Brief regering : Toezicht en handhaving kinderopvang

Nr. 549
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 december 2024

De kwaliteit van de kinderopvang in Nederland is over het algemeen goed. Ik wil dit
ook graag zo houden. Voor het borgen van de kwaliteit en veiligheid van de kinderopvang
is een goed werkend systeem van toezicht en handhaving essentieel.

Om meer zicht te krijgen op de voor- en nadelen van het huidige stelsel en te zien
waar ruimte ligt voor volgende stappen zijn twee onderzoeken uitgevoerd. Het eerste
onderzoek door de Universiteit Utrecht (UU) brengt de voor- en nadelen van verschillende
toezichtstelsels in kaart. Ook schetst dit onderzoek de randvoorwaarden voor succesvolle
invoering van principle based regulation.

Het tweede onderzoek, uitgevoerd door bureau Andersson Elffers Felix (AEF), ging na
in hoeverre (onwenselijke) verschillen voorkomen in de uitvoering van toezicht en
handhaving en wat de oorzaak is van deze verschillen. Beide onderzoeken zijn dit jaar
afgerond en aan uw Kamer verzonden.1

Ik bied u bij deze brief tevens het Landelijk rapport toezicht kinderopvang van de
Inspectie van het Onderwijs (hierna: IvhO) aan. De IvhO voert het interbestuurlijk
toezicht op gemeenten uit. Jaarlijks publiceert de inspectie haar onderzoek naar het
gemeentelijk toezicht op de kinderopvang. Voor een uitgebreide samenvatting van de
bevindingen verwijs ik u naar het rapport.

Opzet brief

Deze brief is als volgt opgebouwd. Eerst beschrijf en waardeer ik waar we staan met
het huidige stelsel van toezicht en handhaving. Ik betrek hierbij de bevindingen uit
het Landelijk rapport van de IvhO. Vervolgens geef ik mijn visie op waar ik naartoe
wil met toezicht en handhaving in de kinderopvang en beschrijf ik de acties op weg
daarnaartoe.

Mijn vertrekpunt hierbij is de Rijksbrede visie op toezicht.2 Volgens deze visie is goed toezicht slagvaardig (effectief), onafhankelijk, professioneel,
transparant, selectief (risicogericht) en op samenwerking gericht. Ook de uitkomsten
van genoemde onderzoeken van UU en AEF betrek ik hierbij.

Huidige situatie

Toezicht en handhaving in de kinderopvang zijn decentraal georganiseerd. Gemeenten
zijn opdrachtgever van GGD’en die het toezicht op locaties uitvoeren.

De GGD’en houden ook toezicht op de basisvereisten voor de kwaliteit van de voorschoolse
educatie.3 Ter bevordering van de educatieve kwaliteit werkt het Ministerie van OCW samen met
Ministerie van SZW, VNG, GGD GHOR NL en de Inspectie van het Onderwijs aan de invoering
van structureel toezicht hierop.4

Op basis van hun bevindingen geven GGD’en een handhavingsadvies aan gemeenten. Gemeenten
voeren de handhaving uit. De Inspectie van het Onderwijs (IvhO) houdt interbestuurlijk
toezicht en controleert de uitvoering door gemeenten.

Dit stelsel is in 2005 ingevoerd. Belangrijkste overwegingen waren dat de gemeente
het beste zicht heeft op de lokale praktijk, en makkelijk te benaderen is voor burgers
en kinderopvanginstellingen. De voordelen van de toenmalige praktijk zijn daarbij
benut, zoals de expertise en ervaring die de GGD’en al hadden.

Uit onderzoek van AEF volgt dat het huidige systeem van toezicht en handhaving voldoende
functioneert en op onderdelen effectief is5. De IvhO concludeert in haar Landelijk rapport dat de uitvoering van de wettelijke
taken kinderopvang door gemeenten in 2023 overwegend op orde is. Het percentage onderzoeken
met één of meer tekortkomingen voor kindercentra is gestegen. Dit hangt waarschijnlijk
samen met de invoering van flexibel inspecteren. GGD’en beoordelen hierdoor voorwaarden
die langere tijd niet geïnspecteerd zijn. Positief is dat de IvhO een lichte daling
constateert in de tekortkomingen op kwaliteitseisen die geraakt worden door personeelstekorten.

Hieronder ga ik nader in op het huidige stelsel aan de hand van een aantal kenmerken
van goed toezicht zoals benoemd in de Rijksbrede visie op toezicht en het onderzoek
van de UU.

Effectiviteit

Er zijn sterke indicaties dat het huidige toezicht en handhaving in de kinderopvang
in een aantal opzichten effectief is.6 GGD’en gebruiken steeds vaker de mogelijkheid om de houder een herstelaanbod te doen.
Dit biedt houders de kans om snel (binnen maximaal 4 weken) tekortkomingen op te lossen.
Het herstel is hoog, zo concludeert de IvhO: afhankelijk van het type opvang is dit
93 tot 98 procent.

Uit onderzoek volgen ook sterke aanwijzingen dat de effectiviteit van handhaving hoog
is. Gemeenten weten in de meeste gevallen een maatregel in te zetten die binnen de
specifieke situatie goed werkt.7 De IvhO constateert dat de meeste tekortkomingen (82%) na een eerste handhavingsactie
binnen een jaar zijn hersteld. Na twee of meer acties zijn bijna alle tekortkomingen
hersteld (92%). Recidive – herhaalde vergelijkbare overtredingen – komt slechts weinig
voor (8% van de locaties waarbij overtredingen geconstateerd zijn).8

Zorgelijk is dat een kleine groep gemeenten structureel niet verzwarend handhaaft
bij recidive.9 Eerder constateerde de IvhO (2023) al dat als een eerste waarschuwing niet tot herstel
leidt, gemeenten in een kwart van de gevallen nogmaals een waarschuwing geven, in
plaats van te escaleren in de handhaving.10

Eenduidigheid

Een decentraal toezichtstelsel zoals in de kinderopvang leidt onvermijdelijk tot verschillen
in de uitvoering van toezicht en handhaving. Zo lang voor die verschillen goede en
transparante redenen zijn, is dat geen probleem. Het onderzoek van AEF laat zien dat
er ook onwenselijke verschillen zijn. Het gaat hierbij om verschillen in interpretatie
en toepassing van (mogelijk onduidelijke) regelgeving.

Andere verschillen zijn in lijn met het decentraal stelsel ervaren houders als negatief.
Deze verschillen kwalificeert AEF als minder wenselijk. Wanneer bijvoorbeeld een houder
bij een locatie een herstelaanbod krijgt en bij een andere locatie in een aangrenzende
regio voor diezelfde overtreding een boete, heeft dit negatieve impact op het rechtvaardigheidsgevoel
van de houder.

AEF adviseert om te kijken of ook bij deze verschillen meer uniformiteit te bereiken
is.

Risicogerichtheid

Door de invoering van flexibel toezicht per 1 januari 2022 is het toezicht meer risicogericht.
Sindsdien zijn er minder vaste (verplichte) toetsingsitems voor toezichthouders wat
ruimte geeft voor maatwerk. Door meer maatwerk kunnen toezichthouders zich beter richten
op risico’s. Gemeenten en GGD’en bepalen jaarlijks in onderling overleg de prioriteiten
in het toezicht. Begin 2024 werkten alle GGD’en en gemeenten met flexibel toezicht.

Ik blijf de komende jaren monitoren hoe de verdere implementatie verloopt. Op basis
daarvan besluit ik of een wettelijke verplichting voor het werken met flexibel toezicht
nodig is. Op dit moment zie ik daarvoor geen aanleiding.

Hoewel het toezicht door flexibilisering meer risicogericht plaatsvindt, is er geen
selectie mogelijk bij de keuze van te bezoeken locaties. Voor kinderdagverblijven
en buitenschoolse opvang geldt een jaarlijkse 100% onderzoeksnorm (voor voorzieningen
met gastouderopvang is dat 50%). De IvhO constateert dat GGD’en deze norm door capaciteitsgebrek
niet geheel realiseren. Zij inspecteerden in 2023 in totaal 96% van alle voorzieningen.
Voor gastouders werd in 316 gemeenten (92%) aan de wettelijke 50%-norm voldaan.

Verder is het huidige toezicht risicogestuurd doordat er differentiatie in toezicht
intensiteit plaatsvindt. Hiervoor heeft GGD GHOR Nederland voor toezichthouders een
afwegingskader ontwikkeld: het risicomodel. Op basis van het risicomodel werken toezichthouders
met risicoprofielen.

Voor locaties met een hoog risicoprofiel zijn meer uren beschikbaar dan voor organisaties
met een laag risicoprofiel.

Samenwerking

Gemeenten en GGD’en maken afspraken over de uitvoering van het toezicht in hun gebied.
Gemeenten kunnen hierbij goed rekening houden met het aanpalend beleid in het lokaal
sociaal domein (onderwijs, voorschoolse educatie, zorg, huisvesting) en de lokale
handhavingsvisie. Daarnaast zijn zij bekend met de lokale situatie, makkelijk benaderbaar
en zitten zij dicht op de uitvoering van de kinderopvang wat voor efficiencyvoordeel
zorgt.

Doorontwikkeling goed toezicht en handhaving

Hierboven heb ik geschetst waar we staan met toezicht en handhaving in de kinderopvang.
Ik concludeer dat toezicht en handhaving binnen het huidige stelsel over het algemeen
goed op orde zijn. Ik zie ook ruimte voor verbetering zoals de aanpak van de onwenselijke
verschillen en voor meer dialoog. Hieronder ga ik in op waar ik naartoe wil. Hiervoor
heb ik niet alleen de Rijksbrede visie als uitgangspunt genomen, maar ook de inzichten
van het UU en AEF onderzoek gebruikt.

Verbeteringen binnen het huidige stelsel

Een mogelijkheid om beperkingen, zoals onwenselijke verschillen, in het huidige stelsel
tegen te gaan is over te stappen naar een meer centraal stelsel. De UU constateert
in haar onderzoek dat een centraal stelsel tot minder (onwenselijke) verschillen kan
leiden. Maar ook in een centraal stelsel verschillen individuele toezichthouders in
de wijze waarop zij uitvoering geven aan hun taak.

Daarbij is het in een centraal stelsel moeilijker om rekening te houden met de lokale
context. Overall concludeert de UU dat ieder stelsel voor- en nadelen heeft.

Daarbij krijgt de kinderopvangsector te maken met ingrijpende veranderingen door herziening
van het financieringsstelsel. Ook een stelselwijziging voor toezicht en handhaving
vraagt mijns inziens te veel van de sector. Ik zie dan ook onvoldoende reden voor
een stelselwijziging met alle onvoorziene risico’s van dien. In plaats daarvan zet
ik in op versterking van het huidige stelsel.

Kwaliteit kinderopvang meer centraal in het toezicht

Een deel van het onderzoek van de UU ging over de randvoorwaarden om principle based
regulering (PBR) door te voeren. PBR werkt met meer open geformuleerde kwaliteitseisen
in plaats van met concrete, gesloten voorschriften (rule based regulering).

De UU constateert dat brede invoering van PBR in de kinderopvangsector om verschillende
redenen niet gewenst is. Zo kan PBR in een marktsector ertoe leiden dat organisaties
kwalitatieve ondergrenzen opzoeken. Ook is behoefte aan duidelijke concrete regels
waaraan men moet voldoen. Ik onderschrijf deze conclusie van de UU. Duidelijke regels
zijn belangrijk in deze sector met een kwetsbare doelgroep. Niettemin: waar regels
knellen en er goede alternatieven zijn, moet er ruimte zijn om af te kunnen wijken.

Om die reden wil ik de mogelijkheid van comply or
explain verkennen. Dit betekent dat houders zich aan wettelijke voorschriften moeten houden
(comply) maar dat het mogelijk is om daarvan beredeneerd af te wijken (explain). Voorwaarde daarbij is dat de kwaliteit behouden blijft. Dit principe biedt ruimte
voor houders om op andere wijze opvang aan te bieden en/of maatwerk te leveren in
het belang van het kind. Comply or explain is te zien als een stap naar meer principe
gestuurde regulering. Ik wil onderzoeken of en onder welke voorwaarden comply or explain
mogelijk is.

Hieronder zet ik uiteen op welke criteria uit de Rijksbrede visie voor goed toezicht
en het UU onderzoek ik ruimte zie voor verbetering.

1. Bevorderen effectiviteit

Inzetten op stimulerend toezicht

Voor de kinderopvang geldt dat toezicht en handhaving middelen zijn om de kwaliteit
en veiligheid te waarborgen en verdere verbeteringen daarin te stimuleren. Op deze
manier kunnen toezicht en handhaving bijdragen aan de bevordering van de ontwikkeling
van het kind. In mijn visie moet toezicht zich dus niet beperken tot controle op regelnaleving.
Het is gewenst dat de toezichthouder waar mogelijk ook stimuleert tot kwaliteitsverbetering.
Stimulerend toezicht stelt zich niet alleen ten doel om ervoor te zorgen dat alle
locaties een «voldoende» scoren, maar ook om deze te helpen om daar een «ruim voldoende»
of «goed» van te maken.

Een belangrijk kenmerk van stimulerend toezicht is de dialoog met houders. Er is ruimte
voor houders om hun visie en ambities en de wijze waarop zij deze vertalen in hun
kinderopvangpraktijk, te presenteren en hierover in gesprek te gaan met de toezichthouder.
Onder de stimulerende rol valt bijvoorbeeld het stimuleren tot reflectie op het eigen
handelen en het uitwerken van een intern kwaliteitsproces- of systeem. De toezichthouder
geeft aan wát er beter kan, maar niet hóe dit gedaan moet worden. Dat is aan de houder
zelf.

Stimulerend toezicht vraagt een andere manier van werken van toezichthouders. De randvoorwaarden
en consequenties voor de uitvoering ga ik samen met GGD GHOR Nederland en de VNG in
kaart brengen.

Om de effectiviteit van het toezicht en de handhaving te bevorderen is het werken
met een kwaliteitscyclus door gemeenten een belangrijke voorwaarde. Dit betekent dat
gemeenten de doelen en de activiteiten om de doelen te realiseren vastleggen, monitoren
en bijsturen. Dit helpt ook om de risicogerichtheid, uniformiteit en professionaliteit
van het toezicht te bevorderen.

De IvhO stimuleert in haar interbestuurlijk toezicht bij gemeenten het werken met
een kwaliteitscyclus.

Verkenning houdertoezicht

Naast de inzet op stimulerend toezicht wil ik de mogelijkheid van houdertoezicht onderzoeken.
Toezicht vindt nu uitsluitend op locatieniveau plaats. Een deel van het locatiebeleid
wordt echter op het niveau van de houder (de onderneming die meerdere locaties kan
hebben) bepaald. Ik wil onderzoeken of aanvullend op het locatietoezicht ook toezicht
op houderniveau kan plaatsvinden. Dit biedt potentieel verschillende voordelen. Gesprekken
en toezicht op houderniveau kunnen houders stimuleren tot kwaliteitsverbetering op
al hun locaties. Op die manier is verhoging van zowel de effectiviteit en de efficiëntie
van het toezicht mogelijk.

Ook draagt het mogelijk bij aan het terugdringen van (onwenselijke) verschillen. Bijvoorbeeld
doordat het niet meer nodig is dat verschillende toezichthouders hetzelfde document
beoordelen.

Handhaving gericht op duurzaam herstel

Handhaving dient in mijn optiek gericht te zijn op het zo snel mogelijk herstellen
van tekortkomingen en de uitvoering toekomstbestendig maken. Als handhaving aan de
orde is, is het gewenst dat een maatregel past bij de context van de locatie en de
houder.

Bij gemeenten die te weinig invulling geven hun handhavingstaak ziet de IvhO verscherpt
toe op een voldoende krachtige handhaving door gemeenten en maakt de IvhO verbeterafspraken.

Ook de VNG draagt het belang van handhaven gericht op structureel herstel uit, waarbij
evenredigheid en escaleren indien nodig belangrijke aspecten zijn.

2. Verbeteren eenduidigheid en transparantie

Goed toezicht minimaliseert onwenselijke verschillen in de uitvoering.

Ik hecht eraan te benoemen dat uitvoeringsverschillen niet hoeven te leiden tot kwaliteitsverschillen.
Verschillende handhavingsmaatregelen kunnen bijvoorbeeld hetzelfde gedragseffect sorteren
bij houders. Niettemin wil ik onwenselijke verschillen terugdringen waar dat gegeven
het huidige decentrale stelsel kan.

Verschillen zijn onwenselijk als deze voortkomen uit verschillende interpretaties
van regelgeving. Als Staatssecretaris ben ik verantwoordelijk voor duidelijke regelgeving.
AEF en GGD GHOR Nederland hebben regels geïdentificeerd die toezichthouders structureel
verschillend interpreteren. Ik bezie in het voorjaar van 2025 waar voor toezicht en
handhaving de onduidelijkheden zitten en of en hoe deze zijn weg te nemen.

Verlaging regeldruk

Ook ga ik in gesprek met de sectorpartijen en GGD GHOR Nederland en de VNG om tot
een plan van aanpak te komen om overbodige regels te schrappen en de administratieve
lastendruk te verlagen. Dit naar aanleiding van de motie Welzijn c.s.11

GGD GHOR Nederland heeft als wettelijke taak de kwaliteit en uniformiteit van het
toezicht te bevorderen. GGD GHOR Nederland zet hiervoor samen met de GGD’en in op:

a. Verbeteren van signalering en kanaliseren van verschillen;

b. Opstellen van een eenduidige werkwijze bij onwenselijke verschillen;

c. Communicatie en transparantie over werkwijzen voor GGD’en.

Voor handhaving is het nodig dat deze gericht is op structureel herstel en waar nodig
escalerend is. De VNG onderschrijft deze lijn in haar landelijke leidraad die in 2024
aan gemeenten beschikbaar is gesteld. Om de eenduidigheid in de handhaving te vergroten
besteedt de VNG hier in 2025 in de ondersteuningsactiviteiten voor gemeenten extra
aandacht aan.

3. Versterken professionalisering

Invoering van stimulerend toezicht maar bijvoorbeeld ook de wens tot meer transparantie
stelt nieuwe eisen aan toezichthouders en hun werkwijzen. De toezichthouder van de
toekomst is niet alleen in staat om te toetsen aan de regels maar ook aan meer algemene
kwaliteitsdoelen van de wet. Het (opleidings)instrumentarium voor toezichthouders
wordt hiervoor aangepast.

AEF beveelt aan om ook de interne kwaliteitsborging binnen GGD’en te versterken. GGD
GHOR Nederland onderschrijft deze conclusie en neemt in 2025 het voortouw om samen
met GGD’en standaarden voor goede kwaliteitsborging ontwikkelen.

Ook de professionaliteit van handhavingsambtenaren kan in sommige, veelal kleinere
gemeenten beter. Het ontbreekt in die gemeenten aan kennis en kunde om goed invulling
te geven aan de handhavingstaak, zo concludeert AEF. Behalve deskundigheidsbevordering
kan ook samenwerking met andere gemeenten hier een oplossing zijn. Bij de doorontwikkeling
van haar ondersteuningsaanbod zet de VNG in op professionalisering van de gemeentelijke
rollen in registratie, toezicht en handhaving. Voorbeelden hiervan zijn het ontwikkelen
van een standaard functieprofiel en het aanbieden van themagerichte sessies over escalerend
handhaven.

Professionalisering van de sector

Ook zie ik mogelijkheden voor professionalisering van de kinderopvangsector. Nog niet
in alle organisaties is sprake van een cyclisch kwaliteitsbeleid, bijvoorbeeld door
een kwaliteit volgsysteem of een zelfevaluatiemethodiek. Het zou goed zijn als kinderopvangorganisaties
hun kwaliteitsdoelen vastleggen en monitoren met de bedoeling om de pedagogische kwaliteit
verder te verbeteren. Ik zie het ook als een onderdeel van stimulerend toezicht dat
GGD’en in gesprek gaan met houders over hun interne kwaliteitsbeleid.

In verschillende sectoren bestaan (veld)normen die door sectorpartijen en in samenspraak
met toezichthouders zijn ontwikkeld. Wanneer de sector, toezichthouders en het Rijk
deze normen onderschrijven, kunnen deze bijdragen aan duidelijke, gedeelde en hoge
kwaliteitsstandaarden. Een normenkader biedt het toezicht een handvat bij de invulling
van het toezicht en het voorkomt nadere wetgeving. Initiatieven uit de sector om tot
een normenkader te komen ondersteun ik.

4. Bevorderen risicogerichtheid

Efficiënt en effectief toezicht vindt plaats door deze in te richten volgens het principe
van risicogestuurd werken: «minder waar kan, meer waar nodig». In 2025 vindt verdere
doorontwikkeling van risicogestuurd toezicht plaats. De inzet is dat GGD’en met behulp
van het risicomodel gemeenten beter kunnen adviseren over de keuzes voor inrichting
en uitvoering van inspecties.

De huidige 100% onderzoeksnorm voor toezicht maakt het mogelijk de kwaliteit en veiligheid
bij iedere locatie in de gaten te blijven houden en eventuele risico’s goed in te
schatten. Door personele veranderingen kunnen deze soms snel veranderen. Ik wil vooralsnog
vasthouden aan de 100% norm maar bezien of het mogelijk is om het periodiek toezicht
door selectie van locaties vooraf effectiever in te richten.

Reflectieve functie

Ook door het ontsluiten en beter delen van informatie over risico’s in de sector kan
de toezichthouder risicogerichter te werk gaan.

Vanuit hun werk als toezichthouder en handhaver kinderopvang hebben GGD’en en gemeenten
veel informatie over de kwalitatieve ontwikkelingen in de kinderopvangsector. Een
integraal beeld van deze informatie ontbreekt op dit moment. De «reflectieve functie»
van toezicht is daarmee in de kinderopvang nog niet ontwikkeld. Vanuit deze functie
kunnen toezichthouders signaleren en adviseren aan beleidsmakers, sector en publiek.

GGD GHOR Nederland en de VNG werken aan de ontwikkeling van deze functie.

Tot slot

De afgelopen jaren zijn onder meer met flexibilisering van het toezicht eerste stappen
gezet in de ontwikkeling van toezicht en handhaving. Met de kennis uit de praktijk
en de onderzoeken is het tijd om vervolgstappen te zetten. De focus ligt daarbij op
versterking van de effectiviteit, eenduidigheid, risicogerichtheid en transparantie
met als doel een kwalitatief hoogwaardige en veilige kinderopvang. Ik informeer uw
Kamer eind 2025 over de voortgang.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel