Brief regering : Stand van zaken voertuigautomatisering

Nr. 481
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 december 2024

De Kamer is op 13 februari jl. geïnformeerd over de slimme inpassing en verantwoorde
introductie van geautomatiseerd vervoer.1 De afgelopen jaren is er veel uitgezocht hoe dit op een goede manier kan. Dit kabinet
wil dat Nederland voorop blijft lopen in deze ontwikkeling. Daarom wordt de introductie
van geautomatiseerd vervoer onderdeel van de Actieagenda Auto.

Nederland heeft altijd een vooraanstaande rol gehad in de ontwikkeling van geautomatiseerd
vervoer, mede vanwege de kansen voor het Nederlandse mobiliteitssysteem. In 2016 heeft
Nederland – als voorzitter van de Europese Raad – met de Declaration of Amsterdam het initiatief genomen om EU-regelgeving rond geautomatiseerde voertuigen te harmoniseren.2 Ook was Nederland de eerste EU-lidstaat dat nationale regelgeving had om experimenten
uit te voeren op de weg met geautomatiseerde voertuigen zonder menselijke bestuurder
aan boord. Inmiddels kent Nederland een nationale aanpak om geautomatiseerd vervoer
mogelijk te maken in het Nederlandse verkeer.

Deze brief informeert de Kamer langs vier invalshoeken over de laatste stand van zaken
omtrent geautomatiseerd vervoer (Automated Driving Systems, ADS): 1. juridisch stelsel, 2. internationale inzet van Nederland, 3. maatschappij,
en 4. implicaties voor uitvoering en uitvoeringsorganisaties. U wordt tevens geïnformeerd
over het voornemen van het kabinet om wetswijzigingen naar de Kamer te sturen. Vervolgens
ontvangt u een voortgang over geavanceerde rijtaakondersteuning door rijhulpsystemen
(Advanced Driver Assistance Systems, ADAS).3 Ten slotte eindigt de brief met een toezegging dat de reactie op motie-Boswijk4 in het eerste kwartaal van 2025 volgt.

In de Kamerbrief van 13 februari jl. is toegelicht wat het verschil is tussen geautomatiseerde
rijsystemen en geavanceerde rijtaakondersteuning. Dit verschil is ook in deze brief
belangrijk kort aan te stippen. Bij voertuigautomatisering is het belangrijk onderscheid
te maken in de manier waarop het voertuig wordt bestuurd.

1. Bij geavanceerde rijtaakondersteuning door rijhulpsystemen (hierna: rijhulpsystemen), ofwel Advanced Driver Assistance Systems (ADAS), heeft de mens te allen tijde de controle over het voertuig maar wordt daarbij
door systemen ondersteund in het remmen en sturen. Deze systemen zijn al ruimschoots
aanwezig in het huidige wagenpark. Voorbeelden zijn systemen die het voertuig binnen
de rijstrook houden en systemen die een veilige afstand en snelheid tot de voorganger
bewaken. Daarnaast gaat het om noodremsystemen en parkeerassistenten. Hoewel deze
systemen al heel wat rijtaken geautomatiseerd uit kunnen voeren, ondersteunen deze
de bestuurder in het voertuig, maar de mens blijft de bestuurder.

2. Bij geautomatiseerde rijsystemen, ofwel Automated Driving Systems (ADS), voert het voertuig de rijtaak voor langere tijd zelfstandig uit zonder actieve
inmenging van de mens. Deze systemen worden in de volksmond vaak «zelfrijdend vervoer»
genoemd. Op enkele proeven na, rijden deze systemen nog niet rond op de weg in Nederland.
Geautomatiseerde rijsystemen bestaan uit twee categorieën:

a. Inschakelbare geautomatiseerde rijsystemen, waarbij de mens actief kiest om de controle
over te dragen aan het voertuig. Bijvoorbeeld voor het geautomatiseerd rijden op de
snelweg.

b. Permanent geautomatiseerde vervoerdiensten, waarbij het geautomatiseerde voertuig
mensen of goederen vervoert. In deze voertuigen hoeft geen stuur te zitten en is de
mens in het voertuig een passagier die in het geheel geen rijtaak uitvoert. Een voorbeeld
hiervan is een geautomatiseerde taxi- of bezorgdienst.

A. Geautomatiseerd vervoer (ADS)

1. Beleid en juridisch stelsel

Het Ministerie van IenW werkt samen met haar partners om tot een passend beleid en
juridisch stelsel te komen voor een slimme inpassing en verantwoorde introductie van
geautomatiseerd vervoer. De afgelopen periode is gebruikt om de uitgangspunten van
geautomatiseerd vervoer verder te verwerken in het juridisch stelsel en zijn de eerste
stappen gezet om de kaders aan te passen zodat geautomatiseerde rijsystemen in Nederland
gebruikt kunnen worden.

Testen op de openbare weg voor typegoedkeuring en andere doeleinden

Sinds juli 2022 is er Europese regelgeving van kracht waarmee fabrikanten typegoedkeuringen
kunnen aanvragen voor geautomatiseerde rijsystemen (ADS). Hierover is de Kamer op
1 juli 2022 geïnformeerd.5 Nederland is als lidstaat verplicht om deze Europese wetgeving om te zetten in nationale
wetgeving. Een nieuw onderdeel van het typegoedkeuringsproces is dat de werking van
het systeem moet worden getest door rond te rijden in het dagelijks verkeer. Deze
stap zorgt voor een extra check op de veiligheid van een dergelijk systeem in praktijksituaties.
Het huidige nationale wetgevingskader voorziet nog niet in een regeling om deze verplichte
testen voor typegoedkeuring op de openbare weg in Nederland uit te voeren. Er wordt
gewerkt aan een wetswijziging zodat het testen op de openbare weg ten behoeve van
de typegoedkeuring kan plaatsvinden.

Daarnaast is het, na afstemming met de geïnteresseerde partijen, wenselijk gebleken
dat er ook een ruimere grondslag komt voor het testen van geautomatiseerd vervoer
op de openbare weg voor andere doeleinden dan de typegoedkeuring. Deze testen – ook
wel praktijkproeven genoemd – zijn van belang om ervaring op te doen, te leren en
om bij te dragen aan maatschappelijke leerdoeleinden. Deze testfase voor praktijkproeven
wordt de pre-homologatiefase genoemd. De wens van fabrikanten en medeoverheden om
in deze fase praktijkproeven te kunnen doen op de openbare weg kan momenteel niet
volledig worden gefaciliteerd in Nederland. Indien Nederland onvoldoende de testbehoefte
faciliteert, is de vrees dat fabrikanten en medeoverheden zullen uitwijken naar testmogelijkheden
in het buitenland. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat er minder ervaring opgedaan
wordt met het Nederlandse mobiliteitssysteem en specifieke Nederlandse verkeersscenario’s.
Daarom kiest Nederland ervoor om testen voor andere doeleinden ook mogelijk te maken.
De kennis en ervaring die fabrikanten en medeoverheden opdoen met het testen van geautomatiseerd
vervoer op de openbare weg in Nederland zijn namelijk van meerwaarde voor de positie
van Nederland. Zo kan de RDW zijn kennis en kunde vergroten en gezamenlijk met het
ministerie, ketenpartners en andere Europese typegoedkeuringsautoriteiten op basis
van ervaringsdata bijdragen aan de ontwikkeling en nadere invulling van wet- en regelgeving,
bijvoorbeeld voor interpretatie en harmonisatie van functionele eisen.

Gezien de juridische samenhang tussen het testen op de openbare weg voor typegoedkeuring
en andere doeleinden en het feit dat deze beide tot een aanpassing van de nationale
wetgeving leiden, worden de wijzigingen nu uitgewerkt in een gezamenlijk wijzigingsvoorstel.
Als start bij elke wetswijziging is een beleidskompas opgesteld (in dit geval twee),
welke zijn toegevoegd als bijlagen bij deze brief. Het streven is dat de gewijzigde
wetgeving in 2027 in werking zal treden. Na inwerkingtreding van de wetgeving is het
mogelijk om op grond van de gewijzigde regelgeving met geautomatiseerde voertuigen
te testen op de Nederlandse openbare wegen.

In de tussentijd kan op basis van bestaande EU-regelgeving6 door fabrikanten onder bepaalde voorwaarden worden getest op de openbare weg om een
specifiek testprogramma uit te voeren met prototypevoertuigen. Deze mogelijkheid richt zich alleen op testen die zijn aangevraagd door fabrikanten.
Deze testen kunnen onder andere van belang zijn voor het verzamelen van data ten behoeve
van de typegoedkeuringsaanvraag. Fabrikanten kunnen een aanvraag indienen bij de RDW
om onder bepaalde voorwaarden een specifiek testprogramma uit te voeren met een prototype
van een voertuig.7

Nieuwe fase: voorbereiding van de introductie op de Nederlandse openbare wegen

Met de inwerkingtreding van de Europese regelgeving in 2022 is de beweging ingezet
van experimenteren naar marktintroductie. Toelating van ADS-systemen op de Europese
interne markt leidt niet automatisch tot toegang tot het Nederlands verkeer. Daarvoor
dient het Nederlandse beleid en de daarmee gepaarde wet- en regelgeving aangepast
te worden. Daarom wordt momenteel onderzocht en uitgewerkt onder welke voorwaarden
geautomatiseerd verkeer onderdeel gemaakt dient te worden van het Nederlands verkeer.
Daarvoor is een beleidskompas in de maak. Hierbij worden ook de kaders voor aansprakelijkheid
en verzekerbaarheid en maatschappelijke toepassingen meegenomen. Ook zal er worden
gekeken naar de gevolgen voor andere wettelijke kaders, voor zover deze rechtstreeks
samenhangen met de regels van het wegenverkeersrecht. Het streven is dat het jaar
2025 wordt benut om dit voorstel gereed te maken en daarna de internetconsultatie
te starten. Te zijner tijd ontvangt de Kamer de stukken voor de indiening van het
wetsvoorstel.

2. Internationale inzet van Nederland

Europese samenwerking op ambtelijk niveau

Momenteel is elke lidstaat, net als Nederland, bezig met de invoering van geautomatiseerd
vervoer en maakt daarmee eigen wetgeving. Er kunnen problemen ontstaan voor voertuigen
uit het buitenland die in Nederland rondrijden en vice versa als de keuzes van de
EU-lidstaten niet voldoende op elkaar zijn afgestemd. Denk daarbij aan rijbevoegdheid,
handhaving en boetes. Op initiatief van Nederland vindt nu op ambtelijk niveau afstemming
plaats met andere EU-lidstaten. Deze werkgroep heeft als doel om kennis en zienswijze
uit te wisselen over beleidsmatige en juridische vraagstukken rond de invoering van
geautomatiseerd vervoer om dergelijke barrières te voorkomen. Dit is ook in het belang
van de concurrentiepositie van de Europese auto-industrie.

Mondiale samenwerking op toekomstige regelgeving

Ondertussen wordt er ook in VN-verband aan mondiale regelgeving voor geautomatiseerd
vervoer gewerkt. Deze technische regelgeving zal dan ook voor Nederland gaan gelden.
Daarom zijn het Ministerie van IenW en de RDW actief betrokken bij de vorming van
deze regelgeving. Nederland benut hiervoor de strategische samenwerkingsverbanden
met invloedrijke landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zuid-Korea.
Dit is belangrijk gezien de geopolitieke spanningen en de betrekkingen met grote autofabrikanten
die bepalend zijn voor deze ontwikkeling.

Inzet komende periode

Zowel op Europees als mondiaal niveau zet Nederland de komende tijd in op meer gecoördineerde
actie op een vijftal noodzakelijke punten: 1. grootschalig trainen van geautomatiseerde
voertuigen in het dagelijks verkeer, 2. definiëren van de eisen aan de gebruiker of
exploitant van een geautomatiseerd voertuig, 3. het zorgen voor een veilige en soepele
interactie tussen weggebruikers inclusief voetgangers, fietsers en (geautomatiseerde)
voertuigen, 4. het zorgen voor rechtszekerheid voor iedereen voor het geval er toch
iets mis gaat (verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden), en 5. het betrekken van
de samenleving bij deze maatschappelijke verandering. Hiermee wordt meer zekerheid
en duidelijkheid geboden voor de samenleving en de industrie over wat er waar en wanneer
mogelijk is. Waar relevant, wordt de input gebruikt voor het nationaal beleid.

3. Maatschappij

Zoals de Kamerbrief van 13 februari jl. schetste, heeft het Ministerie van IenW vier
kansrijke toepassingen geïdentificeerd voor geautomatiseerd vervoer. Hieronder treft
u de laatste stand van zaken aan per toepassing:

a. Geautomatiseerd goederenvervoer

Meerdere samenwerkingsverbanden zijn opgericht om geautomatiseerd goederenvervoer
te realiseren. Deze realisatie vindt stapsgewijs plaats. Momenteel rijdt men al op
eigen terrein. De volgende stap is rijden op korte afstanden tussen het eigen afgesloten
terrein, daarna regionaal en dan op corridors, waar de toepassing capaciteitsproblemen
kan verlichten. Hoe en op welke termijn er met wat gestart kan worden is afhankelijk
van beleid, wetgeving en de snelheid van technologische ontwikkelingen. Het Rijk,
provincies, havenbedrijven en kennisinstellingen werken conform afspraak 12 uit het
BO MIRT 2024 Programma Goederenvervoercorridors aan een verkenning van deze toepassingen
met de sector.8

b. Geautomatiseerd openbaar vervoer

Medeoverheden zijn hier voortvarend mee aan de slag gegaan vanwege de potentie die
er wordt gezien als alternatief voor ov-lijnen die niet rendabel zijn en als aanvulling
op chauffeurstekorten. Op dit moment zijn twee fabrikanten in gesprek met de RDW om,
vanuit een consortium samen met medeoverheden, een aanvraag in te dienen voor het
testen van een prototypevoertuig op de openbare weg.

c. Automatisering (in personenauto’s) op de autosnelweg en d. geautomatiseerd parkeren

Praktijkproeven voor deze toepassingen zijn nog in de voorbereidende en verkennende
fase.

De focus van de komende periode ligt op de maatschappelijke dialoog en het stimuleren
van kansrijke toepassingen door beleid en wetgeving. Via het samenwerkingsverband
Verantwoorde Introductie Automatisch Vervoer (VIAV) is het Ministerie van IenW in
gesprek met betrokken partijen op het gebied van geautomatiseerd openbaar vervoer,
geautomatiseerd goederentransport, infrastructuur van de toekomst en de ADAS-alliantie.
Ook de bredere maatschappelijke dialoog wordt opgestart om te waarborgen dat burgers,
belangengroepen en andere geïnteresseerden op het juiste moment in het traject betrokken
kunnen worden.

4. Implicaties voor uitvoering en uitvoeringsorganisaties

In de Kamerbrief van februari jl. is de nationale ADS-taskforce geïntroduceerd en
toegelicht. De nauwe samenwerking tussen IenW, JenV, RDW, CBR en Rijkswaterstaat gaat
onverminderd door. Zo zijn de twee beleidskompassen over testen op de openbare weg
ten behoeve van typegoedkeuring en voor andere leerdoeleinden tot stand gekomen mede
dankzij de kennis en kunde van deze organisaties. Ook zetten de organisaties gezamenlijk
in om de technologische kennis verder te verdiepen door bijvoorbeeld kennissessies
te organiseren met deskundigen en het rijden met ADS- en (zeer geavanceerde) ADAS-voertuigen
zelf te ervaren.

In oktober jl. was door de RDW en het CBR een symposium georganiseerd te Moers (Duitsland)
voor de taskforceleden om technologie dieper te begrijpen en zelf te ervaren. In Duitsland
mag er onder bepaalde voorwaarden met deze inschakelbare geautomatiseerde rijsystemen
gereden worden. Zelf in zo’n auto te rijden (of passagier zijn) heeft bijgedragen
aan de beleving hoe deze technologieën ondersteunend kunnen werken bij de rijtaak,
en hoe vergevorderd deze techniek op dit moment is. Om de slimme inpassing en verantwoorde
introductie van geautomatiseerd vervoer in het verkeer in de toekomst mogelijk te
maken, hebben RDW en CBR in Duitsland reeds verschillende testen uitgevoerd om het
conceptmodel te toetsen voor de beoordeling van het rijgedrag van ADS-voertuigen.
Op basis van de uitkomsten van deze testen lijkt het opgestelde model toepasbaar te
zijn voor de beoordeling van het rijgedrag van deze voertuigen. In de volgende stap
volgt een interne en externe validatie van het beoordelingsmodel. Dit draagt verder
bij aan de verdere beleidsontwikkeling en -uitvoering hoe ADS in te passen in het
Nederlands verkeer in de toekomst.

Het ministerie is de taskforceleden erkentelijk voor hun cruciale rol in de nationale
aanpak om de ontwikkeling van geautomatiseerd vervoer in goede banen te leiden. Gezamenlijk
streven we naar een slimme inpassing en verantwoorde introductie van geautomatiseerd
vervoer, en zetten de schouders eronder om te zorgen dat in de nabije toekomst ook
in Nederland deze technologieën benut kunnen worden.

B. Ontwikkeling geavanceerde rijhulpsystemen (ADAS)

Momenteel rijden in Nederland al voertuigen met zeer geavanceerde rijhulpsystemen,
die de bestuurder ondersteunen bij remmen, gas geven en sturen. Dit komt dichtbij
geautomatiseerd rijden, maar de mens blijft de bestuurder. De bestuurder moet dus
continu betrokken blijven bij het rijden. Het ministerie zet ook hier in op een beheerste
implementatie. Binnen VN-verband is gewerkt aan regelgeving voor deze zeer geavanceerde
rijhulpsystemen. Hierdoor wordt een systeem vereist die de betrokkenheid van de bestuurder
monitort. Dit sluit aan bij de aanbevelingen uit het rapport «Wie Stuurt? Verkeersveiligheid en automatisering in het wegverkeer» van de Onderzoeksraad voor Veiligheid.9 Via sensoren wordt gecontroleerd of de bestuurder voldoende naar de weg kijkt, wat
een verbetering is ten opzichte van de bestaande rijhulpsystemen. Ook worden er eisen
gesteld aan het voertuig voor de combinatie sturen, gas geven en remmen. Tot op heden
waren er alleen aparte eisen. Ook dit is lijn met de aanbevelingen van het OvV-rapport.

De ontwikkeling van zeer geavanceerde rijhulpsystemen gaat hard. Fabrikanten komen
snel met nieuwe functionaliteiten. Vooruitlopend op de VN-regelgeving hebben BMW en
Ford een Europese ontheffing gekregen voor deze functionaliteiten, zodat deze ook
in Nederland gebruikt kunnen worden. Zo hoeft de bestuurder de handen niet meer aan
het stuur te houden op vooraf vastgestelde delen van de snelweg tijdens het rijden.
In geval van BMW kan het voertuig een rijstrookwisseling op de snelweg voorstellen
die door de bestuurder bevestigd moet worden. Binnenkort wordt het voor alle fabrikanten
mogelijk dit in Nederland aan te bieden. VN-regelgeving maakt het ook mogelijk dat
het voertuig van rijstrook wisselt op de snelweg, zonder bevestiging van de bestuurder.
Dit verwachten we vanaf 2026 op de Nederlandse weg.

Momenteel wordt gewerkt aan nieuwe VN-regelgeving waarin wordt voorgesteld om deze
functionaliteiten buiten de snelweg mogelijk te maken, zoals het rijden van A naar
B in de stad, inclusief afslaan en van baan wisselen. Nederland staat positief tegenover
het testen van deze systemen op de Nederlandse openbare wegen, zoals momenteel ook
in Duitsland gebeurt. Zo kan geleerd worden hoe de systemen hier functioneren.

C. Motie-Boswijk

Met betrekking tot de beantwoording van motie-Boswijk10 informeer ik u als volgt. Door de complexiteit van uw vraag heb ik meer tijd nodig
voor de beantwoording van de motie. Hierdoor zal ik uw Kamer in het eerste kwartaal
van 2025 informeren.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Madlener