Brief regering : Opvolging rapport OCTAS

32 716
Evaluatie Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA)

Nr. 799
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2025

Ons stelsel voor ziekte en arbeidsongeschiktheid staat al geruime tijd onder druk.
Het stelsel doet voor veel mensen waar het voor bedoeld is, maar het is ook voor veel
mensen complex. Die complexiteit kan tot problemen leiden voor betrokkenen, waaronder
werknemers, werkgevers en de uitvoering. Mensen ervaren hardheden en bepaalde prikkels
kunnen soms ongewenste of onbedoelde effecten hebben. Lang niet alle mensen met een
arbeidsbeperking, zeker diegenen zonder werkgever, vinden (nieuw) werk, ondanks de
daarvoor bedoelde prikkels. Ook de uitvoerbaarheid van het stelsel door UWV staat
onder druk. Mensen moeten te lang wachten op hun WIA-(her)beoordeling en dat brengt
onzekerheid met zich mee voor werknemers en werkgevers. Ook groeit op dit moment de
instroom in de WIA, wat de betaalbaarheid van de WIA op lange termijn onder druk kan
zetten.

De urgentie om knelpunten op te lossen is groot, maar er zijn geen eenvoudige ingrepen
waarmee dat kan. Oplossingen grijpen namelijk al snel diep in op de werking van het
stelsel en waar een oplossing bijdraagt aan het behalen van de ene doelstelling, is
er soms juist een negatief effect op een andere doelstelling. Daarom is een beroep
gedaan op een onafhankelijke commissie om met een fundamentele en integrale blik tot
voorstellen voor duurzame oplossingen te komen. De Onafhankelijke Commissie Toekomst
Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS) heeft deze opdracht ter harte genomen. Zij publiceerde
in oktober 2023 een doorwrochte probleemanalyse1 en op 29 februari 2024 een eindrapport2 met diverse oplossingsrichtingen.

Daarnaast is een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) WIA aangekondigd. Een
goede analyse van de factoren die bijdragen aan de groei van de WIA-instroom en wat
er gedaan kan worden om die groeiende instroom te remmen, ook in de jaren voordat
mensen bij de WIA-poort terecht komen, zal onderdeel zijn van dit IBO.

Het eindrapport van OCTAS biedt mij inspiratie om aan de slag te gaan, zowel op de
korte als op de lange termijn. Het kabinet ziet grote urgentie om het stelsel te vereenvoudigen
en te verbeteren. Dit staat ook in het Regeerprogramma, waarin het kabinet aankondigt
met concrete voorstellen te komen om het stelsel te verbeteren en te vereenvoudigen.
De uitdagingen die aanleiding waren om OCTAS in te stellen, zijn er nog steeds. Niet
voor niets stelde de Algemene Rekenkamer in haar verantwoordingsonderzoek van het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 20233 dat de WIA niet meer uitvoerbaar is. Sinds enkele jaren lopen, ondanks maatregelen,
de achterstanden in de beoordelingen van arbeidsongeschiktheid door UWV op. Dit is
vooral nadelig voor langdurig zieke (ex-)werknemers en hun werkgevers. Ik heb uw Kamer
daarnaast dit najaar geïnformeerd over de problematiek bij de vaststelling van WIA-uitkeringen,
waarbij mensen een te lage of juist een te hoge WIA-uitkering hebben ontvangen4. Met een verbeteraanpak moet UWV de komende periode de kwaliteit van de sociaal-medische
dienstverlening op orde brengen. Dit alles trekt een zware wissel op de uitvoering
en versterkt de urgentie om tot duurzame verbeteringen in het stelsel te komen.

Zowel de Tweede Kamer als het kabinet5 hebben de wens om de WIA te vereenvoudigen en verbeteren op korte termijn. Daarnaast
kan er op langere termijn behoefte zijn aan méér fundamentele veranderingen, wat ook
meer tijd kost. Er is de afgelopen periode gewerkt aan een nadere, ambtelijke uitwerking
van de ideeën uit alle varianten uit het OCTAS-rapport. Daarin werd al snel duidelijk
dat de ideeën uit variant 1 (Huidig stelsel beter) – die dichter aanliggen tegen de
uitgangspunten van het huidige stelsel – net als in het rapport van OCTAS concreter
uitgewerkt konden worden dan de ideeën uit variant 2 en 3. Er is onvoldoende empirie
op basis waarvan een inschatting gemaakt kan worden van de effecten van varianten 2
en 3 om te kunnen weten of ze een verbetering zouden zijn ten opzichte van de huidige
situatie. Voor de besluitvorming op de korte termijn is dan ook met name in variant
1 inspiratie te vinden. Er zitten ideeën in variant 2 en 3 die interessant zijn om
voor de lange termijn verder uit te werken. Het gaat om het idee van een stelsel dat
aanvankelijk gericht is op re-integratie en minder op de (medische) beoordeling, en
het idee om regelingen voor verschillende groepen werkenden in meer of mindere mate
te harmoniseren.

In deze brief breng ik verslag uit van wat de uitwerking ons aan inzichten heeft opgeleverd.
Allereerst deel ik mijn langetermijnvisie voor het stelsel voor ziekte en arbeidsongeschiktheid
(hoofdstuk 1). Ik maak nog geen keuzes over de beste manier om invulling te geven
aan die visie. Wel wil ik met deze brief richting geven aan de politieke en maatschappelijke
discussie die we de komende periode met elkaar zullen moeten voeren, voordat we tot
besluitvorming kunnen komen. In dit hoofdstuk heb ik ook de bredere reflectie op de
verschillende varianten van OCTAS opgenomen.

Vervolgens ga ik in op hoe we de afgelopen periode aan de uitwerking van de aanbevelingen
van OCTAS hebben gewerkt (hoofdstuk 2) en geef ik aan, beredeneerd vanuit de ambitie
om te vereenvoudigen, welke ideeën uit OCTAS daarbij zouden passen (hoofdstuk 3).
Daartoe heb ik ook de (structurele) financiële consequenties van de diverse mogelijke
maatregelen in beeld gebracht. Ten slotte benoem ik enkele raakvlakken met andere
onderwerpen (hoofdstuk 4).

1. De lange termijn: de toekomst van het stelsel voor ziekte en arbeidsongeschiktheid

Het is essentieel dat we – voor nu en de toekomst – een manier vinden waarop het stelsel
uitvoerbaar, uitlegbaar en betaalbaar is en blijft. Daarvoor is een integrale blik
noodzakelijk waarbij we oog hebben voor preventie en re-integratie, voor iedereen.
Ook voor groepen werkenden zonder werkgever. En voor wie dat echt nodig heeft, gaat
het ook om een solide vangnet voor mensen die door ziekte of een beperking niet meer
voldoende kunnen verdienen. Om ervoor te zorgen dat mensen de stap naar werk kunnen
zetten, is het van belang oog te hebben voor de risico’s die zowel werkgevers als
werknemers nu ervaren. Deze kunnen een remmend effect hebben op de beweging richting
werk of het aan het werk blijven. Voor werknemers is het van belang dat een toekomstig
stelsel duidelijk en voorspelbaar is, waardoor zij waar mogelijk de stap naar werk
durven zetten en weten waar ze aan toe zijn. Voor werkgevers geldt dat zij ondersteund
moeten worden om mensen met een arbeidsbeperking aan te nemen of in dienst te houden.
In het stelsel voor ziekte en arbeidsongeschiktheid moet een goed evenwicht zijn tussen
het bevorderen van preventie en re-integratie door werkgevers en het borgen van de
bereidheid van werkgevers om mensen in (vaste) dienst te nemen.

Onderdelen van de varianten op het huidige stelsel zoals OCTAS die heeft geschetst
(varianten 2 en 3), bieden inspiratie om op langere termijn nader invulling te geven
aan een toekomstbestendig stelsel.

Het arbeidsongeschiktheidsstelsel kent twee hoofddoelen, namelijk zorgen dat werknemers
verzekerd zijn tegen een groot inkomensverlies wanneer zij langdurig ziek of arbeidsongeschikt
worden en het versterken van arbeidsparticipatie, onder meer door te zorgen voor ondersteuning
richting werk. Om die doelen te realiseren ziet het kabinet vier kwaliteitseisen voor
het stelsel, namelijk het uitgaan van de menselijke maat, eenvoud, uitvoerbaarheid
en betaalbaarheid.

Wanneer we uitgaan van de menselijke maat, nemen we zoveel mogelijk ervaren hardheden weg en bieden we meer persoonlijke aandacht.
Dat draagt bij aan een stelsel dat niet alleen effectief is, maar ook empathisch en
rechtvaardig voelt voor werkenden en hun werkgevers. We willen dat burgers en bedrijven
zich gehoord en geholpen voelen, wat het vertrouwen in de overheid versterkt.

Eenvoud betekent bovenal dat het stelsel begrijpelijk en duidelijk is voor burgers (waaronder
werknemers) en bedrijven (werkgevers). Hierdoor weten mensen wat hun rechten en plichten
zijn en kunnen zij deze benutten en naleven. Het stelt hen beter in staat te handelen
zoals de wetgever het bedoelt en om de gevolgen van hun keuzes te overzien.

Uitvoerbaarheid waarborgt dat er genoeg capaciteit is bij uitvoeringsorganisaties, nu en in de toekomst,
om regelingen goed en efficiënt uit te kunnen voeren. Dit beperkt de wachttijden tot
redelijke termijnen en verkleint de kans op het maken van fouten door uitvoerders.
Dit moet resulteren in een betrouwbaar systeem met verbeterde bereikbaarheid voor
burgers en bedrijven.

Betaalbaarheid draagt eraan bij dat het stelsel ook financieel en economisch toekomstbestendig is.
Werkgeverslasten in de vorm van premies zijn houdbaar en staan in de juiste verhouding
met de maatschappelijke en economische voordelen van het stelsel.

De meeste mensen die langdurig ziek of arbeidsongeschikt zijn, willen heel graag weer
aan het werk. Het huidige stelsel kent veel (financiële) prikkels om de terugkeer
naar werk extra te stimuleren. Deels werken die prikkels goed, maar in de praktijk
hebben ze ook nadelen. Het lukt veel mensen met een arbeidsbeperking niet om nieuw
werk te vinden en sommige prikkels worden ervaren als hardheid. Mensen die instromen
in de WIA vanuit een situatie waarin de werkgever nog in beeld is, hebben meer kans
om aan het werk te blijven. Zeker diegenen die bij instroom in de WIA geen werkgever
hebben, komen moeilijk aan het werk, ondanks de financiële prikkels. Een verklaring
kan zijn dat mensen te veel zorgen hebben over hun inkomen en daardoor onvoldoende
rust en zekerheid ervaren om de stap naar werk te zetten, zo stelt OCTAS ook in haar
probleemanalyse. Echter kan het verlagen van de arbeidsparticipatieprikkel ook leiden
tot hogere kosten en minder arbeidsparticipatie. Een hogere arbeidsparticipatie is
van belang voor lagere afhankelijkheid van uitkeringen en daarmee voor onze samenleving
en economie als geheel. We moeten dus zoeken naar een nieuw evenwicht dat voldoende
gerichtheid en participatieprikkels behoudt, maar ook meer bestaanszekerheid en rust
biedt om werkhervatting mogelijk te maken. Het gaat er hierbij ook om dat werken moet
lonen en dat mensen voldoende zekerheid ervaren over de hoogte van hun (bruto en netto)
inkomen. In dat kader verkent het kabinet ook de samenloop van uitkering, heffingskortingen
(zoals de arbeidskorting) en toeslagen voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten.

Vanuit deze brede ambitie geredeneerd zie ik, zoals ook beschreven staat in het Regeerprogramma,
in ieder geval twee ideeën voor fundamentele veranderingen op de lange termijn die
ik nader wil uitwerken.

Ten eerste wil ik onderzoeken hoe een stelsel eruit zou kunnen zien dat gericht is
op wat mensen nog wél kunnen. Dat is ook nu al een belangrijk uitgangspunt van de
Wet WIA.6 Het stelsel dat we nu hebben gaat in sterke mate uit van prikkels en regels om de
participatie te bevorderen. Toch zien we in de praktijk dat dit niet altijd uitpakt
zoals bedoeld en ook niet altijd zo wordt ervaren. Zo vormt de gedetailleerde (medische)
beoordeling nu een belangrijk startpunt. Dat is logisch aangezien die beoordeling
bepalend is voor de uitkeringshoogte. Tegelijkertijd is die beoordeling niet doorslaggevend
voor de juiste ondersteuning richting werk. Ik wil dus onderzoeken hoe we – nog meer
dan nu – de ondersteuning naar werk het startpunt kunnen maken. Het gedetailleerd
beoordelen van de mate van arbeidsongeschiktheid zou op een andere manier en/of op
een later moment kunnen worden gedaan. Dit is één van de kerngedachtes uit de variant
«Werk staat voorop» van OCTAS.

Een tweede idee waar al veel over geschreven en gezegd is, en waar ook OCTAS een variant
(Basis voor werkenden) aan wijdt, is het idee van een stelsel met min of meer gelijke
rechten en plichten voor alle werkenden. Op dit moment bestaat er een arbeidsongeschiktheidsregeling
voor (ex-)werknemers en is er een regeling voor zelfstandigen in ontwikkeling. Het
is interessant verder uit te werken in hoeverre het mogelijk is om arbeidsongeschiktheidsregelingen
voor verschillende groepen werkenden in meer of mindere mate te harmoniseren. Dat
betekent zowel harmonisatie van regelingen voor werknemers en zelfstandigen, als binnen
de groep werknemers (vast en flex) waar ruimte lijkt voor meer gelijke mate van bescherming
en begeleiding. Daarbij moet aandacht zijn voor een voldoende dekkende verzekering
enerzijds en het voorkomen van toenemende complexiteit anderzijds. Het gelijktrekken
van verzekeringen tussen zelfstandigen en werknemers kan in de praktijk bijvoorbeeld
leiden tot een lage basisverzekering met (al dan niet verplichte) aanvullende verzekering
voor werknemers. Dat kan leiden tot meer complexiteit voor werknemers. Daarom moeten
we goed nadenken over de beste vormen van harmonisatie.

Het nader uitwerken van deze ideeën vergt tijd en zorgvuldigheid. Het betreft fundamentele
veranderingen die groot effect hebben op het leven van mensen die langdurig ziek of
arbeidsongeschikt worden. Er zijn gesprekken nodig met ervaringsdeskundigen, hun vertegenwoordigende
organisaties en met werkgevers- en werknemersorganisaties. Er is mogelijk op punten
ook nader onderzoek nodig om te achterhalen of bepaalde aannames die onder beleidsvoornemens
liggen juist zijn. Dat is ook nodig om de budgettaire gevolgen van deze fundamentele
wijzigingen van het stelsel in kaart te brengen.

2. Werkwijze uitwerking OCTAS

Om recht te doen aan de grote diversiteit aan ideeën uit OCTAS heeft mijn voorganger
besloten om als eerste stap alle maatregelen nader uit te werken. De varianten van
OCTAS zijn dus als het ware uit elkaar gehaald en de losse maatregelen zijn individueel
nader uitgewerkt. Daarbij is per maatregel gekeken naar wat het zou betekenen voor
de uitvoerbaarheid (inclusief het effect op de mismatch tussen vraag en aanbod van
sociaal-medische beoordelingscapaciteit), voor de uitlegbaarheid van het stelsel en
voor de betaalbaarheid. Ook is gekeken naar effecten voor verschillende groepen, waaronder
in elk geval werknemers en werkgevers, en naar bredere effecten op de arbeidsmarkt.
Deze informatie is – voor zover de maatregel concreet genoeg was om hier inschattingen
over te maken – verzameld in fiches. Deze fiches stuur ik als bijlage mee met deze
brief (bijlage 3). Dit betreft een neutrale uitwerking van alle maatregelen uit de
varianten die in OCTAS naar voren zijn gekomen. Bij deze uitwerking is ook gekeken
of er een budgetneutrale optie mogelijk is. De uitwerking daarvan treft u in bijlage
2. Ook vindt u in deze bijlage een lijst met alle afzonderlijke maatregelen uit OCTAS
die in deze kabinetsperiode gekozen zouden kunnen worden, met daarbij een inschatting
van de structurele kosten. De uitvoerbaarheid is in de bijlagen meegenomen op basis
van de inzichten die er nu zijn (nog) zonder de samenhang tussen maatregelen. Bij
de uitwerking van voorstellen volgt altijd nog een uitvoeringstoets.

In de kabinetsreactie op het OCTAS-rapport van 15 maart 20247 heeft mijn voorganger aangegeven de voorstellen van OCTAS verder ambtelijk te laten
uitwerken met inbreng van betrokken partijen. Het verzamelen van die inbreng en het
in gesprek gaan over de voorstellen van OCTAS was dan ook onderdeel van de ambtelijke
uitwerking. Deze inbreng helpt in het vervolgtraject, omdat ze inzicht geeft in de
voorkeuren van verschillende belanghebbenden.

Om inzicht te krijgen in hoe Nederland denkt over de voorstellen van OCTAS heb ik
aan onderzoeksbureau Populytics opdracht gegeven voor een digitale raadpleging. Bij
de totstandkoming van die raadpleging zijn ervaringsdeskundigen, vertegenwoordigende
organisaties van mensen met een beperking, sociale partners en andere relevante stakeholders
betrokken. Van 11 september tot en met 2 oktober 2024 stond de raadpleging online.
In totaal hebben meer dan 4.000 mensen de raadpleging ingevuld en de raadpleging is
door hen beoordeeld met een 7,2. Het eindrapport van het onderzoek stuur ik mee als
bijlage bij deze Kamerbrief.

In het hierop volgende hoofdstuk geef ik aan wat er mogelijk in de komende kabinetsperiode
gedaan kan worden om tot aanpassing van het stelsel voor ziekte en arbeidsongeschiktheid
te komen. Bij de nadere uitwerking daarvan is het relevant om mee te wegen hoe degenen
die deze raadpleging hebben ingevuld, bepaalde doelen wegen en hoe zij tegen dilemma’s
aankijken. Zo volgt uit de raadpleging dat deelnemers de meeste prioriteit geven aan
het doel om duidelijkheid over inkomen te geven aan mensen die (deels) arbeidsgeschikt
zijn en (gaan) werken. Daarnaast vinden deelnemers het belangrijk dat mensen die (deels)
arbeidsgeschikt zijn weer aan het werk gaan. Daarvoor moet het voor werkgevers makkelijker
worden om mensen die (deels) arbeidsgeschikt zijn aan te nemen omdat deelnemers verwachten
dat dit zorgen en drempels bij werkgevers kan weghalen.

De meeste deelnemers vinden dat de overheid meer moet inzetten op veranderingen die
voor iedereen tot een verbetering leiden dan dat de overheid moet inzetten op veranderingen
die voor specifieke groepen tot een verbetering leiden, zoals mensen met lage inkomens
of zelfstandigen. Tegelijkertijd hebben deelnemers een voorkeur voor het kunnen leveren
van maatwerk, ook als dat betekent dat er een verschil in uitkering tussen twee gelijke
situaties kan ontstaan. De uitkomsten van de digitale raadpleging laten het dilemma
zien dat enerzijds mensen behoefte hebben aan maatwerk en anderzijds dat er generieke
aanpassingen aan het stelsel gemaakt moeten worden.

In bijlage 4 is de hele rapportage te vinden, die nog veel meer inzichten biedt die
we kunnen meenemen in het vervolgtraject.

3. De korte termijn: komen tot vereenvoudiging

OCTAS beschrijft in variant 1 diverse maatregelen waartoe je in deze kabinetsperiode
zou kunnen besluiten. Welke maatregelen je precies kiest, is zeer afhankelijk van
welke doelen je nastreeft. Zoals ook aangegeven in het Regeerprogramma, is het voor
dit kabinet primair van belang dat aanpassingen de uitlegbaarheid van het stelsel
voor de mensen die ervan afhankelijk zijn vergroten en de complexiteit verkleinen.
Beredeneerd vanuit die ambitie en om te voorkomen dat het stelsel verder vastloopt,
kan aan een aantal maatregelen uit het OCTAS-rapport worden gedacht.

Deze worden door OCTAS gepresenteerd als belangrijke oplossingen om de steeds verder
toegenomen complexiteit te verminderen. In dit hoofdstuk ga ik daar allereerst op
in. Die vereenvoudigende maatregelen bieden geen volledig antwoord op de verschillende
vraagstukken en knelpunten zoals die door OCTAS zijn gesignaleerd. Ik beschrijf in
dit hoofdstuk een tweetal onderwerpen waar in ieder nog over gesproken moet worden.
Het eerste is doorberekening van uitkeringslasten aan werkgevers, omdat dit samenhangt
met de vereenvoudigende maatregelen. Het tweede is de WIA-drempel, omdat dit een veelgenoemd
en besproken vraagstuk is, waarop ook enkele moties zijn aangenomen.

Ik schets in dit hoofdstuk wat er mogelijk is op de korte termijn (in deze kabinetsperiode)
en ga daarover de komende periode graag in gesprek, zowel met maatschappelijke partijen
als met uw Kamer. De financiële consequenties van eventuele maatregelen, zijn ook
nadrukkelijk onderdeel van dat gesprek. Dat gesprek is nodig, voordat er besluitvorming
kan plaatsvinden.

Vereenvoudigende maatregelen

De kern van de vereenvoudiging zoals OCTAS die in variant 1 voorstelt, is het terugdringen
van het aantal uitkeringsregimes binnen de Wet WIA. Nu is er een onderscheid tussen
een regeling voor mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn beoordeeld
(IVA) en een regeling voor wanneer de arbeidsongeschiktheid gedeeltelijk is of niet
als duurzaam kan worden beoordeeld (WGA). Ook is er binnen de WGA een verder onderscheid
tussen een regeling waar je onder valt wanneer je méér dan 50% van je resterende verdiencapaciteit
verdient (loonaanvullingsuitkering) en een regeling voor wanneer dat niet zo is (vervolguitkering).
Deze verschillen zouden opgeheven kunnen worden. In de huidige WGA is de hoogte van
de uitkering sterk afhankelijk van zowel de mate van arbeidsongeschiktheid als de
mate waarin iemand nog inkomen uit arbeid heeft. Het idee daarachter is dat mensen
maximaal worden gestimuleerd om naar vermogen te werken. Dat heeft een positief effect
op de arbeidsdeelname, maar het maakt dat het inkomen uit de uitkering voor mensen
moeilijk voorspelbaar is. Het kan ertoe leiden dat mensen in een ander, veel lager,
uitkeringsregime terechtkomen, terwijl zij dat niet hadden voorzien en/of terwijl
het ondanks pogingen niet is gelukt om weer te gaan werken. Werknemers zijn bij het
vinden van werk immers ook afhankelijk van de vraag en van de bereidheid van werkgevers
om hen aan te nemen. Als gedeeltelijk arbeidsongeschikten in de WIA geen geschikt
werk vinden, gaan zij er in één keer flink op achteruit qua inkomen. De voorgestelde
vereenvoudiging maakt het voor uitkeringsgerechtigden makkelijker om in te schatten
wat hun financiële situatie gedurende de WIA-uitkering zal zijn. Dit geldt ook als
zij weer gaan werken. Het terugdringen van het aantal uitkeringsregimes is ook een
vereenvoudiging voor de uitvoering, met name doordat de toets op het duurzaamheidscriterium
voor volledig arbeidsongeschikten vervalt. Dat zal een positieve invloed hebben op
de uitvoerbaarheid van het stelsel en de mismatch tussen vraag en aanbod van sociaal-medische
beoordelingen.

Wanneer de WGA-vervolguitkering zou worden afgeschaft, gaat voor mensen die geen of
weinig inkomsten uit werk hebben naast de uitkering wel een financiële prikkel verloren
om (meer) te gaan werken. Voor hen neemt de uitkeringshoogte namelijk toe ten opzichte
van de huidige situatie, wat ertoe kan leiden dat sommige mensen minder geneigd zijn
(meer) te gaan werken.

Het bieden van financiële duidelijkheid voor deze mensen kan ertoe leiden dat zij
wel (meer) gaan werken, omdat in het huidige stelsel de ervaren onduidelijkheid over
de financiële gevolgen een blokkade vormt om weer aan het werk te gaan.

Beide perspectieven, dus zowel het idee dat mensen minder zouden gaan werken wanneer
zij daartoe minder worden geprikkeld, als het idee dat meer inkomenszekerheid de rust
geeft die nodig is om de stap naar werk te zetten, hebben waarde. Ook dient opgemerkt
te worden dat er in de praktijk mensen zijn voor wie geldt dat zij wel willen maar
niet kúnnen reageren op eventuele prikkels, bijvoorbeeld omdat zij weliswaar arbeidspotentieel
hebben, maar geen passend werk kunnen vinden. De negatieve effecten van het afschaffen
van de WGA-vervolguitkering op de werkhervatting zijn op dit moment empirisch beter
onderbouwd. Er is sprake van een minder grote prikkel om te participeren. Het wegvallen
van deze financiële prikkel leidt daardoor volgens prognoses tot een forse toename
van de structurele uitkeringslasten.8

Het afschaffen van de IVA-uitkering zou eveneens een vereenvoudiging van het stelsel
betekenen. Tezamen met het afschaffen van de WGA-vervolguitkering gaat het WIA-uitkeringsregime
dan van vier regimes terug naar twee. De afschaffing van de vaststelling van het recht
op de IVA-uitkering zou een forse complexiteitsvermindering voor de uitvoering betekenen.
Het voorspellen en het onderbouwen van het verloop van ziekte en de herstelkansen
is op individueel niveau moeilijk. Dat is een lastig en tijdrovend onderdeel van de
claimbeoordeling, Vooral bij «moeilijk objectiveerbare» aandoeningen is het meestal
lastig om duurzaamheid vast te stellen. Als de toets op de duurzaamheid vervalt, wordt
de claimbeoordeling eenvoudiger. Dat zal ertoe leiden dat verzekeringsartsen meer
claimbeoordelingen kunnen uitvoeren, waarmee de wachttijden voor sociaal-medische
beoordelingen verkort kunnen worden. Daarnaast vervalt met de afschaffing van de IVA-uitkering
een reden voor het aanvragen van een herbeoordeling door uitkeringsgerechtigden of
diens belanghebbende (ex-) werkgever. Ook zorgt dit voor het wegvallen van bezwaar-
en beroepszaken hierover.

Door het huidige onderscheid tussen de IVA en WGA lijken de inspanningen van werkgever
en werknemer zich niet in alle gevallen volledig te focussen op re-integratie naar
werk, maar soms op doorstroom naar de IVA. Het opheffen van het onderscheid tussen
WGA en IVA betekent dat een grotere groep mensen onder het re-integratieregime van
de WGA komt te vallen, wat naar verwachting een positief effect heeft op de participatieprikkel.
Door de IVA af te schaffen wordt afgeweken van een belangrijke gedachte bij de invoering
van de WIA, namelijk dat er ten aanzien van re-integratie-inspanningen (zowel voor
werkgevers als werknemers) onderscheid is gebaseerd op de mate van resterend verdienvermogen
en de duurzaamheid daarvan. Dat betekent onder andere dat mensen die in de IVA zouden
zijn ingestroomd, weliswaar meer worden geprikkeld om te participeren maar dat deze
prikkel minder effectief zal zijn dan bij mensen die in het huidige stelsel een WGA-uitkering
ontvangen.

Met het afschaffen van de IVA-uitkering wordt de maximale hoogte van de WIA-uitkering
voor iedereen 70% van het (gemiddelde) laatst verdiende loon9. Dit leidt tot een aanzienlijke afname van de structurele uitkeringslasten. Voor
mensen die in het huidige stelsel volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zouden worden
beoordeeld, betekent het een lagere uitkering, omdat zij nu 75% van hun laatst verdiende
loon ontvangen. Ook vervalt een deel van de zekerheid over hun inkomen, omdat de IVA
uitkering geen re-integratieverplichting kent en je dus beter weet waar je aan toe
bent vanaf het moment dat je de IVA-uitkering krijgt. Het lagere uitkeringsniveau
heeft, uitgaande van de door CPB onderbouwde principes over het effect van de hoogte
van de uitkering op participatie, een aanvullend positief effect op participatie,
naast het hiervoor genoemde re-integratieregime. Ook dit effect zal echter wel minder
effectief zijn dan voor de huidige WGA-uitkeringsgerechtigden, vanwege het beperkte
arbeidsvermogen van mensen die onder het huidige stelsel IVA-gerechtigd zijn. Bovendien
geldt ook hier dat er een groep mensen is die wel wil werken, maar voor wie het niet
lukt omdat er geen passend werk beschikbaar is.

Een ander direct gevolg van het afschaffen van de IVA-uitkering is dat de mogelijkheid
tot een versnelde aanvraag (voordat de wachttijd van 104 weken is doorlopen) herzien
dient te worden. Om toelating tot de IVA-uitkering te krijgen, wordt momenteel namelijk
getoetst op volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid. Het wegvallen van de toets
op duurzaamheid heeft derhalve ook gevolgen voor de toets voor de versnelde aanvraag.
OCTAS geeft aan het wenselijk te vinden om een verkorte wachttijd te behouden voor
mensen in zeer ernstige en uitzichtloze (medische) situaties. In de fiches in de bijlage
zijn andere beoordelingsmogelijkheden uitgewerkt ten behoeve van deze mogelijkheid.

Met bovenstaande maatregelen kan een hele stevige vereenvoudiging van de uitkeringsregimes
worden bereikt. Deze maatregelen hebben echter wel een prijs: met het terugbrengen
van het aantal regimes wordt de gerichtheid van het stelsel minder groot. De noodzaak
om het stelsel eenvoudiger te maken en houdbaar voor de toekomst, vind ik echter zwaarwegend.
Daarbij passen dergelijke stevige maatregelen.

Voordat er besluitvorming kan plaatsvinden over de korte termijn, dient nog een maatschappelijk
en politiek gesprek gevoerd te worden. De ideeën in dit hoofdstuk dienen als startpunt
voor dat gesprek, maar ook andere ideeën uit OCTAS kunnen hierbij betrokken worden.
Daarvoor bieden het overzicht aan mogelijke maatregelen in bijlage 2 en de fiches
in bijlage 3 een nuttig startpunt. Daarbij moeten de duurzame uitvoerbaarheid, uitlegbaarheid
en betaalbaarheid van het stelsel zorgvuldig gewogen worden. Hieronder licht ik vast
twee elementen uit, waarvan ik verwacht dat ze in ieder geval onderdeel uitmaken van
het gesprek over een mogelijke aanpak deze kabinetsperiode.

De doorberekening van uitkeringslasten aan werkgevers en de hybride markt

Wanneer we kijken naar hervormingen en mogelijk ook veranderingen doorvoeren die gevolgen
hebben voor de mate waarin werkgevers hun uitgaven aan de WIA zelf kunnen beïnvloeden,
dan moeten we ook kijken naar de financieringskant van de WIA. De WIA wordt, als werknemersverzekering,
gefinancierd door werkgeverspremies.

De uitkeringslasten worden voor een deel doorberekenend aan individuele werkgevers
en voor een deel betaald door het collectief van werkgevers. De doorberekening aan
individuele werkgevers hangt samen met de beïnvloedbaarheid van het risico op arbeidsongeschiktheid
door werkgevers.

Risicoafhankelijke doorberekening van uitkeringslasten is er om werkgevers bewust
te houden van de kosten van ziekte en arbeidsongeschiktheid en om hen ertoe te bewegen
dat ze zich zoveel mogelijk inzetten voor preventie en re-integratie. Op dit moment
worden uitkeringslasten voor niet-duurzaam arbeidsongeschikten in de eerste tien jaar
doorberekend aan hun (voormalig) werkgever. Kleine werkgevers betalen een sectoraal
bepaalde premie, grote werkgevers een individueel bepaalde premie en middelgrote werkgevers
een mengvorm van sectoraal en individueel. Dit gebeurt door middel van publieke premiedifferentiatie
met de mogelijkheid van eigenrisicodragerschap: werkgevers waarbij meer werknemers
in de WIA komen, betalen per werknemer meer mee aan de Wet WIA. Dat effect is sterker
bij (middel)grote werkgevers. Omgekeerd betalen sectoren en werkgevers met minder
WIA-instroom juist minder. Bij publiek verzekerde werkgevers gebeurt dat door middel
van premiedifferentiatie. Als alternatief kunnen werkgevers eigenrisicodrager worden.
Zij betalen geen premie voor de WGA-uitkering aan UWV, maar dragen de uitkeringslasten
in de eerste tien jaar zelf. Deze uitgaven kunnen ze eventueel privaat verzekeren.

Zowel het afschaffen van de WGA-vervolguitkering als van de IVA-uitkering leidt tot
meer risicoafhankelijke doorberekening van uitkeringslasten aan werkgevers. Het afschaffen
van de WGA-vervolguitkering leidt namelijk in ieder geval tot hogere uitkeringen en (als gevolg
daarvan) naar verwachting ook tot meer uitkeringen. Het afschaffen van de IVA-uitkering
zorgt weliswaar juist voor lagere uitkeringen, maar al deze uitkeringen worden door
deze maatregel risicoafhankelijk doorbelast aan werkgevers, wat nu nog niet het geval
is (financiering van de IVA-uitkeringen loopt nu via het Arbeidsongeschiktheidsfonds).

Het risicoafhankelijk doorbelasten van uitkeringslasten aan werkgevers heeft aantoonbaar
bijgedragen aan het verminderen van de instroom in de WIA, omdat dit leidt tot een
grotere prikkel voor werkgevers om hun werknemers te re-integreren tijdens de periode
van loondoorbetaling. Meer risicoafhankelijke doorbelasting heeft, naast een nog sterkere
prikkel tot preventie en re-integratie, ook nadelen. Zo kan risicoafhankelijke doorbelasting
ten koste gaan van de arbeidsmarktpositie van mensen die (in de ogen van werkgevers)
meer risico lopen op arbeidsongeschiktheid, vooral als de werkgever daarop weinig
invloed heeft. Bovendien leidt het afschaffen van de IVA-uitkering tot risicoafhankelijke
doorberekening van lasten voor uitkeringsgerechtigden met doorgaans beperkte re-integratiemogelijkheden.
Dit nieuwe deel van de financiële prikkel is daardoor minder effectief en kan ook
voor de werkgever als minder rechtvaardig worden ervaren, omdat de werkgever voor
het uitblijven van re-integratie met hogere lasten geconfronteerd wordt, terwijl de
kans op succesvolle re-integratie relatief laag is. OCTAS heeft daarom voorstellen
gedaan voor maatregelen waarmee de risico-afhankelijke doorberekening aan werkgevers
kan worden bijgestuurd. Het ministerie heeft deze maatregelen verder uitgewerkt. Concreet
gaat het om het verkorten van de periode van risico-afhankelijke doorbelasting en
om het splitsen van de uitkering in een deel dat wel en een deel dat niet wordt doorberekend.

Met deze maatregelen kan de stijging van deze doorberekening door het afschaffen van
de VVU en de IVA deels of volledig worden gemitigeerd.10 Er moet daarbij een balans gezocht worden tussen maatregelen die verschillende effecten
hebben op re-integratie en werkgelegenheid. Het kabinet heeft Significant APE nader
onderzoek laten doen naar de effecten van deze maatregelen op de arbeidsdeelname en
de stabiliteit van de hybride markt. Daarbij heeft Significant APE ook verwachtingen
van belanghebbende organisaties van deze effecten in beeld gebracht. Kort samengevat,
is de verwachting van Significant APE dat zelfs bij het inkorten van de periode van
risico-afhankelijke doorberekening naar vijf jaar, in combinatie met het terugbrengen
van het aantal uitkeringsregimes, de totale risico-afhankelijke kosten van werkgevers
stijgen.11 Die stijging wordt op totaalniveau wel grotendeels gecompenseerd door een daling
van de (niet risico-afhankelijke) Aof-premie. Enkele private partijen in de hybride
markt noemen het risico dat het inkorten van de periode van risico-afhankelijke doorberekening
naar vijf jaar, een disbalans kan veroorzaken in de hybride markt en gevolgen kan
hebben voor de diensten die zij aanbieden. De uitkomsten van dit onderzoek stuur ik
als bijlage bij deze Kamerbrief mee.12

WIA drempel

In gesprekken over de WIA met maatschappelijke partners en ook met uw Kamer is gesproken
over de hoogte van de toegangsdrempel voor het recht op een uitkering voor langdurige
arbeidsongeschiktheid. OCTAS noemt een verlaging van de drempel in haar eerste variant
als mogelijke maatregel. Dit is een potentiële maatregel met grote impact op de uitlegbaarheid
en de uitvoerbaarheid van zowel de Wet WIA als de Ziektewet, waarover diverse moties
zijn aangenomen. Daarom ga ik op deze maatregel hier wat uitgebreider in.

De achtergrond van de discussie over de drempelverlaging is gelegen in de positie
van zogenaamde 35-minners. Voor deze groep geldt dat uit de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling
volgt dat zij minder dan 35% van hun inkomen verliezen door ziekte of een beperking.
Zij komen niet in aanmerking voor een WIA-uitkering. Bij de invoering van de Wet WIA
werd aangenomen dat het voor de meeste van deze 35-minners mogelijk zou zijn om weer
aan het werk te gaan en werd het gezien als de gezamenlijke verantwoordelijkheid van
werkgevers en werknemers om hiervoor te zorgen.13 In de praktijk blijkt dat een groot deel van de groep 35-minners niet aan het werk
is. Dat geldt in het bijzonder voor de groep «vangnetters»; personen zonder werkgever.
Zij zijn dan aangewezen op een WW-uitkering en daarna een bijstandsuitkering, eigen
vermogen of partnerinkomen.

Daarnaast geldt dat mensen met een laag inkomen (rond het minimumloon) vaker óf geheel
arbeidsongeschikt óf 35-min als beoordeling krijgen, dan mensen met een hoger inkomen.
De systematiek van de WIA is zo dat het verschil tussen wat iemand voor diens ziekte
of beperking verdiende en wat iemand potentieel nog kan verdienen leidend is voor
de mate van arbeidsongeschiktheid. Mensen die rond het minimumloon verdienen en voor
wie UWV bij de beoordeling vaststelt dat er nog functies op minimumloonniveau zijn
die ze kunnen uitvoeren, verliezen geen of zeer weinig verdiencapaciteit. Zij komen
op een heel laag arbeidsongeschiktheidspercentage uit. Dat percentage is lager dan
35%, maar in veel gevallen óók lager dan 25% of 15%.

Om beter inzicht te krijgen in de arbeidsmarktpositie en situatie van de groep mensen
in de doelgroep «35-minners» is de afgelopen periode een aantal onderzoeken verricht.
Door Regioplan is gekeken naar de situatie, belemmeringen en mogelijkheden van deze
groep mensen. Een tweede onderzoek door SEOR heeft een meer kwantitatief karakter.
In dit onderzoek is gekeken naar kenmerken, arbeidsmarkt- uitkerings- en inkomenspatronen
van 35-minners. Een derde onderzoek, door de VU, richt zich op een evaluatie van de
inzet en effectiviteit van dienstverlening die door UWV wordt ingekocht voor 35-minners.
UWV heeft in een syntheserapport de belangrijke bevindingen uit de drie rapporten
op een rij gezet en daar ook aanbevelingen aan verbonden. De drie onderzoeken en het
syntheserapport zijn bijgevoegd bij deze brief.

Een relevant inzicht is dat mensen met een kwetsbare positie oververtegenwoordigd
zijn onder 35-minners. Zij hebben vaker een lager uurloon, een fysiek zwaar beroep,
deden vaker flexibel werk, zijn vaker praktisch opgeleid, hebben vaker schulden en
vaker een migratieachtergrond, in vergelijking met personen die een (gedeeltelijke)
arbeidsongeschiktheidsuitkering krijgen. Daarnaast laten de rapporten zien dat werkende
35-minners vaak relatief positief zijn over hun situatie, in vergelijking met 35-minners
die het niet lukt om aan het werk te komen. Vooral 35-minners met een als slecht ervaren
gezondheid lukt het niet om aan het werk te komen. Zij krijgen vaak te maken met een
stapeling van problemen op het gebied van inkomen, levensstijl, mobiliteit en het
sociale netwerk. 35-minners hebben een sterke ondersteuningsbehoefte die vergelijkbaar
is met personen die wel een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen. De rapporten
laten zien dat veel 35-minners worstelen met hun situatie en behoefte hebben aan meer
en persoonlijker begeleiding. Dat is zorgwekkend en ik vind het dan ook belangrijk
hier met UWV over in gesprek te gaan. De inzichten uit de rapporten kunnen namelijk
helpen om de situatie van deze doelgroep te verbeteren en onder meer de dienstverlening
voor deze doelgroep meer toe te spitsen op de specifieke behoeften en kenmerken van
de doelgroep.

Ook OCTAS heeft zich rekenschap gegeven van de kwetsbare positie van 35-minners en
noemt in deze context in haar eindrapport de mogelijkheid om de drempel te verlagen
van 35% naar 25%. Zo zou een grotere groep mensen toch in aanmerking komen voor een
uitkering uit de WIA. De Tweede Kamer heeft middels de motie van de Kamerleden Van
Kent en Palland14 uitgesproken dat zij een verlaging van de WIA-drempel naar 15% wenselijk vindt. Daarnaast
is toegezegd dat een verlaging naar 15% ook meegenomen zou worden in de nadere uitwerking
van het OCTAS-rapport. In het fiche over deze maatregel in de bijlage is dan ook zowel
gekeken naar een verlaging naar 25% als naar 15%.

We gaan bij een verlaging van de toelatingsdrempel van de Wet WIA naar 25% of 15%
uit van een doorwerking naar de Ziektewet. De Ziektewet kent in het tweede ziektejaar
namelijk eenzelfde toets op verlies van verdiencapaciteit als de WIA en dezelfde huidige
grens van 35% voor recht op de uitkering.

Een verlaging van de drempel voor de WIA en ZW kent zowel voor- als nadelen. Zowel
als we kijken naar het individu als ook naar de maatschappelijke kosten en baten.
Ik ga hieronder in op een aantal effecten en geef daarmee ook invulling aan de toezegging
aan het lid Saris (NSC) tijdens het tweeminutendebat Arbeidsongeschiktheid van 5 september
jl. over het ingaan op de kosten en de maatschappelijke baten.

Voor een deel van de mensen die nu minder dan 35% arbeidsongeschikt beoordeeld worden,
zou een verlaging van de WIA-drempel betekenen dat zij er financieel op vooruit gaan,
omdat zij wel recht krijgen op een uitkering. Dat kan voor een aantal mensen uit deze
groep meer financiële zekerheid betekenen. Deze groep maakt nu soms geen aanspraak
op een bijstandsuitkering wegens de daar geldende partner- en vermogenstoets. De uitkering
voor deze groep zal naar verwachting laag zijn, omdat het gaat om een klein percentage
arbeidsongeschiktheid. Het zal dus waarschijnlijk betekenen dat deze mensen als zij
naast de WIA-uitkering niet voldoende inkomen uit arbeid kunnen verkrijgen, alsnog
afhankelijk blijven van andere inkomensbronnen, zoals Toeslagenwet of Participatiewet,
om op het niveau van het sociaal minimum te komen. Daarnaast geldt dat er ook na verlaging
van de drempel een harde grens blijft bestaan. Zoals hierboven geschetst komen mensen
die rond het minimumloon verdienen ook bij een verlaging van de drempel waarschijnlijk
onder de drempelwaarde uit. Het probleem wordt voor deze groepen dus niet opgelost.

Wanneer de grens wordt verlaagd, leidt dit tot meer instroom in de Wet WIA. Dit leidt
tot fors hogere uitkeringslasten en een toename van het beroep op verzekeringsartsen
en dienstverlening door UWV. Naast een grotere groep die re-integratiedienstverlening
ontvangt, is er ook een grotere groep waarvoor herbeoordelingen aangevraagd zullen
worden.

In mei 2021 heeft het CPB een notitie uitgebracht waarin zij de effecten van verlaging
van de toetredingsdrempel op de werkgelegenheid heeft beschreven15. Daaruit volgt dat de effecten op de werkgelegenheid afgerond nihil zijn. Personen
die in de huidige situatie 35-minner zijn en al werkzaam waren, zullen op het moment
dat zij een (kleine) WGA-uitkering krijgen een kleinere arbeidsprikkel ervaren. Daardoor
daalt mogelijk het aantal gewerkte uren. Daar staat tegenover dat de huidige WGA een
activerend karakter heeft en dat mensen re-integratiedienstverlening gaan ontvangen,
wat een positief effect heeft op het aantal mensen dat gaat werken. Eventuele wijzigingen
in de WIA, zoals het afschaffen van het onderscheid tussen de loonaanvullingsuitkering
en de vervolguitkering, hebben potentieel een negatief effect op dat activerende karakter.

Het CPB geeft aan dat er geen significante gedragseffecten te verwachten zijn. Zij
verwacht niet dat méér mensen bijvoorbeeld een WIA-aanvraag gaan doen bij een lagere
drempel. Wel is het zo dat de populatie in het tweede jaar van de Ziektewet groeit.
Na één jaar Ziektewet volgt een toetsmoment waarbij dezelfde drempel wordt gehanteerd.
Ervan uitgaande dat die drempel dus ook zou worden verlaagd, stijgt de instroom in
het tweede Ziektewetjaar en daarmee ook het aantal WIA-aanvragen dat UWV moet beoordelen.
Daarnaast zou het WIA-bestand groeien doordat er meer mensen een uitkering toegekend
krijgen. Dat heeft een effect op het aantal herbeoordelingen dat UWV moet uitvoeren.

Er is nu al sprake van een mismatch tussen de vraag naar en het aanbod van sociaal-medische
beoordelingscapaciteit en dat probleem wordt hierdoor groter. UWV schat in dat dit
bij een drempelverlaging naar 25% in totaal om 4.000 tot 6.000 extra herbeoordelingen
per jaar gaat en bij een drempelverlaging naar 15% per jaar tussen de 8.000 en 11.000
extra herbeoordelingen per jaar.

Een groter WIA-bestand betekent ook dat de uitgaven aan de WIA toenemen. Naar verwachting
zorgt een verlaging van de WIA-drempel naar 25% voor ongeveer € 290 miljoen structureel
aan extra lasten. Een verlaging naar 15% zorgt voor ongeveer € 500 miljoen structureel
aan extra lasten. Hierbij is rekening gehouden met het feit dat uitgaven aan de WW
en de bijstand zullen dalen. Voor de verschillende varianten zijn de financiële effecten
in beeld gebracht (zie bijlagen).

Ontslagverbod

Ik wil hierbij ook ingaan op de motie van Kamerlid Patijn, waarin de regering verzocht
wordt de mogelijkheid te onderzoeken voor een ontslagverbod voor mensen met een arbeidsongeschiktheidspercentage
van minder dan 35% (35-minners)16. Het idee achter deze motie past bij het initiële idee achter de Wet WIA: namelijk
dat voor personen die minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn, werkgevers en werknemers
gezamenlijk verantwoordelijk zijn om te zorgen dat deze groep aan het werk blijft
of komt. Zoals in de motie is aangegeven, is in sommige cao’s geregeld dat een werknemer
na een afwijzing van de WIA-uitkering in dienst dient te blijven.

Een werkgever zal tijdens de periode van loondoorbetaling bij ziekte zodanige maatregelen
moeten treffen als redelijkerwijs nodig zijn opdat de werknemer in staat is de eigen
of andere passende arbeid (bij de eigen of andere werkgever) te verrichten. Van de
35-minners die gedurende de eerste twee ziektejaren een werkgever hadden die verantwoordelijk
was voor de loondoorbetaling en de re-integratie behoudt 66% het dienstverband na
de WIA-claimbeoordeling. Na een jaar is 91% nog steeds aan het werk17.

Ontslag na langdurige arbeidsongeschiktheid is alleen onder voorwaarden mogelijk, er geldt een preventieve ontslagtoets door UWV voor een langdurig
zieke werknemer. Een werkgever mag een 35-minner ontslaan voor wie er naar verwachting
geen werkhervatting mogelijk is in het eigen werk of in het aangepaste eigen werk
binnen 26 weken; ook moet duidelijk zijn dat het niet mogelijk is de werknemer binnen
de redelijke termijn, al dan niet met behulp van scholing, te herplaatsen op een passende
functie binnen de onderneming of groep.

Eventueel ontslag volgt dus niet eerder dan na een periode van twee jaar ziekte waarin
de werkgever en werknemer er alles aan hebben gedaan om de werknemer terug naar werk
te begeleiden (eventueel na een verlenging van de loondoorbetalingsverplichting).
Ontslag voor de 35-minner is dus alleen mogelijk indien aan alle voorwaarden wordt
voldaan; werkgevers slagen er voor een groot deel in om 35-minners aan het werk te
houden. Een ontslagverbod is een vergaande maatregel die afgewogen moet worden tegen
het belang van de werkgever, om op zeker moment afscheid te kunnen nemen van een werknemer
voor wie echt geen aangepast of passend werk meer beschikbaar is in de onderneming.
Gelet op het voorgaande acht ik een ontslagverbod voor 35-minners op dit moment niet
wenselijk en noodzakelijk.

Wel wil ik heel goed blijven kijken naar de gezamenlijke verantwoordelijkheid die
werkgevers en werknemers wat mij betreft nog steeds hebben om ervoor te zorgen dat
deze groep aan het werk blijft, dan wel nieuw werk kan vinden. Met het voorgaande
ben ik tegemoet gekomen aan het verzoek uit deze motie.

ILO-verdrag

Gelijktijdig is een tweede motie van het Kamerlid Patijn aangenomen die verzoekt om
in kaart te brengen wat er nodig is om het arbeidsongeschiktheidsstelsel in overeenstemming
te brengen met het ILO-verdrag en de Kamer hierover te informeren. De ILO (Internationale
Labour Organisation, oftewel Internationale Arbeidsorganisatie) is de gespecialiseerde
arbeidsorganisatie van de Verenigde Naties. Verenigd in deze organisatie, hebben de
lidstaten onder andere meerdere verdragen opgesteld die zien op de reikwijdte, het
beschermingsniveau en de inrichting van het socialezekerheidsstelsel. Ten aanzien
van arbeidsongeschiktheid zijn de relevante ILO-verdragen nummer 102, betreffende
minimumnormen van sociale zekerheid, nummer 121, betreffende de prestaties bij arbeidsongevallen
en beroepsziekten en nummer 128, betreffende uitkeringen bij invaliditeit en ouderdom
en aan nagelaten betrekkingen. Hierin zijn onder andere minimumnormen vastgelegd voor
uitkeringen bij arbeidsongeschiktheid (ILO-verdragen 102 en 128) en specifieker ten
aanzien van arbeidsongeschiktheid als gevolg van arbeidsongevallen en beroepsziekten
(ILO-verdrag 121). Nederland heeft deze verdragen geratificeerd. Daarnaast heeft de
ILO aanbevelingen gedaan ter aanvulling op deze verdragen, die juridisch niet bindend
zijn. Hierin zijn adviezen uitgewerkt ten aanzien van de minimumnormen in de verdragen.

Met name ten aanzien van ILO-verdrag 121 met de hoogste minimumnormen, bestaat al
lange tijd discussie18 over de vraag of Nederland aan de gestelde normen voldoet. Het ILO-Comité heeft een
aantal aandachtspunten aangehaald, onder andere betreffende de hoogte van de WGA-vervolguitkering,
de toegangsdrempel tot de WIA-uitkering, de inkomstenverrekening bij de IVA-uitkering,
de inrichting van de WGA-loongerelateerde uitkering en de inkomenseis geldend voor
de WGA-loonaanvullende uitkering en de WGA-vervolguitkering. Bij het plenaire debat
over de begroting van SZW is een motie aangenomen die ertoe oproept extern juridisch
advies op te vragen over de Nederlandse wetgeving in relatie tot het ILO-verdrag 121.19 Dit onderzoek zal worden uitgezet en de Kamer wordt daarover in het voorjaar van
2025 geïnformeerd.

Overige mogelijke maatregelen

Naast de in dit hoofdstuk beschreven maatregelen heeft OCTAS diverse andere maatregelen
geadviseerd om het ziekte- en arbeidsongeschiktheidsstelsel te vereenvoudigen en beter
uitvoerbaar te maken. Het gaat dan om maatregelen ten aanzien van diverse aspecten
van het stelsel. Zo worden er bijvoorbeeld nog meer voorstellen gedaan om de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling
te vereenvoudigen, zoals het verbeteren van de gegevensuitwisseling met de curatieve
sector, het leidend maken van het medisch advies van de bedrijfsarts bij de toetsing
van het re-integratieverslag, contactmomenten voor mensen met een Wajong-uitkering met duurzaam geen arbeidsvermogen
en een betere informatieoverdracht van UWV naar gemeenten bij een afwijzing van de
Wajong-aanvraag. Ik hecht er ook waarde aan dat de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling
herkenbaar is en aansluit bij de situatie van de (ex-)werknemer. De maatregel praktisch
beoordelen draagt daar aan bij en OCTAS stelt voor deze maatregel structureel in te
voeren.

OCTAS doet, naast het voorstel over het verlagen van de WIA-drempel, ook voorstellen
om ervaren hardheden weg te nemen zoals aanpassingen in het systeem dat wordt gebruikt
om het verlies aan verdiencapaciteit te meten (het CBBS), het uitbreiden van de doelgroep
voor de banenafspraak met WIA-gerechtigden en het verlengen van de periode waarin
je meer dan het maximale percentage van je maatmanloon mag verdienen voordat dit impact
heeft op je uitkeringsrecht. Ook stelt OCTAS voor om het zogenoemde maatmanloon te
maximeren. Dit verkleint de verschillen in de uitkomsten van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling
tussen mensen met hogere en lagere lonen. Er zijn ook maatregelen ter ondersteuning
van werkgevers bij inclusief werkgeverschap en er zijn maatregelen om de participatie
te bevorderen, zoals het intensiveren van de dienstverlening tijdens de Ziektewet
en het (experimenteren met) uitbreiden van de doelgroep die aanspraak maakt op een
no-riskpolis tijdens de wachttijd. De gevolgen van deze en andere maatregelen die
zijn beschreven in het OCTAS-rapport zijn uitgewerkt in de bijlagen.

Uit het voorgaande blijkt dat maatregelen naast voordelen ook nadelen kennen. Er is
vaak sprake van een afruil tussen doelstellingen. Dit is in bijlage 2 ook inzichtelijk
gemaakt. Zo kan een maatregel die de participatie bevordert juist een extra complexiteit
toevoegen, of een maatregel die zorgt voor een vereenvoudiging kan een negatief effect
hebben op de hoogte van de inkomensondersteuning. Aanpassingen aan het ziekte- en
arbeidsongeschiktheidsstelsel zullen dus niet altijd voor alle betrokkenen gunstiger
uitpakken. In sommige gevallen zullen groepen uitkeringsgerechtigden minder hoge uitkeringen
krijgen. Of leidt het tot hogere lasten voor werkgevers, meer werkzaamheden voor de
uitvoering of tot hogere uitgaven. In het maatschappelijke debat dat ik naar aanleiding
van deze brief wil voeren, gaan deze afruilen een belangrijke rol spelen. Ook zullen
we het dan moeten hebben over de ontwikkelingen in de WIA zoals de stijgende instroom
in de laatste jaren, in het bijzonder onder vrouwen van 40 jaar en jonger.20

Knelpunt onzekerheid werkgevers bij loonsancties

In de afspraken rond de uitwerking van het arbeidsmarktpakket21 is afgesproken dat het wetsvoorstel, waarbij het medisch advies van de bedrijfsarts
leidend zou worden bij de toets op de re-integratie-inspanningen bij UWV, werd ingetrokken22. Bij het intrekken van het wetsvoorstel is aangegeven dat het knelpunt van onzekerheid
van werkgevers met loonsancties gerelateerd aan het medisch advies van de bedrijfsarts
aangepakt wordt na ommekomst van het advies van OCTAS23. OCTAS adviseert in haar rapport bij de maatregelen in de wachttijd, de eerste 104
weken van ziekte, dat UWV bij de toetsing van het re-integratieverslag uit mag gaan
van vertrouwen in het werk van de bedrijfsarts. Hierdoor vervalt één van de grondslagen
tot een verlenging van de loondoorbetalingsverplichting (loonsanctie). Deze maatregel
is uitgewerkt in een fiche en komt overeen met het per mei 2023 ingetrokken wetsvoorstel.
Bij alle drie de varianten adviseert OCTAS deze maatregel ter verbetering van het
arbeidsongeschiktheidsstelsel.

Motie onderzoek naar loondoorbetalingstermijn

In de motie van de leden Azarkan en Gündoğan wordt de regering verzocht te onderzoeken
of een loondoorbetalingstermijn van twee jaar bij ziekte een belemmering vormt tot
het deelnemen aan de arbeidsmarkt24. In het debat over de krapte op de arbeidsmarkt van 29 september 2022 heeft mijn
voorganger in reactie op deze motie aangegeven dit te laten onderzoeken door de commissie
OCTAS. In de tussenrapportage25 geeft OCTAS aan dat de re-integratie bij de eigen werkgever in de loondoorbetalingsperiode
van twee jaar voorafgaand aan de WIA-aanvraag in het algemeen behoorlijk goed werkt.
In het eindrapport26 wordt dan ook geadviseerd de bestaande verplichtingen in de wachttijd te behouden.
Daarbij wordt verwezen naar een rapportage van het CPB27 waarin uiteen is gezet dat de verlenging van de loondoorbetalingsverplichting een
belangrijke factor is geweest ten aanzien van de aanzienlijke daling van de instroom
in de arbeidsongeschiktheidsuitkering. Tegelijk heeft de lengte van de loondoorbetalingverplichting
invloed op de bereidheid van werkgevers om mensen in vaste dienst te nemen. En daarmee
op de verhouding tussen vaste en flexibele arbeidsrelaties. Het CPB stelt dat de (huidige)
loondoorbetalingsperiode per saldo gunstig is voor de werkgelegenheid en verkorten
derhalve leidt tot verlies van werkgelegenheid en niet leidt tot lastenverlichting
voor werkgevers. Daarmee beschouw ik de motie als afgedaan. Deze inzichten krijgen
een plek in het aangekondigde IBO over de WIA, waarin nader wordt gekeken naar de
afruil tussen de aantrekkelijkheid van vaste arbeidsrelaties en instroom in de WIA.

4. Samenhang andere onderwerpen

Zoals ook eerder in deze brief al beschreven, staat de opvolging van OCTAS niet op
zichzelf. Hieronder volgt een aantal onderwerpen waarmee wijzigingen naar aanleiding
van OCTAS samenhangen en die de opvolging aan OCTAS in een breder perspectief plaatst.

Vereenvoudiging inkomensondersteuning

Vereenvoudiging is één van de belangrijkste doelen die het kabinet nastreeft met aanpassingen
van de huidige wet- en regelgeving op het terrein van ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Die inzet is onderdeel van een bredere aanpak om de inkomensondersteuning te hervormen.
Over de bredere hervormingsagenda inkomensondersteuning heb ik uw Kamer op 19 november
jl. geïnformeerd28. Zoals daar ook beschreven staat, kan of moet een groot deel van de complexiteit
in de sociale zekerheid worden opgelost binnen de regelingen zelf. Toch mag daarbij
het verband en de eventuele interactie tussen verschillende regelingen, zoals de toeslagen,
niet over het hoofd worden gezien. Ook maakt een deel van de WIA-gerechtigden gebruik
van een of meerdere toeslagen, waarbij inkomsten uit werk en uitkering ook kunnen
samenlopen. Er moet ook domeinoverstijgend worden gewerkt aan vereenvoudiging. Zo
wordt gewerkt aan het harmoniseren en standaardiseren van begrippen. Eenduidige begrippen
dragen bij aan het voorkomen van fouten en vergissingen. Door gebruik te maken van
een kleinere set objectiveerbare begrippen kan ook worden gewerkt aan betere gegevensdeling
en meer proactieve dienstverlening.

De ideeën die ik in deze brief beschrijf ten aanzien van het stelsel voor ziekte en
arbeidsongeschiktheid, moeten dus mede gezien worden als onderdeel van de bredere
ambitie om de inkomensondersteuning te vereenvoudigen.

Participatiewet

Over de Participatiewet concludeerde de OCTAS dat deze wet onvoldoende perspectief
biedt voor mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen. Het advies luidde om deze
problematiek in het traject «Participatiewet in balans» op te pakken, om ervoor te
zorgen dat ook deze mensen passende ondersteuning krijgen. Bij de herziening van de
Participatiewet wordt gekeken naar de positie van mensen zonder arbeidsvermogen binnen
de Participatiewet. Samen met gemeenten en andere partijen werkt de Staatssecretaris
Participatie en Integratie de komende tijd opties uit voor verbetering binnen en buiten
de Participatiewet. Er wordt gekeken naar hoe deze groep het beste geholpen kan worden,
en of stelsels van arbeidsongeschiktheid en inkomensondersteuning geschikt kunnen
worden gemaakt om deze groep te helpen. De planning is erop gericht om deze verkenning
in de eerste helft van 2025 aan uw Kamer te sturen.29

Wajong

Voor mensen die een Wajong-uitkering ontvangen, beveelt OCTAS aan om de mensen die
duurzaam geen arbeidsvermogen hebben regelmatig te contacteren. De Staatssecretaris
van Participatie en Integratie start een actieonderzoek onder individuele ervaringsdeskundigen,
vertegenwoordigers van de doelgroep en koepelorganisaties om na te gaan in hoeverre
er behoefte is aan contact. Een deel van de mensen met een Wajong-uitkering heeft
deze behoefte namelijk niet en bij hen zou contact opnemen juist onrust kunnen veroorzaken.
Het onderzoek is naar verwachting na de zomer gereed.

Tevens beveelt OCTAS aan dat UWV een overdrachtsdossier voor gemeenten maakt voor
mensen bij wie de Wajong-aanvraag is afgewezen. Hiertoe werkt de Staatssecretaris
van Participatie en Integratie samen met UWV en gemeenten de mogelijkheid van het
opstellen van een «Participatieprofiel» nader uit. Daarnaast overlegt de Staatssecretaris
met UWV of een landelijke uitrol van de pilot goede overdracht van UWV naar gemeenten
mogelijk is en of mensen bij een afwijzing van de Wajong-uitkering geïnformeerd kunnen
worden over de inzet van onafhankelijke cliëntondersteuners die beschikbaar zijn vanuit
gemeenten. Tevens onderzoekt de Staatssecretaris of de bijstand met terugwerkende
kracht kan worden uitgekeerd tot aan de Wajong-aanvraagdatum aan iemand die een afwijzing
op de Wajong-aanvraag ontvangt. Uw Kamer wordt uiterlijk in de tweede helft van 2025
geïnformeerd over de voortgang.

Problematiek sociaal-medisch beoordelen

De opvolging die ik aan OCTAS geef, is onlosmakelijk verbonden met de mismatch tussen
de vraag naar en het aanbod van sociaal-medische beoordelingen. Dat was ook één van
de aanleidingen om OCTAS in te stellen. Over de stand van zaken van deze mismatch
heb ik u meest recent op 23 oktober 202430 geïnformeerd. Die boodschap was niet positief: ik constateerde dat, ondanks grote
inzet bij UWV en een aantal tijdelijke maatregelen om de druk te verminderen, de achterstanden
de komende tijd weer gaan toenemen. Dat betekent dat mensen langer in onzekerheid
zitten over hun recht op een uitkering en de hoogte daarvan. Dat is een zeer onwenselijke
situatie en dit verhoogt dan ook de urgentie om met maatregelen te komen die als effect
hebben de druk te verminderen.

Ik blijf voor de korte termijn, samen met UWV, zoeken naar oplossingen om de achterstanden
te verminderen. UWV blijft onverminderd inzetten op een andere manier van werken (in
sociaal-medische centra) met als doel de capaciteit van de verzekeringsartsen efficiënter
in te zetten. Daarbij zetten we al in op een aantal richtingen die ook OCTAS aanbeveelt,
zoals praktisch beoordelen en het werken met taakdelegatie. Maar er blijven aanvullende
maatregelen nodig. OCTAS doet daartoe een aantal voorstellen die ik in deze brief
heb beschreven. Ik ga op basis hiervan graag het maatschappelijke en politieke gesprek
aan over wat er nog meer mogelijk en nodig is.

Wetsvoorstel Basisverzekering Arbeidsongeschiktheid Zelfstandigen (BAZ)

Onderdeel van de opdracht aan OCTAS was het vinden van oplossingsrichtingen die ruimte
zouden creëren voor nieuwe ambities, waarbij de ambitie van een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering
voor zelfstandigen expliciet benoemd werd. Ongeacht de manier waarop we opvolging
geven aan OCTAS, moeten we hier rekening mee blijven houden. De maatregelen moeten
er uiteindelijk voor zorgen dat de druk op de uitvoering dermate wordt verminderd,
dat ruimte ontstaat voor het uitvoeren van nieuwe ambities.

5. Afsluiting

Ik beschrijf in deze brief mijn ambitie om deze kabinetsperiode het huidige stelsel
voor ziekte en arbeidsongeschiktheid te verbeteren en te vereenvoudigen. Ik hoop in
gezamenlijkheid tot besluiten te komen, na overleg met uw Kamer, met sociale partners,
de uitvoering en ervaringsdeskundigen. Heel veel gesprekken zijn al gevoerd, door
OCTAS en als onderdeel van de uitwerking de afgelopen maanden. Ik ben blij met wat
het rapport van de digitale raadpleging door onderzoeksbureau Populytics (zie bijlage 4)
aan inzichten heeft opgeleverd. Die inzichten neem ik mee in het vervolg.

Het is ook duidelijk dat het zetten van concrete stappen niet zonder consequenties
is. Dat geldt in meerdere opzichten. Vereenvoudiging heeft een effect op de gerichtheid
van maatregelen en in sommige gevallen ook op de rechten en plichten van werknemers
die aanspraak maken op een uitkering. De ideeën zoals gepresenteerd door OCTAS en
geschetst in deze brief vergen ook financiële middelen, afhankelijk van de precieze
keuzes die we maken. Ik heb in deze brief (en de bijlagen) de structurele kosten van
mogelijke maatregelen zoveel mogelijk inzichtelijk gemaakt. Daarbij zouden aanpassingen,
zoals alle grote stelselaanpassingen, initieel ook incidenteel geld kosten. Wat een
pakket aan maatregelen uiteindelijk kost, zowel incidenteel als structureel, is afhankelijk
van nog te maken keuzes. Budgettaire consequenties moeten worden gedekt conform de
begrotingsregels.

Naast een ambitie voor de korte termijn, heb ik in deze brief ook mijn visie voor
de langere termijn geschetst. Er zijn fundamentele keuzes nodig over ons stelsel en
het is daarbij van belang dat we integraal naar dat stelsel kijken: het gaat niet
alleen om mensen met een arbeidsongeschiktheidsuitkering, het gaat ook om mensen die
langdurig ziek zijn en ondersteuning nodig hebben bij het re-integreren. En het gaat
uiteindelijk óók om het voorkomen dat mensen ziek worden. Ook dat is noodzakelijk
om de toenemende instroom in de WIA een halt toe te roepen.

Het komende voorjaar ga ik aan de slag om in samenwerking met belanghebbenden, waaronder
in elk geval sociale partners, ervaringsdeskundigen en de uitvoering, tot concrete
voorstellen voor een «Huidig stelsel beter» te komen. Het is mijn intentie om uw Kamer
vóór de zomer te informeren over een pakket met maatregelen voor de korte termijn,
inclusief een planning van de wetgeving die daarvoor nodig is en de financiële consequenties.

Daarnaast blijf ik uw Kamer informeren over de langetermijnvisie en de verdere uitwerking
die nodig is op weg naar het bereiken van die visie. Daarbij betrek ik verschillende
belanghebbenden, waaronder in ieder geval de sociale partners.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum