het onderzoek geeft duidelijkheid over de omvang van de financiële tekorten waar curatoren
bij lege boedels mee te maken krijgen. Dit gebeurt aan de hand van kwantitatief en
kwalitatief onderzoek. In het vervolg van het onderzoek worden oplossingen verkend,
aan de hand van door de praktijk en in de literatuur gedane voorstellen. Ook wordt
een blik over de grens geworpen, naar een achttiental buitenlandse rechtsstelsels,
om te putten uit aldaar gekozen oplossingen. Vervolgens is aan de hand van een bijeenkomst
met focusgroepen met verschillende deelnemers vanuit beroepspraktijk, rechtspraak,
bedrijfsleven, financiers en de overheid gesproken over mogelijke oplossingsrichtingen.
Dit heeft geresulteerd in een overzicht met verschillende oplossingen met elk hun
voor- en nadelen.

Deelonderzoek I

Het kwantitatieve gedeelte van het onderzoek is gebaseerd op ruim 4.800 waarnemingen,
die bestaan uit een combinatie van individuele faillissementen en clusters van faillissementen.
Het onderzoek kent beperkingen in representativiteit, maar onderzoekers hebben daarvoor
gecorrigeerd. Uit het onderzoek blijkt dat er een substantieel probleem is. Uit de
data blijkt dat in ongeveer een kwart van de faillissementen (binnen een bandbreedte
van 21–27% door de herweging) het salaris van de curator niet of niet volledig wordt
betaald. Als de curator fraude vermoedt, is de kans groter dat het salaris (deels)
onbetaald is.

Het onderzoek laat verder nog onder meer de volgende cijfermatige gegevens zien:

− de mediaan van het onbetaald gebleven deel van het salaris van de curator ligt op
7.561 euro per faillissement (95%-betrouwbaarheidsinterval van 6.930–8.191 euro), wanneer de curator niet volledig betaald wordt.

− relatief gezien blijft 61% van het salaris in deze faillissementen onbetaald (mediaan,
95%-betrouwbaarheidsinterval 54–68%);

− in een substantieel aantal gevallen kan er minder dan 20 uur betaald worden (namelijk
46% van de faillissementen met een onbetaald gebleven deel van het salaris en 8% van
de totale groep faillissementen waarbij ten minste 20 uur is geschreven);

− het mediane uurtarief (betaald salaris gedeeld door het aantal uren) van curatoren
is 279 euro per uur (mediaan, 95%-betrouwbaarheidsinterval van 272–286 euro per uur);

− voor faillissementen waarin (een deel van) het salaris onbetaald is gebleven, komt
het mediane uurtarief uit op 168 euro per uur;

− voor faillissementen waarin het salaris volledig betaald wordt, is de mediaan 305
euro per uur;

− het totale bedrag aan onbetaald gebleven salarissen in de onderzoeksperiode in faillissementen
van bedrijven bedraagt bijna dertig miljoen euro en dat is bijna 8 miljoen euro op
jaarbasis.

Aan de hand van gestructureerde interviews met curatoren is vervolgens het kwalitatieve
gedeelte ingericht. Daarbij is allereerst gesproken over de wijze waarop tijd wordt
besteed, hoeveel en aan welke factoren. Waaraan tijd wordt besteed, blijkt variabel
en hangt af van een aantal factoren in ieder faillissement. Niettemin verrichten curatoren
altijd een aantal standaardwerkzaamheden, zoals inventarisatie van de activa en passiva,
contact met bestuurders en met het personeel. Zelfs als er ontoereikende middelen
zijn, worden deze werkzaamheden verricht. Werkzaamheden die verband houden met het
onderzoek naar en de aanpak van onregelmatigheden lijken te lijden onder het gebrek
aan middelen. Volgens het onderzoek bestaat de kans dat fraudeurs hierdoor buiten
beeld blijven.

Over het algemeen lijkt voor curatoren de faillissementspraktijk nog wel (financieel)
uitvoerbaar, omdat over het geheel genomen gemiste inkomsten met «lege» boedels worden
gecompenseerd door inkomsten uit boedels waarin wel middelen zitten. Dat houdt niet
in dat er «extra» uren worden geschreven in die «vollere» boedels, maar wel dat de
curator in de praktijk en naar de huidige situatie faillissementen met lege boedels
alleen kan afwikkelen omdat er vollere boedels tegenover staan. Er zijn zorgen bij
curatoren over de financiële houdbaarheid op langere termijn. Het gevoel dat volgens
het onderzoek bij curatoren leeft, is dat het oplossing van het financieringsprobleem
geen prioriteit heeft bij beleidsmakers en de wetgever.

Op basis van de onderzoeksresultaten, formuleren de onderzoekers voorwaarden waaraan
mogelijke oplossingen zouden moeten voldoen:

− er moet voldoende financiering zijn voor de afwikkeling van curatoren voor lege boedels;

− gegarandeerde financiering voor bepaalde standaardwerkzaamheden door curatoren is
wenselijk, waarbij de onderzoekers een gemiddelde van 20 uur voor zulke standaardwerkzaamheden
hanteren; zij schatten dat in totaal zo’n 2,8 miljoen euro extra financiering nodig
is (op basis van de gehanteerde tarieven) om het salaris van de curator te kunnen
dekken dat nodig is om deze werkzaamheden te kunnen uitvoeren;

− er is ook gegarandeerde financiering wenselijk voor het aanpakken van onregelmatigheden;
er kan echter door de onderzoekers geen uitsluitsel worden gegeven over hoeveel uur
hiervoor nodig is en welke middelen hiervoor nodig zouden moeten zijn.

Deelonderzoek II

In deel 2 van het onderzoek worden verschillende manieren onderzocht om te voorzien
in passende financiering. Daarbij is gekeken naar in de literatuur en door de praktijk
gedane voorstellen, alsmede naar achttien buitenlandse rechtsstelsels. Als «hoofdrichtingen»
zijn daaruit gekomen (1) een basisvergoeding voor bepaalde werkzaamheden in faillissement
en (2) aanstelling van een curator die in dienst is van de overheid. Daarbij is bij
hoofdrichting (1) genoemd dat daarbij moet worden gekeken naar welke werkzaamheden
voor vergoeding in aanmerking komen en of deze vergoeding alleen ter beschikking wordt
gesteld in faillissementen waarbij de boedel onvoldoende actief bevat. De curator
in dienst van de overheid kan worden ingezet bij alle of slechts bij een bepaald type
faillissementen. Voor wat betreft financiering wordt als eerste bron de boedel genoemd,
aangevuld met (i) financiering uit algemene middelen, (ii) financiering vanuit een
afdrachtsplicht voor separatisten en (iii) voorfinanciering door ondernemers en andere
stakeholders.

Verdere denkrichtingen die zijn genoemd omvatten onder meer aanpassing van het takenpakket
van de curator (met name waar het de aanpak van onregelmatigheden/fraude betreft),
een alternatieve afwikkelingsprocedure, efficiëntere afwikkeling en het bevorderen
dat ondernemers eerder maatregelen nemen wanneer zij financiële moeilijkheden tegenkomen.
Uit de rechtsvergelijkende analyse komt onder meer de suggestie van de onderzoekers
voort om te kijken naar een «voorlopige» curator, die onder meer in Duitsland en Estland
bestaat en die een eerste onderzoek doet naar de boedel.

In het onderzoek is ook door middel van een expertgroep naar oplossingen gekeken vanuit
het stakeholderperspectief. Daarbij is vanuit de beroepsgroep van curatoren naar voren
gebracht dat het van belang is dat wettelijke taken en werkzaamheden adequaat worden
vergoed. Vanuit de rechtspraak is aandacht gevraagd voor het belang van rekening houden
met de capaciteit binnen het rechtssysteem en het voorkomen dat de druk op dat systeem
verder toeneemt. Het bedrijfsleven, financiers en publieke stakeholders vragen aandacht
voor voorspelbaarheid: wat kan men verwachten bij de afwikkeling van een faillissement?

Synthese en conclusie onderzoek

Als synthese komen de onderzoekers met de volgende hoofdlijnen voor oplossingsrichtingen,
om te voorkomen dat een curator onbetaald blijft voor zijn werkzaamheden bij de afwikkeling
van een faillissement:

1) het opwerpen van een (financiële) drempel voordat een faillissement wordt uitgesproken
(dit houdt in dat er ofwel een bepaald bedrag aan activa aanwezig moet zijn in de
boedel ofwel een partij garant staat voor een bepaald bedrag aan kosten voordat een
faillissement wordt uitgesproken);

2) het werken met een curator in dienst van de overheid voor bepaalde of alle werkzaamheden;

3) een gegarandeerde vergoeding voor bepaalde eerste- of standaardwerkzaamheden door
de curator; en

4) een gegarandeerde vergoeding voor de aanpak van onregelmatigheden.

Voor wat betreft financiering van de kosten van het salaris van curatoren kan, naast
voortzetting van de huidige praktijk, worden gedacht aan:

1) financiering vanuit de algemene middelen, dat ik interpreteer als een bijdrage vanuit
de begroting van JenV;

2) een afdrachtsplicht voor separatisten, zoals banken;

3) voorfinanciering door de schuldenaar/ondernemer en andere stakeholders.

In de conclusie presenteren de onderzoekers een routekaart voor beleidskeuzes, die
voldoen aan de eerder genoemde voorwaarden waaraan mogelijke oplossingen moeten voldoen.
In algemene zin komen zij tot de volgende voorstellen:

− het opwerpen van een kwalitatieve drempel bij faillissementsaanvraag, waarbij een
bepaalde functionaris een quickscan doet of er redenen zijn het faillissement uit
te spreken;

− een gegarandeerde bijdrage aan de curator voor bepaalde werkzaamheden, waarbij gedacht
wordt aan een beloning die is gericht op werkzaamheden door de curator van ongeveer
20 uur;

− bij aanwijzingen voor onregelmatigheden: aanvullende financiering ten behoeve van
eventuele vervolgstappen.

Verder geven zij aan hoe deze voorstellen gerealiseerd kunnen worden, namelijk door
(i) vastlegging van een kwalitatieve drempel, (ii) vormgeving van de financiering
op basis van verschillende financieringsbronnen, (iii) versterking van het toezicht
van de rechter-commissaris op de afwikkeling, (iv) versterking capaciteit bij het
Fraudemeldpunt en (v) versoepeling van de voorwaarden voor de Garantstellingsregeling
curatoren (GSR).

Voor een uitgebreidere samenvatting wordt verwezen naar de samenvatting van het onderzoek.

Eerste reactie

Ik ben de onderzoekers erkentelijk voor hun grondige onderzoek, dat goed inzicht geeft
in de aard en omvang van de lege boedelproblematiek. De voorstellen die zij doen om
tot een oplossing te komen, bieden stof tot nadenken en geven aanleiding tot het treffen
van maatregelen.

Het faillissement, hetgeen in feite een collectieve procedure is om het vermogen van
een (rechts)persoon te verdelen onder de schuldeisers, om daarmee zoveel mogelijk
schulden te voldoen, vervult een belangrijke rol in het economisch verkeer van Nederland.
Elke onderneming heeft immers baat en belang bij ordelijke afwikkeling van faillissementen
van andere deelnemers aan het economisch verkeer, zodat deze krijgt waar het recht
op heeft. Elke onderneming heeft bovendien baat bij bescherming tegen onregelmatigheden.
De verzekering van een transparante en rechtvaardige faillissementsprocedure waarin,
waar nodig passend onderzoek gedaan wordt naar mogelijke misstanden, draagt dan ook
bij aan een goed investeringsklimaat. De curator is geëquipeerd om faillissementen
af te wikkelen en om in dat kader onderzoek te doen, onregelmatigheden te signaleren
en waar nodig zelf op te treden, via bijvoorbeeld vernietiging van rechtshandelingen
en het aansprakelijk stellen van personen voor onrechtmatig handelen. Een goed faillissementssysteem
dient ook publieke belangen, onder meer bestaande uit het voorkomen van eigenrichting,
alsmede het bestrijden van faillissementsfraude, misbruik en andere onregelmatigheden.
Adequate financiering van de curator is een belangrijke voorwaarde voor een deugdelijke
afwikkeling van faillissementen en dient daarmee ook een algemeen belang.

Voor mij blijkt duidelijk uit het onderzoek dat de lege boedelproblematiek een serieus
probleem is, dat een bedreiging vormt voor de houdbaarheid van ons faillissementssysteem
op lange termijn. Een niet houdbaar systeem vormt een bedreiging voor het economisch
klimaat en investeringsklimaat in Nederland. Daarbij speelt een aantal elementen een
rol. Allereerst valt voor curatoren bedrijfseconomisch gezien niet (meer) vol te houden
om soms een significant aantal uren te werken aan faillissementen, waar tegenover
geen of slechts een minimale vergoeding staat. Dit tekort kan slechts gedeeltelijk
worden gecompenseerd door het werken aan faillissementen waar wel voldoende actief
is. Het gevolg daarvan is of kan zijn dat faillissementen niet deugdelijk worden afgewikkeld,
waarmee het systeem als zodanig onder druk komt te staan. Voorts kan deze situatie
eraan bijdragen dat in voorkomende gevallen geen of onvoldoende onderzoek wordt verricht
naar mogelijke misstanden bij een faillissement of naar een mogelijk misbruik van
een faillissement, waardoor onregelmatigheden onzichtbaar blijven en bestuurders niet
aangepakt worden. Daarnaast heeft het niet mijn voorkeur dat schuldeisers in een faillissement
waarin wel voldoende actief zit om het salaris van de curator te betalen, moeten bijdragen
aan de afwikkeling van een «leeg» faillissement. Het is daarom van belang voor het
vertrouwen in het economisch verkeer dat een duurzame oplossing hiervoor wordt gevonden.

Voor mij zijn aspecten uit het onderzoek die ik bij deze duurzame oplossing in overweging
neem de volgende:

− een vergoeding voor de curator voor bepaalde standaardwerkzaamheden; het rapport geeft
aan dat zo’n twintig uur een redelijk aantal uren is;

− voor wat betreft de financiering ga ik kijken naar de meest passende regeling hiervan,
rekening houdend met ieders belangen en verantwoordelijkheden. Hierbij merk ik alvast
op dat dekking uit de algemene middelen niet voor de hand ligt en een eventuele financiering
vanuit de Rijksoverheid conform begrotingsregels gedekt zou moeten worden binnen de
JenV-begroting. Hiervoor is op dit moment geen budget beschikbaar;

− het verkrijgen van een beter zicht op de vraag welke werkzaamheden door de curator
worden verricht en waaraan tijd wordt besteed in de afwikkeling van het faillissement;
en

− verder kijken naar een efficiëntere afwikkeling van faillissementen, waaronder verdere
standaardisering van het proces.

Daarbij zal ik ook kijken naar de werkzaamheden van curatoren voor signalering van
onregelmatigheden, faillissementsfraude en de opvolging (voornoemde motie Ellian/Van
Nispen).

Over de verdere uitwerking, vormgeving en invulling van een oplossing ga ik mij, aan
de hand van het beleidskompas, de komende tijd buigen. Hierbij ga met de meest betrokken
partijen in gesprek, waaronder in ieder geval INSOLAD en de banken. Over de overige
voorstellen die de onderzoekers doen, ga ik mij de komende tijd buigen. Vanzelfsprekend
zal ik daarbij, waar nodig, in overleg treden met andere bewindspersonen.

U kunt van mij in de loop van dit jaar een nadere uitwerking van mijn plannen verwachten.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken