Brief regering : Beleidsvisie afvalverbranding en maatwerk met afvalverbrandingsinstallaties

32 813 Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 306 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN VAN DE MINISTER
VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 januari 2025

In het Nationaal Programma Circulaire Economie (bijlage bij Kamerstuk 32 852, nr. 225) en bij de klimaatbesluitvorming van het voorjaar van 2023 is een pakket aan maatregelen
aangekondigd gericht op het verminderen en verduurzamen van afvalverbranding in Nederland.
Per brief van 15 september 20231 is uw Kamer op de hoogte gesteld van de verschillende acties die zijn ondernomen
of nog lopen met betrekking hierop. Met deze nieuwe brief wordt u geïnformeerd over
de volgende onderdelen van dit pakket:

i. uitvoeren van onderzoek door TNO naar de verwachte hoeveelheid te verbranden afval
in 2030 en verder;

ii. opstellen van een beleidsvisie voor afvalverbranding;

iii. realiseren van 2 Megaton negatieve emissies bij afvalverbrandingsinstallaties;

iv. uitvoeren van een verkenning naar de mogelijkheden voor maatwerkgesprekken met AVI’s.

De beleidsvisie, het begeleidende TNO-onderzoek en het eindrapport van de verkenning
naar de mogelijkheden voor maatwerkgesprekken met AVI’s zijn als bijlage toegevoegd
aan deze Kamerbrief.

i. TNO – verbranding Nederlands afval in 2030 en in 2050

TNO heeft onderzoek uitgevoerd naar de verwachte ontwikkeling van afvalverbranding
richting 2030 en 2050 met een focus op hoeveelheid en samenstelling van het afval
dat bij de Nederlandse afvalverbrandingsinstallaties wordt aangeboden. TNO schat in
dat in 2030 nog tussen de 5,1 en 6 megaton aan brandbaar Nederlands afval beschikbaar
is voor AVI’s, afhankelijk van het succes van het circulaire economie- en klimaatbeleid.
Richting 2050 is de inschatting dat een lichte toename tot een halvering van de hoeveelheid
vergeleken met het basispad voor 2030 zal plaatsvinden, afhankelijk van bevolkingsgroei
en opkomst van nieuwe technologie. Een halvering zou neerkomen op een hoeveelheid
van 2,5 megaton aan te verbranden afval.

Tevens schat TNO in dat de door afvalverbranding vermeden emissies (van energieproductie
uit primaire bronnen) in 2030 meer dan gehalveerd zijn. Dit komt door minder afvalverbranding
en door de circa 40% lagere CO2-intensiteit van de vermeden elektriciteitsproductie. De positieve bijdrage van afvalverbranding
aan het verminderen van klimaateffecten zal in 2030 dus minder zijn dan momenteel
het geval is.

ii. Een nieuwe visie op afvalverbranding in Nederland

In de bijgevoegde beleidsvisie schetst het kabinet de positie ten aanzien van afvalverbranding
in 2030 en richting 2050. Het op grote schaal kunnen verbranden van afval in Nederland
heeft de afgelopen decennia een cruciale rol gespeeld in het minimaliseren van de
behoefte aan stort. Ook nu nog zijn AVI’s van vitaal belang voor ons nationale afvalbeheer.
Dankzij de terugwinning van energie uit afval wordt bovendien zo optimaal mogelijk
gebruik gemaakt van de in het afval aanwezige calorische waarde. Met de transitie
naar een circulaire economie, het tegen willen gaan van klimaatverandering, het vorderende
denken over het belang van grondstoffenbehoud en de ontwikkeling van nieuwe technieken,
is een herijking van de rol van afvalverbranding in Nederland echter op zijn plaats.

Het kabinet heeft in het Regeerprogramma (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 96) benadrukt dat grondstoffenbehoud onze afhankelijkheid van het buitenland vermindert
en dat waar mogelijk grondstoffen moeten worden hergebruikt. Bij afvalverbranding
gaan juist kostbare en kritieke materialen verloren die dus niet meer inzetbaar zijn
in onze circulaire economie als secundaire grondstof. Dit belang, het willen behouden
van de waarde van materialen, en de behoefte van AVI’s aan constante aanvoer van gemengde
reststromen met een stabiele thermische waarde, zijn in toenemende mate met elkaar
in conflict.

Ook wordt steeds inzichtelijker wat de effecten zijn van emissies van bodemassen,
stikstof en andere schadelijke stoffen op de omgeving en het milieu. Daarbij komt
ook nog de (inter)nationale opgave om klimaatneutraliteit te bereiken in 2050 en het
daarmee samenhangende belang om over te schakelen naar een hernieuwbare energiemix.
Naarmate een steeds groter aandeel van de nationale energiemix uit hernieuwbare bronnen
wordt opgewekt, heeft de energie van een AVI een steeds slechter wordende milieuprestatie.
Deze constateringen geven aanleiding de inrichting van ons afvalbeheer te herzien.
Hierbij is het uitgangspunt dat afvalverbranding alleen nog plaats zou moeten vinden
voor stromen waarvoor recycling (nog) geen optie is, verbranding om ethische redenen
wenselijk is of wanneer dit verzekert dat bepaalde verontreinigingen worden vernietigd.

Op dit moment heeft Nederland structureel meer AVI-capaciteit dan strikt genomen nodig
is voor het verbranden van Nederlands afval. Het is van belang dat de afvalverwerkingssector
duidelijkheid geboden wordt over de visie van het kabinet op de ontwikkeling van de
binnenlandse AVI-capaciteit op de langere termijn. De periode richting 2030 en daarna,
richting 2050, is cruciaal voor het vinden van een nieuwe balans waarin afvalverbranding
voor zover mogelijk wordt geminimaliseerd ten gunste van recycling. Beoogd wordt om
duidelijke kaders te bieden aan bedrijven met AVI’s die willen investeren in verduurzaming
door klimaatmaatregelen en meer circulaire vormen van afvalverwerking.

De beleidsvisie schetst daarom een wenselijke situatie voor 2030 die uitgaat van een
operationele verbrandingscapaciteit die beter is afgestemd op de nationale behoefte
daaraan. In het licht van de inschatting van TNO en bovengenoemde overweging, kan
dan richting 2030 gestreefd worden naar een capaciteit tussen de 5,1 en de 6 megaton,
afhankelijk van het succes van het circulaire economiebeleid, waarbij ook nog rekening
moet worden gehouden met het aanhouden van extra capaciteit voor het kunnen opvangen
van een omvangrijke calamiteit bij een grote AVI. Met de sector en bevoegde gezagen
zullen hier in de loop van 2025 afspraken over worden gemaakt.

In de beleidsvisie worden verschillende maatregelen genoemd die het kabinet zal treffen
om de vermindering en verduurzaming van afvalverbranding te realiseren. Zo gaat het
kabinet onderzoeken of, hoe en op welke termijn verbrandingscapaciteit van AVI’s geleidelijk
kan worden afgebouwd en hoe kan worden voorkomen dat door succesvol circulaire economiebeleid
vrijgevallen capaciteit wordt opgevuld met buitenlands afval. Bij beslissingen omtrent
het instrumentarium voor capaciteitsvermindering blijft voorop staan dat afbouw pas
gerealiseerd kan worden als er sprake is van een structurele afname van het Nederlandse
afvalaanbod en dat de verwerking van Nederlands afval gegarandeerd blijft.

iii. Negatieve emissies bij afvalverbrandingsinstallaties

Bij de klimaatbesluitvorming 2023 is ook besloten om een mogelijkheid te creëren om
maximaal twee megaton negatieve emissies te realiseren door afvang en opslag van biogene
CO2 bij afvalverbrandingsinstallaties. Bij de vormgeving voor de prikkels voor negatieve
emissies bij AVI’s zijn een aantal zaken van belang, zoals het borgen dat stimulansen
voor negatieve emissies niet interveniëren met het beleidsdoel om afvalverbranding
terug te dringen en afval hoogwaardiger te verwerken. Ook moet rekening worden gehouden
met de doelen van andere sectoren, zoals de glastuinbouw. Als laatste zijn de monitoringsregels
voor transport en opslag van gemengde (zowel fossiele als biogene) CO2-stromen in de CCS-keten in het EU ETS van invloed op de prikkels om koolstofverwijdering
bij AVI’s te realiseren. De monitoringsregels zijn in 2024 herzien. In de monitoringsregels
van het EU ETS blijft de verhouding opgeslagen fossiele en duurzame biogene CO2gelijk aan de verhouding die is afgevangen en vervoerd in de CCS-keten («pro rata»-benadering). Deze benadering creëert de prikkel voor het afvangen van CO2-emissies van AVI’s waardoor negatieve emissies kunnen worden gerealiseerd. Voor het
afvangen, opslaan en gebruiken van CO2 kunnen afvalverbrandingsinstallaties gebruik maken van de SDE++.

iv. Maatwerktraject afvalverbrandingsinstallaties

Het kabinet heeft zich met het regeerprogramma voorgenomen door te gaan met het maken
van bindende maatwerkafspraken met de grootste uitstoters van broeikasgassen. In het
kader hiervan is het kabinet voornemens om ook met bedrijven met AVI’s toe te werken
naar maatwerkafspraken. Hiervoor is in het Meerjarenprogramma Klimaatfonds € 222 miljoen
gereserveerd.

Er is een verkenning uitgevoerd door ABDTOPConsult (zie bijlage), met ondersteuning
vanuit IenW en KGG, naar de maatschappelijke meerwaarde die behaald kan worden met
maatwerkafspraken en in hoeverre AVI’s ambitieuze plannen hebben die in aanmerking
kunnen komen voor een maatwerktraject. Om in aanmerking te komen voor maatwerk moeten
bedrijven ofwel een ambitieus plan hebben om voor 2030 significante CO2-reductie te behalen en tegelijkertijd een visie hebben op hun lange termijn verduurzaming,
ofwel een plan dienen te hebben voor een ingrijpende aanpassing van het productieproces
richting CO2-neutraliteit in 2040/2050. In beide gevallen moet er zicht zijn op 0,1 megaton additionele
CO2-reductie per bedrijf.

Uit de verkenning komt naar voren dat de plannen van de bedrijven AEB en AVR op dit
moment het meest rijp zijn voor het opstarten van een maatwerktraject. Ook de plannen
van ARN en PreZero hebben die potentie, maar de precieze omvang van deze plannen uitgedrukt
in CO2-reductie en leefomgevingswinst zou nog nader uitgewerkt kunnen worden. De overige
bedrijven wordt geadviseerd om plannen nader te concretiseren of hun ambitieniveau
te verhogen. Op basis van de uitkomsten van deze verkenning zal het kabinet overgaan
tot het opstarten van maatwerktrajecten met, in eerste instantie, AEB en AVR. Wanneer
andere bedrijven hun plannen verder hebben uitgewerkt, zal worden bezien of ook daar
genoeg potentie aanwezig is voor een bovenwettelijke maatwerkafspraak aanwezig is.
De beleidsvisie zal het kader bieden voor deze maatwerkafspraken.

Bij de uiteindelijke afspraken staan emissiereductie en de bijdrage aan een gezonde
en veilige leefomgeving centraal. Dit kan bijvoorbeeld door middel van (meer of betere)
nascheiding van afval bij AVI’s, eventueel in combinatie met afbouw van de verbrandingscapaciteit,
of CCS. Ook wordt gekeken of via de maatwerkafspraken kan worden bijgedragen aan (meer)
ketensamenwerking ten behoeve van de transitie naar een circulaire economie. Afvalverbranding
gebeurt namelijk aan het eind van een lange materiaalketen en is regelmatig het resultaat
van beslissingen die eerder in de keten genomen zijn.

In de maatwerkaanpak kunnen zowel financiële als niet-financiële instrumenten worden
ingezet. In de instrumentenmix die gebruikt kan worden om reducties te behalen hebben
instrumenten die bijdragen aan het bevorderen van de kwaliteit van de leefomgeving,
de circulaire economie, stikstofreductie en andere milieuaspecten de voorkeur boven
instrumenten die hier niet of minder aan bijdragen. Financiële instrumenten zijn primair
generieke instrumenten. Eventuele maatwerkfinanciering is aan strikte voorwaarden
gebonden. Besluitvorming rondom de maatwerkafspraken en eventuele maatwerkfinanciering
volgen de bestaande procedures van het reguliere maatwerk.

v. Tot slot

Met het publiceren van de beleidsvisie geeft het kabinet zijn visie weer op afvalverbranding
in Nederland op de (middel-)lange termijn. Het kan worden gebruikt als uitgangspunt
voor bedrijven met AVI’s, waar doorlopend wordt nagedacht over de toekomst en belangrijke
investeringsbeslissingen voorliggen.

Er zal steeds worden geëvalueerd of het kabinetsbeleid daadwerkelijk bijdraagt aan
het stimuleren van de verduurzaming van de sector richting het geschetste wenselijke
beeld voor afvalverbranding in de toekomst. De transitie naar een klimaatneutrale
en circulaire economie moet ten slotte altijd in gezamenlijkheid, door de hele maatschappij,
worden opgepakt. Het kabinet hoopt dat, in samenspraak met de bedrijven met afvalverbrandingsinstallaties,
toegewerkt kan worden naar een nieuwe balans in ons afvalbeheer, waarbij verbranding
als verwerkingsmethode eenzelfde transformatie ondergaat als stort destijds: behouden
voor het noodzakelijke en beperken waar mogelijk.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, C.A. Jansen

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans