Brief regering : Uitvoering van verschillende acties bij beleid chemische stoffen

Nr. 408
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 januari 2025

Het doel van het Impulsprogramma Chemische Stoffen (2023–2026) is om knelpunten in
de uitvoering van het beleid voor chemische stoffen aan te pakken. Hiermee wordt gewerkt
aan een gezonde en schone leefomgeving. Het gaat daarbij ook om de noodzakelijke versterking
van de uitvoering en om het oplossen van kennishiaten. Deze Kamerbrief gaat in op
de voortgang van het Impulsprogramma Chemische Stoffen, recente ontwikkelingen binnen
het stoffenbeleid en op toezeggingen aan de Kamer over de uitvoering van dit programma.
De onderstaande onderwerpen worden behandeld.

1. Evaluatie ZZS Try-out;

2. Kennisnotitie: Berekening mengsel-toxische druk voor oppervlaktewateren bij immissietoetsen;

3. Kennisnotitie: Toepassing allocatiefactor in de vergunningverlening van industriële
emissies;

4. Kennisnotitie: Actualisatie beperkte immissietoets (BIT);

5. Ontwikkelingen juridisch onderzoek mogelijkheden wettelijke verankering voorzorgsbeginsel;

6. Toepassingen van carbendazim, tebuconazool en propiconazool als biociden in Nederland;

7. Het voorzorgbeginsel, dataverzameling biociden met een nationaal afzetregister, nationaal
beleid en de circulaireplasticnorm, de ZZS-lijst, de pZZS-lijst i.r.t het voorzorgsprincipe.

1. Evaluatie ZZS Try-out

In 2023 is onder het Impulsprogramma Chemische Stoffen het project Versterking VTH
Try-Out ZZS (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Try-Out Zeer Zorgwekkende
Stoffen) gestart. Deze Try-Out ZZS is een samenwerking tussen OmgevingsdienstNL en
het RIVM. Het heeft als doel de uitvoering van het bestaande emissiebeleid van de
Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) door de bevoegde gezagen en hun omgevingsdiensten
te versterken. Onder de Try-Out ZZS hebben het RIVM en OmgevingsdienstNL een infrastructuur
gebouwd om de kennis over ZZS-emissiebeleid toegankelijker te maken en sneller uit
te wisselen. Hiermee wordt de vergunningverlening, toezicht en handhaving van ZZS-emissies
versterkt. Eerder is aan de Kamer vermeld dat er in de loop van 2024 een tussentijdse
evaluatie van de Try-Out ZZS zal plaatsvinden. Deze evaluatie is inmiddels voltooid.
Hierbij wordt dit rapport aan de Kamer aangeboden (bijlage 1).

Uit de evaluatie blijkt dat er in de afgelopen twee jaar binnen de Try-Out ZZS grote
stappen zijn gezet om de VTH-taken in relatie tot ZZS-emissies verder te ontwikkelen.
Een belangrijk onderdeel hiervan is het opzetten van een praktijkgericht netwerk tussen
alle omgevingsdiensten en het RIVM. Via dit netwerk worden praktijkvragen, kennis
en uitvoeringsexpertise snel en efficiënt met elkaar gedeeld. Dit heeft geleid tot
een hoger kennisniveau over ZZS-emissies bij omgevingsdiensten en nieuwe relevante
voorstellen voor nader onderzoek bij het RIVM. Daarnaast dragen de verschillende (boven)regionale
bijeenkomsten bij aan de directe praktijkuitwisseling tussen omgevingsdiensten. Hiermee
is de verbinding tussen het RIVM en de omgevingsdiensten versterkt.

Vanwege de positieve resultaten wordt deze samenwerking onder de Try-Out ZZS in 2025
voortgezet.

2. Kennisnotitie: Berekening mengsel-toxische druk voor oppervlaktewateren bij immissietoetsen

In 2021 is een motie1 aangenomen over het meewegen van cumulatie bij emissie van ZZS bij de vergunningverlening.
Het RIVM heeft in 2023 een rapport2 gepubliceerd waarin opties worden verkend hoe cumulatie voor ZZS beter kan worden
meegenomen. Naar aanleiding hiervan introduceerde3 het RIVM begin 2024 een wetenschappelijk onderbouwde methode om de risico’s van de
uitstoot van meerdere stoffen bij vergunningverlening te kunnen beoordelen (Hazard
Index Methode). Deze methode is zowel bij de vergunningverlening lucht als water inzetbaar.
Om een beter beeld te krijgen hoe de voorgestelde methodes praktischer toepasbaar
zijn om cumulatie in de vergunning mee te wegen, heeft het RIVM onder het Impulsprogramma
Chemische Stoffen een aantal kennisnotities opgesteld. De kennisnotie «Berekening
mengsel-toxische druk voor oppervlaktewateren bij immissietoetsen» treft u hierbij
aan (bijlage 2).

Deze kennisnotitie toetst en verfijnt de toepasbaarheid van de Hazard Index Methode
tijdens de immissietoets water via twee casussen. Op dit ogenblik blijven bij de huidige
immissietoets de risico’s van lozingen van mengsels buiten beeld. Dit geldt dus ook
voor de cumulatie van ZZS-emissies. Immissietoetsen spelen echter een belangrijke
rol bij het verlenen van vergunningen aan bedrijven. Met deze wettelijk verplichte
immissietoetsen worden de milieurisico’s van een bedrijfslozing in kaart gebracht
en vervolgens beoordeeld door het bevoegd gezag. In 2025 wordt daarom onder het Impulsprogramma
Chemische Stoffen samen met het RIVM en de vergunningverleners verder uitgewerkt hoe
cumulatie van ZZS beter meegewogen kan worden in de vergunningverlening.

3. Kennisnotitie: Toepassing van een allocatiefactor in de vergunningverlening van
industriële emissies naar lucht

Voor luchtemissies adviseerde het RIVM in 2023 in het onderzoeksrapport2 «Cumulatie ZZS in de vergunningverlening» ook te kijken naar de mogelijkheden van
het meenemen van een allocatiefactor bij de afleiding van emissie-eisen. Naar aanleiding
hiervan is onder het Impulsprogramma Chemische stoffen de Kennisnotitie «Toepassing
van een allocatiefactor in de vergunningverlening van industriële emissies naar lucht»
opgesteld (bijlage 3). Uit deze kennisnotitie blijkt dat er in de leefomgeving meerdere
industriële bronnen zijn, die stoffen uitstoten naar lucht en water. Sommige stoffen
zijn te herleiden tot een enkele bron, andere stoffen komen vanuit meerdere bronnen
in hetzelfde gebied terecht. Mensen kunnen rechtstreeks worden blootgesteld aan die
stoffen via het inademen van lucht of via huidcontact, maar ook indirect via voedsel
of drinkwater waarin de stoffen zijn terechtgekomen. Als mensen blootgesteld worden
aan een stof via verschillende bronnen (bijvoorbeeld via inademen en inhalatie en
opname via voedsel), wordt dit geaggregeerde blootstelling genoemd.

Een allocatiefactor is een factor die rekening kan houden met deze geaggregeerde blootstelling.
Deze RIVM-kennisnotitie geeft aan hoe de allocatiefactor meegenomen zou kunnen worden
in de vergunningverlening. Dit brengt de blootstelling aan cumulatie van gevaarlijke
stoffen voor de mens beter in beeld. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) zal samen met het RIVM en de vergunningverleners op basis van deze notie verder
onderzoeken wat de mogelijkheden en voor- en nadelen zijn van het meewegen van een
allocatiefactor.

4. Kennisnotitie: Actualisatie beperkte immissietoets (BIT)

De beperkte immissietoets (BIT) is een tool die vergunningverleners en bedrijven gebruiken
als voortoets om snel een eerste indicatie te krijgen van de concentratie van een
stof en de invloed op de leefomgeving als gevolg van een industriële puntbronemissie
naar de lucht. Deze berekeningsmethode wordt nu al toegepast bij de immissietoets
tijdens de vergunningverlening van emissie van ZZS. Hierbij wordt getoetst of de berekende
immissieconcentratie op leefniveau de immissiegrenswaarde (Maximaal Toelaatbaar Risico)
overschrijdt. Wettelijk dient men voor de berekening van de immissieconcentratie gebruik
te maken van geavanceerde verspreidingsmodellen die rekenen volgens de Standaard Rekenmethode
Luchtkwaliteit 34, zoals het Nieuw Nationaal Model (NNM).

Uit eerdere signalen uit de praktijk en de verkenning door het RIVM5 blijkt dat de BIT als voortoets slechts een voorzichtige inschatting oplevert van
de daadwerkelijke situatie. De kans op een onderschatting van de daadwerkelijke immissieconcentratie
is daarbij aanwezig. De BIT is op sommige punten gedateerd en in vergelijking met
het huidige NNM in veel gevallen niet voldoende accuraat om risico’s voor de leefomgeving
goed in te kunnen schatten. Met behulp van het huidige NNM is de BIT daarom geactualiseerd.
Het RIVM heeft de actualisatie van de BIT uitgewerkt in bijgevoegde kennisnotitie
(bijlage 4). De nieuwe versie sluit beter aan bij de daadwerkelijke belasting voor
de leefomgeving.

Het modelbeheer van de BIT werd in december 2024 overgebracht van het Informatiepunt
Leefomgeving naar het RIVM. De geactualiseerde BIT zal op de Risico’s van Stoffen-website6 worden ontsloten.

5. Ontwikkelingen juridisch onderzoek mogelijke wettelijke verankering voorzorgsbeginsel

Tijdens het commissiedebat Leefomgeving op 11 september 2024 is aan Kamerlid Gabriëls
(GroenLinks-PvdA) toegezegd7 om de Kamer te informeren over de uitkomsten van het juridische onderzoek over de
verankering van het voorzorgsbeginsel. In een eerdere Kamerbrief8 en tijdens de Begrotingsbehandeling van het Ministerie van IenW van 20259 is aangegeven dat wordt nagegaan in hoeverre de in regelgeving vastgelegde informatieplichten
beter benut kunnen worden. Verder wordt nagegaan of er juridische mogelijkheden zijn
om de verdeling van de bewijslast tussen het bevoegd gezag en het bedrijf aan te scherpen.

Het juridisch onderzoek is inhoudelijk afgerond. De uitkomsten worden nu op schrift
gezet. U zult deze begin 2025 ontvangen.

6. Toepassingen van carbendazim, tebuconazool en propiconazool als biociden in Nederland

Recent is op verzoek van het Ministerie van IenW een onderzoek uitgevoerd door Antea
Group naar het gebruik van carbendazim, tebuconazool en propiconazool. Dit zijn biociden
die worden ingezet als conserveermiddel voor beschermlagen, coatings en bouwmaterialen.
Het onderzoek richtte zich op deze stoffen omdat carbendazim een van de stoffen is
die de aandacht heeft binnen de Kaderrichtlijn Water. Het gebruik van tebuconazool
en propiconazool wordt in verband gebracht met resistentievorming van Aspergillus fumigatus tegen medische azolen (antischimmelmedicatie). Het inademen van Aspergillus spp bij gezonde mensen leidt niet tot infecties. Bij patiënten met een verzwakt immuunsysteem,
ernstige griep, Covid-19 of met al bestaande afwijkingen in de longen zou dit wel
kunnen leiden tot een levensbedreigende infectie.

Het onderzoek treft u hierbij aan (bijlage 5). De resultaten worden gebruikt in de
standpuntbepaling tijdens de herbeoordeling van deze stoffen in Europa.

7. Het voorzorgbeginsel, dataverzameling biociden met een nationaal afzetregister,
nationaal beleid en de circulaireplasticnorm, de ZZS-lijst, de pZZS-lijst in relatie
tot het voorzorgsprincipe

Tijdens de Begrotingsbehandeling van het Ministerie van IenW op 10 oktober 2024 en
tijdens het Commissiedebat Externe Veiligheid op 16 oktober 2024 is aan Kamerlid Boutkan
(PVV) toegezegd10 om te bekijken of er sprake is van een nationale kop op een aantal IenW-beleidsterreinen.
De vraag richtte zich op het voorzorgbeginsel, dataverzameling biociden met een nationaal
afzetregister, nationaal beleid en de circulaireplasticnorm, de ZZS-lijst, de pZZS-lijst
i.r.t het voorzorgsprincipe. Het bedrijfsleven zou deze als nationale koppen op de
regelgeving ervaren.

Voordat er wordt ingegaan op de vijf onderwerpen, wordt er hieronder eerst aangegeven
wanneer gesproken kan worden van een nationale kop en wanneer niet. Volgens de technische
definitie is sprake van een nationale kop in de gevallen waarin er een Europese richtlijn
is waarbij Nederlandse regelgeving verdergaande verplichtingen stelt dan waartoe die
EU-richtlijn verplicht, voor precies dezelfde materie. Daarna moet beoordeeld worden
of sprake is van concurrentienadeel voor het Nederlandse bedrijfsleven.

Het is belangrijk om ervoor te zorgen dat bedrijven in Nederland een gelijk speelveld
behouden met andere Europese bedrijven. Tegelijkertijd kunnen politieke of maatschappelijke
redenen zijn om, na een afweging van alle betrokken belangen, toch te kiezen voor
verdergaande maatregelen. Dit kan nodig zijn om een bepaald doel te behalen, bijvoorbeeld
de bescherming van belangen van consumenten of de bescherming van omwonenden tegen
schadelijke chemische stoffen. Het proces van totstandkoming van regelgeving met daarin
de verdergaande maatregelen borgt een zorgvuldige afweging en politieke en maatschappelijke
betrokkenheid.

Het voorzorgbeginsel

Het voorzorgbeginsel is een in (inter)nationale verdragen opgenomen beginsel. Het
wordt onder meer gebruikt bij beleidsvorming en bij het opstellen van algemeen verbindende
voorschriften. Denk hierbij aan het werkingsverdrag van de EU en de Omgevingswet.
Dit is geen nationale kop, omdat het geen verdergaande verplichtingen bevat dan gesteld
in een EU-richtlijn.

Dataverzameling biociden met nationaal afzetregister

Er is geen EU-richtlijn die bepaalt dat Nederland een wettelijke verplichting heeft
tot dataverzameling van biociden. Er is ook geen nationale regelgeving op dit ogenblik.
Er is nu een pilot gaande naar de dataverzameling van biociden met een nationaal afzetregister.
Op dit moment zijn er geen betrouwbare gegevens over biociden-verkoop en -gebruik.
Daarmee ontbreekt inzicht in de belasting door het gebruik van biociden op mens, dier
en milieu. Afzetcijfers zijn een eerste stap om de effectiviteit van het beleid beter
in beeld te krijgen, beleidsinspanningen te prioriteren en zo nodig bij te sturen.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) voert een pilotonderzoek uit om te verkennen
wat de mogelijkheden zijn voor het opzetten van een afzetregister voor biociden in
Nederland. De resultaten hiervan worden eind 2025 verwacht. Het aanleveren van gegevens
voor deze pilot is vrijwillig. Er is geen regelgeving die hiertoe verplicht. Dit is
dus geen nationale kop. Na afronding van de pilot zal besluitvorming plaatsvinden
over het wel of niet opzetten van een nationaal afzetregister biociden. Daarbij wordt
rekening gehouden met de ontwikkelingen die in andere Europese lidstaten op dit onderwerp
ook al gaande zijn.

De circulaireplasticnorm

Het Ministerie van IenW werkt, in samenwerking met het Ministerie van Klimaat en Groene
Groei (KGG), aan een wetsvoorstel voor een circulaireplasticnorm. Het oogmerk van
het wetsvoorstel is vanaf 2027 verwerkers van polymeren te verplichten om een minimumpercentage
fossiele polymeren te vervangen door gerecycleerde of biogebaseerde polymeren.

De circulaireplasticnorm bevordert circulariteit en draagt bij aan het realiseren
van de nationale klimaatdoelen die zijn vastgelegd in de klimaatwet. Om de beweging
naar een circulaire economie te ondersteunen, kunnen bedrijven gebruik maken van subsidies
die worden gefinancierd uit het Klimaatfonds. De circulaireplasticnorm biedt recyclers
en producenten van circulair plastic perspectief door een afzetmarkt te creëren voor
circulair plastic.

De circulaireplasticnorm is geen nationale kop (zie de eerder genoemde definitie)
en loopt niet vooruit op Europese wetgeving. Er is immers geen Europese regelgeving
voor het verplicht verwerken van circulaire grondstoffen (polymeren) bij het maken
van plastic. Op Europees niveau zijn wel productspecifieke recyclaateisen vastgesteld
(per 2030 moeten in verpakkingen bepaalde verplichte percentages recyclaat worden
toegepast). Deze productspecifieke recyclaateisen zullen de recyclaatmarkt op termijn
verbeteren door het stimuleren van de vraag naar producten die gemaakt zijn van recyclaat.
Met de circulaireplasticnorm ontwikkelen we de vraag naar recyclaat en het aanbod
van producten die gemaakt zijn van recyclaat. Daarnaast stimuleert de circulaireplasticnorm
de verwerking van biogebaseerde polymeren. Ook daarvoor zijn (nog) geen eisen aangekondigd
op Europees niveau.

De lijst met Zeer Zorgwekkende Stoffen

De Europese REACH-verordening regelt de toelating van chemische stoffen tot de markt.
Als een stof voldoet aan de criteria mag die worden gebruikt. Alleen in uitzonderlijke
omstandigheden kan een land een stofgebruik alsnog inperken. De toelating van chemische
stoffen op de markt is daarmee vergaand geharmoniseerd in de EU.

Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) zijn stoffen die allemaal voldoen aan de criteria
van artikel 57 van de Europese REACH verordening. De criteria zijn vastgestelde stofeigenschappen
zoals carcinogeniteit, mutageen en giftig voor de voortplanting. De Europese lijsten
en verdragen die als input dienen voor de ZZS-lijst, zijn opgenomen in het Besluit
Activiteiten Leefomgeving. Onder ZZS vallen alle zogeheten Substances of very High
Concern (die vanuit REACH aangewezen worden) en ook stoffen die door andere Europese
regelgeving op Europees niveau bewezen schadelijke eigenschappen uit artikel 57 van
REACH hebben. Dit zijn bijvoorbeeld stoffen onder de prioritaire lijst van het OSPAR-verdrag.

Overheden zijn wel bevoegd en vaak ook verplicht om voorschriften te stellen aan de
emissies van die stoffen. Die voorschriften zijn nodig om te voldoen aan Europese
en nationale wetgeving ter bescherming van bijvoorbeeld de volksgezondheid (o.a. drinkwaterkwaliteit
en bodembescherming) en de luchtkwaliteit. Bij het stellen van die voorschriften wordt
vanzelfsprekend rekening gehouden met de aard en eigenschappen van de stoffen. Daarom
worden aan de emissies van de schadelijkste stoffen, zoals stoffen die aan de gevaarseigenschappen
uit de REACH-verordening voldoen, verdergaande voorschriften gesteld dan aan andere,
minder schadelijke stoffen. Die voorschriften voor ZZS zijn nodig om aan andere EU-rechtelijke
verplichtingen (milieukwaliteitseisen) te voldoen. Er is hier geen sprake van een
nationale kop, omdat dit nationaal beleid betreft dat nodig is om aan (Europese) doelen
te voldoen.

De lijst potentieel Zeer Zorgwekkende Stoffen i.r.t het voorzorgsprincipe

Een potentieel ZZS (pZZS) is een chemische stof waarvan de stofeigenschappen nog niet
op Europees niveau zijn beoordeeld. De stof is aangemeld of zit in een Europees onderzoekstraject
om te bepalen of aan de gevaarscriteria van artikel 57 REACH wordt voldaan. De pZZS-lijst
is een lijst van stoffen die op korte of middellange termijn mogelijk als ZZS kan
worden ingedeeld. De lijst is attenderend bedoeld voor bedrijven die de stof gebruiken
en voor het bevoegd gezag dat de vergunningsaanvragen controleert. Het bedrijf kan
daarmee vanuit het voorzorgsbeginsel rekening houden bij de inrichting van bedrijfsprocessen.
Het bedrijf kan bijvoorbeeld overstappen op een stof met een gunstiger gevaarsprofiel.
De lijst heeft geen juridische status en er zijn geen verplichtingen aan verbonden
in regelgeving. Deze pZZS-lijst is daardoor geen nationale kop. Ook is er geen EU-richtlijn
die hetzelfde regelt.

Hierboven is aangegeven dat een pZZS na uitgebreid onderzoek op de ZZS-lijst kan komen
te staan. De pZZS-lijst kan in de praktijk verwarrend werken. Om de signalerende functie
van de pZZS-lijst te behouden maar de verwarring weg te nemen, is het RIVM gevraagd
de pZZS-lijst te analyseren. Er wordt gekeken hoe er nog beter inzicht gegeven kan
worden in lopende Europese onderzoekstrajecten van stoffen en de relatie met ZZS-criteria.
Ook kijkt het RIVM of het mogelijk is een kwalitatieve inschatting te maken van de
mogelijk toekomstige ZZS-status van stoffen. Medio 2025 wordt hiervan de oplevering
verwacht.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen