Brief regering : Kabinetsinzet afbouw fossiele subsidies in EU- en internationaal verband

Nr. 1425 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 december 2024

In het Regeerprogramma heeft het kabinet aangekondigd in te zetten op het in Europees
verband afbouwen van de fossiele subsidies gericht op de energievoorziening. Zo worden
klimaateffecten die gepaard gaan met het gebruik van fossiele brandstoffen Europees
beprijsd. Het kabinet vindt dat in EU-verband stappen kunnen worden gezet omdat hiermee
minder risico’s bestaan op verstoring van het internationaal speelveld voor bedrijven
en omdat de EU internationaal beter een koploperspositie kan innemen dan individuele
landen.

In deze brief geef ik, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, achtereenvolgens
een toelichting op de volgende zaken:

• de wenselijkheid van afbouw van fossiele subsidies en de kaders waarbinnen dit volgens
het kabinet moet plaatsvinden;

• het toepasselijke instrumentarium op Europees niveau en de verhouding tot nationale
doelstellingen en beleid;

• overige relevante internationale ontwikkelingen;

• de vervolgstappen die het kabinet voor zich ziet, en hoe de Kamer hierover wordt geïnformeerd.

Met deze brief wordt opvolging gegeven aan de motie-Kröger c.s.1, 2

De wenselijkheid van afbouw van fossiele subsidies en de kaders waarbinnen dit volgens
het kabinet moet plaatsvinden

Beprijzing van broeikasgasemissies is een belangrijk beleidsinstrument van het kabinet
om de klimaatdoelen te halen en partijen een verduurzamingsprikkel te geven. Het is
een robuuste en voorspelbare instrumentvorm waarmee tevens invulling wordt gegeven
aan het principe «de vervuiler betaalt». Dit ziet het kabinet als een belangrijke
bouwsteen voor een rechtvaardige transitie. Daarnaast leidt beprijzing vaak tot een
budgettaire opbrengst voor de overheid.

In de afgelopen jaren zijn diverse stappen gezet om de beprijzing van broeikasgasemissies
te verstevigen. Ten eerste is het EU-emissiehandelssysteem aangescherpt en wordt het
vanaf 2027 uitgebreid naar onder meer de gebouwde omgeving en de mobiliteitssector
(ETS2). Ook op nationaal niveau zijn stappen gezet, waaronder de afbouw van een aantal
fossiele subsidies. Belangrijke voorbeelden hiervan zijn een vastgelegd pad voor jaarlijks
oplopende tarieven in de energiebelasting op aardgas3, een vastgelegd afbouwpad voor vrijstellingen in de energiebelasting voor elektriciteitsproductie,
een vastgelegd afbouwpad voor het verlaagde tarief in de energiebelasting op aardgas
voor de glastuinbouwsector in combinatie met de introductie van een CO2-heffing, de introductie van een nationale CO2-heffing voor de industrie met een vastgelegd pad voor oplopende tarieven en afbouw
van dispensatierechten, de afschaffing van vrijstellingen in de kolenbelasting, en
de introductie en verhoging van de vliegbelasting.

Het kabinet houdt vast aan het bestaande klimaatdoel van 55 procent emissiereductie
in 2030 (ten opzichte van 1990). Uit de nieuwe Klimaat- en Energieverkenning van PBL
blijkt dat dit doel niet wordt gehaald. Het kabinet besluit daarom in het voorjaar
over alternatief beleid en kijkt hierbij ook of en hoe extra beprijzing en mogelijke
andere maatregelen kunnen bijdragen aan het halen van de doelen, in samenhang met
inzet om bestaande belemmeringen weg te nemen en te zorgen dat de randvoorwaarden
voor verduurzaming op orde zijn. Ter voorbereiding hierop wordt nader onderzoek gedaan
naar welk beprijzingsniveau per sector nodig is om te borgen dat de afgesproken klimaatdoelen
worden gerealiseerd.

Klimaatverandering is een wereldwijd probleem en de Nederlandse economie is internationaal
georiënteerd. Beprijzing van broeikasgasemissies is in de weglekgevoelige sectoren – zoals de energie-intensieve industrie
en de elektriciteitssector – daarom het meest effectief als de maatvoering in internationaal
verband wordt afgestemd en in de vormgeving van de beprijzing rekening wordt gehouden
met het internationale speelveld. In deze sectoren bestaat namelijk het risico dat
productie en emissie verplaatst wordt naar het buitenland als gevolg van nationale
maatregelen. Als dit gebeurt is de kans groot dat er mondiaal netto geen emissiereductie
plaatsvindt of misschien zelfs een negatief netto effect is. Dit laatste kan het geval
zijn als emissie verplaatst naar locaties met minder streng klimaatbeleid en/of naar
buiten het EU-emissiehandelssysteem. In de uitwerking van het beprijzingsinstrumentarium
in deze sectoren zet het kabinet daarom in op maximale internationale samenwerking
met omringende landen of in Europees verband.

In de EU kunnen nog veel stappen gezet worden in het versterken van beprijzing en
het afschaffen van EU-brede vrijstellingen. Als dit in de EU gebeurt bevordert dit
het gelijke speelveld binnen de EU. Ook kan de EU, veel beter dan Nederland alleen,
internationaal een voortrekkersrol spelen. De EU heeft hier door haar schaal en ook
bijvoorbeeld de mogelijkheid om grensheffingen aan te scherpen, aanzienlijk meer sturingsmogelijkheden
en onderhandelingsmacht dan afzonderlijke lidstaten. Zo kan de EU ook andere landen
beter bewegen om CO2-uitstoot te beprijzen. Dit onderstreept het belang van een goede internationale samenwerking
op dit vlak.

Hieronder wordt op hoofdlijnen geschetst wat de Europese en internationale instrumenten
zijn, wat de ontwikkelingen zijn op het vlak van CO2-beprijzing en fossiele subsidies, en wat de voorgestelde inzet van dit kabinet is
de komende periode.

Europees instrumentarium en inzet van dit kabinet op hoofdlijnen

EU-Emissiehandelssysteem (EU-ETS)

Het EU-ETS is het belangrijkste instrument voor de reductie en beprijzing van broeikasgasemissies
in de EU. Er geldt een Europees uitstootplafond dat jaarlijks wordt verlaagd. De beschikbare
ruimte onder dit plafond wordt verdeeld via verhandelbare emissierechten. Deze worden
beschikbaar gesteld via veiling; er is daarbij een aflopende hoeveelheid gratis toegewezen
rechten in samenhang met een oplopende grensheffing om het risico op koolstoflekkage
te verminderen. Met een sterk EU-ETS dat zoveel mogelijk van de broeikasgasemissies
omvat, wordt het uitstootplafond gehandhaafd waarmee de EU-klimaatdoelen geborgd worden,
en wordt een prijsprikkel gegeven voor investeringen in het terugdringen van uitstoot.
Bijkomend voordeel is dat hierdoor gestimuleerd wordt om het gebruik van fossiele
brandstoffen en daarmee de importafhankelijkheid daarvan terug te dringen. Het EU-ETS
stimuleert bovendien via verhandelbaarheid van uitstootrechten dat emissiereductie
binnen de EU plaatsvindt waar dit het meest kosteneffectief is. Met het Carbon Border Adjustment Mechanism geldt een aan de EU-ETS-prijs gekoppeld beprijzingsmechanisme aan de EU-grens voor
import, Hierdoor worden landen buiten de EU gestimuleerd om ook een ambitieus klimaatbeleid
te voeren, waarmee het speelveld voor internationaal concurrerende bedrijven wordt
beschermd en daardoor verplaatsing en koolstoflekkage wordt tegengegaan.

Bovengenoemde kenmerken van het EU-ETS maken dat het kabinet het EU-ETS als een belangrijk
instrument ziet. Een sterk ETS beperkt de hoeveelheid maatregelen die op nationaal
niveau nodig zijn om emissiereductie en energiebesparing te stimuleren. Conform de
afspraak uit het Regeerprogramma om in te zetten op de afbouw van fossiele brandstofsubsidies
in EU-verband, zal het kabinet bij de aankomende herziening van de ETS-richtlijn inzetten
op het afbouwen van vrijstellingen in het ETS en zo zoveel mogelijk emissies afkomstig
van het gebruik van fossiele brandstoffen onder het ETS te beprijzen. Dit is niet
alleen gunstig om broeikasemissies binnen de gehele EU terug te dringen, het biedt
Nederlandse bedrijven ook een relatief voordeel, omdat voor veel van de sectoren die
thans buiten het ETS vallen al nationale CO2-heffingen gelden.

Voor het ETS1 gaat het o.a. om het betrekken van afvalverbrandingsinstallaties binnen
de reikwijdte. Deze installaties vallen in Nederland reeds onder de nationale CO2-heffing industrie. Als ze ook in de EU onder ETS1 vallen ontstaat er een gelijker
speelveld. Specifiek voor de luchtvaart moet in 2026 worden besloten of (een deel
van) de emissies van lange-afstandsvluchten (van en naar de EU) worden betrokken in
het ETS1. Het kabinet zal zich hier te zijner tijd over buigen.

Voor het ETS2 gaat het om verbreding naar alle fossiele brandstoffen in de resterende
sectoren, waaronder in de landbouw en mobiliteit (binnenvaart, spoor, etc.). Nederland
en diverse andere lidstaten maken reeds gebruik van de opt-in, waardoor een groot deel van de fossiele brandstoffen in de resterende sectoren van
deze lidstaten reeds onder ETS2 vallen. Door in te zetten op verbreding op EU-niveau,
wordt binnen de EU een gelijk speelveld gerealiseerd.

Als laatste zal de herziening van het ETS ook gaan om de gratis rechten. Het kabinet
vindt dat moet worden geëvalueerd welke gratis rechten kunnen worden afgebouwd. Dit
is bijvoorbeeld mogelijk door de scope van CBAM te verbreden naar nieuwe sectoren.
Hiertoe zal de Commissie in 2025 een evaluatie uitvoeren. Het kabinet zal zijn positie
bepalen aan de hand van de resultaten van deze evaluatie. Daarnaast zijn er specifieke
regelingen voor de toewijzing van gratis rechten in het ETS om andere redenen dan
een risico op koolstoflekkage. Het kabinet vindt dat deze regelingen ook zouden moeten
worden geëvalueerd en de gratis rechten moeten worden afgebouwd waar dit mogelijk
blijkt, ook met het oog op behoud van een gelijk speelveld. Het gaat bijvoorbeeld
om de gratis rechten voor fossiele stadswarmtecentrales onder het ETS2. Hier bestaat
geen risico op koolstoflekkage en de gratis rechten zorgen ervoor dat duurzame warmtebronnen
minder aantrekkelijk zijn.

Daarnaast werkt het kabinet een Sociaal Klimaatplan uit onder het Europese Sociaal
Klimaatfonds (SCF). Het SCF biedt een kans voor lidstaten om Europese middelen te
gebruiken om de sociaaleconomische impact van het ETS2 op kwetsbare huishoudens en
kleine bedrijven te mitigeren met behulp van investeringen in verduurzaming van de
mobiliteit en de gebouwde omgeving. Het SCF treedt in werking in 2026 (één jaar voordat
ETS2 start) en loopt tot 2032.4 In lijn met de vereisten van het SCF zal het kabinet de mogelijke nationale maatregelen
begin 2025 consulteren. Definitieve besluitvorming volgt integraal in het voorjaar.

Richtlijn Energiebelastingen (ETD)

Een andere route om te komen tot betere beprijzing van maatschappelijke kosten van
het gebruik van fossiele brandstoffen op EU-niveau is via de Richtlijn Energiebelastingen
(ETD). Die richtlijn bestaat sinds 2003 en bevat minimumtarieven voor het belasten
van diverse energieproducten en elektriciteit. Ook is in de ETD vastgelegd dat diverse
toepassingen van energieproducten en elektriciteit niet belast worden. Op 14 juli
2021 presenteerde de Europese Commissie een voorstel voor herziening van de ETD als
onderdeel van het Fit-for-55-pakket. Het Hongaarse voorzitterschap heeft aangekondigd de ETD politiek te willen
agenderen op de bijeenkomst van de Raad Economische en Financiële Zaken (ECOFIN) 10 december a.s. Het voorstel is onder druk van verschillende andere lidstaten
gedurende de onderhandelingen minder ambitieus geworden. Het voorliggende compromisvoorstel
zet nog steeds enkele stappen vooruit, maar laat ook een aantal barrières om fossiele
voordelen te kunnen uitfaseren in stand. Nederland zet zich conform het BNC-fiche
in voor een ambitieuze uitkomst in deze onderhandelingen, dat wil zeggen voor afbouw
van (verplichte) vrijstellingen voor fossiele brandstoffen via de ETD waar dit een
effectieve en efficiënte transitie naar een klimaatneutraal, welvarend en concurrerend
Europa dient. Dat betekent dat het kabinet daarbij steeds goed kijkt naar de effecten
op energie-afhankelijkheid, klimaat en concurrentiekracht van NL en de EU. Door afbouw
van (verplichte) vrijstellingen wordt voorkomen dat fossiele subsidies vastliggen
in Europese regels. De Kamer heeft separaat een voorstel voor de inzet op deze ECOFIN-raad
ontvangen.5

Verdere inzet op afbouw fossiele subsidies in EU-verband

De nieuwe Europese Commissie zal conform de Mission Letter aan Commissaris Hoekstra een raamwerk voorstellen om subsidies voor fossiele brandstof
uit te faseren met als doel de afhankelijkheden van Europa te verminderen en de klimaattransitie
te bevorderen. Rond het aantreden van de nieuwe Commissie is het opportuun om suggesties
in te brengen bij de Commissie over waar het raamwerk volgens Nederland aan zou moeten
voldoen.

Het kabinet hecht eraan dat het raamwerk duidelijkheid en voorspelbaarheid biedt aan
investeerders, een gelijk speelveld voor internationaal concurrerende bedrijven borgt
en in lijn is met de 1.5-graden ambitie waar de EU zich aan heeft gecommitteerd. Het
kabinet bepleit dat transparantie over de fossiele subsidies van lidstaten wordt verbeterd
en dat de Commissie ook een inventarisatie maakt van fossiele subsidies in het EU-budget
zodat deze goed in beeld zijn. In zowel de nationale als EU-inventarisaties is het
belangrijk dat het samenspel van heffingen en subsidies in totaliteit in kaart wordt
gebracht, net zoals Nederland in de Miljoenennota doet.

Tijdelijke crisismaatregelen om bedrijven en huishoudens bescherming te bieden tegen
prijsvolatiliteit als gevolg van de Europese gascrisis moeten wat het kabinet betreft
worden stopgezet wanneer die niet langer nodig zijn. Bij elke beoordeling om een tijdelijke
fossiele subsidie al dan niet in stand te houden, is het belangrijk om plannen voor
alternatieve oplossingen aan te dragen die structureel bijdragen aan de transitie
richting een klimaatneutrale EU.

Internationale ontwikkelingen

Ook zet het kabinet in op internationale afspraken over uitfasering van fossiele subsidies.
Dit gebeurt met name via COFFIS en de CoFMCA. Hier volgt een toelichting op deze inzet.

Coalition on Fossil Fuel Incentives and Subsidies (COFFIS) en de COP29

Tijdens de COP28 heeft Nederland de internationale coalitie COFFIS gelanceerd, gericht
op het in kaart brengen en uitfaseren van subsidies voor fossiele brandstoffen. Tijdens
de COP28 hebben twaalf landen getekend6. Zwitserland is daarbij later aangesloten. Op de COP29, afgelopen maand, zijn het
Verenigd Koninkrijk, Nieuw-Zeeland en Colombia toegetreden. COFFIS richt zich op drie
pijlers: 1) transparantie en methodologie; 2) onderzoek naar internationale barrières
voor de uitfasering van fossiele brandstofsubsidies, en; 3) nationale uitfaseringsplannen
en een internationale dialoog hierover. Hierbij horen verschillende verplichtingen.
De deelnemende landen hebben na toetreding een jaar om een nationale inventaris van
fossiele brandstofsubsidies te publiceren. Vijf van de oorspronkelijke tekenaars hebben
een nationale inventaris gepubliceerd. Dit zijn Nederland, België, Ierland, Oostenrijk
en Frankrijk. Vijf landen zullen dit in de komende maanden doen. COFFIS is nauw in
contact met de overige landen die nog een nationale inventaris moeten publiceren en
zal ze ook aansporen om dit zo snel mogelijk te doen. Drie landen hebben aangegeven
extra capaciteit nodig te hebben om de nationale inventaris te verwezenlijken. Het
secretariaat van COFFIS, IISD, is met hen in overleg om te kijken hoe ze technische
ondersteuning kan bieden om de nationale inventaris tot stand te brengen.

Ook hebben landen zich gecommitteerd aan het ontwikkelen van een uitfaseerplan. De
landen die zijn toegetreden tijdens de COP28 hebben in het werkplan van de coalitie
toegezegd op de COP30 hier een eerste aanzet voor af te hebben. Dit betekent niet
dat alle fossiele subsidies direct hervormd moeten worden, maar wel dat landen deskundig
kijken wat de mogelijkheden hiervoor zijn, wat de impact hiervan is en welke tijdslijnen
hieraan gekoppeld kunnen worden. De landen werken samen om dit op de meest efficiënte
manier in kaart te brengen en van elkaar te kunnen leren. Het streven is om de internationale
coalitie steeds verder uit te breiden met ambitieuze landen. Nederland is als voorzitter
van de coalitie continu in gesprek met landen om lid te worden van COFFIS.

Inclusive Forum on Carbon Mitigation Approaches (IFCMA)

In 2022 heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
het IFCMA gelanceerd7. De opzet van het IFCMA is om de verschillende opties voor klimaatbeleid (CO2-beprijzing, regulering, overige maatregelen) beter in kaart te brengen en om de CO2-impact van deze verschillende maatregelen beter te kunnen vergelijken en optimaliseren.
Het in kaart brengen van de netto effectieve CO2-beprijzing maakt deel uit van het werk van de IFCMA. Nederland participeert in de
Joint Meeting of Tax and Environmental Experts waar deze aanpak wordt ontwikkeld.

Tot slot – vervolgstappen

De komende tijd zal het kabinet zich in de EU- en internationale dossiers in de respectievelijke
Europese raden en internationale gremia inzetten langs de lijnen zoals geschetst in
deze brief. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de Green Growth Group (GGG) die voorafgaand aan de Milieuraad op 17 december aanstaande plaatsvindt en
wordt voorgezeten door Nederland. Het kabinet zal in de GGG het voortouw nemen om
de inkomende Europese Commissie te voeden met ideeën ter invulling van het nieuwe
uitfaseerraamwerk voor fossiele brandstofsubsidies. Daarbij zal het kabinet aansturen
op betere implementatie van bestaande afspraken en het beter benutten van sturingsmechanismes
zoals het INEK en het Europees Semester. Daarnaast zal de afbouw van fossiele brandstofsubsidies
een speerpunt zijn voor het kabinet bij een volgende herziening van aanpalende wet-
en regelgeving zoals de Governance Regulation en het Europese staatssteunbeleid. Op momenten dat er concrete besluitvorming voorligt
over EU-richtlijnen dan zal het kabinet de Kamer inlichten.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans