Brief regering : Beleidsreactie op onderzoeken voor- en vroegschoolse educatie

27 020
Aanpak onderwijsachterstanden

Nr. 765
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 november 2024

In het onderwijs mag geen talent verloren gaan en de basisvaardigheden moeten omhoog.
Hoe vroeger we achterstanden aanpakken, hoe beter. Daarom is het belangrijk om in
te zetten op goede voorschoolse en vroegschoolse educatie (hierna: vve) voor peuters
en kleuters die dat nodig hebben, zodat kinderen zonder achterstanden aan hun schoolloopbaan
beginnen. Wetenschappelijk onderzoek laat zien dat wanneer kinderen goede vve krijgen,
zij in deze periode hun achterstand inlopen. Ook verbeteren hun schoolse vaardigheden,
waar ze de rest van hun schoolloopbaan baat bij hebben. Met een vroege aanpak voorkomen
we dat kinderen al vroeg een achterstand oplopen, die later nauwelijks meer is in
te halen.

Om die reden laat ik een onderzoek uitvoeren naar kansrijke interventies die ervoor
zorgen dat alle kinderen met zo min mogelijk achterstand op de basisschool starten.
Een van de mogelijke maatregelen is het verplichten van voorschoolse educatie in de
kinderopvang voor kinderen van 2,5 tot 4 jaar die dat nodig hebben. Een andere mogelijke
interventie is het verlagen van de leerplicht van vijf naar vier jaar. Begin 2025
laat ik uw Kamer weten welke stappen dit kabinet op basis van dat onderzoek voor deze
kinderen neemt.

Hierop vooruitlopend informeer ik u in deze brief over een aantal voorgenomen wetswijzigingen
die gemeenten helpen de knelpunten die zij ervaren rondom uitvoering van de Lokale
Educatieve Agenda en vve op te lossen. Dit heb ik recent toegezegd in debat met uw
Kamer en zo geef ik ook uitvoering aan de aangenomen moties van het lid Kisteman (VVD)
en het lid Soepboer (NSC).1 Daarbij betrek ik tevens de aanbevelingen die recent in een zestal rapporten zijn
gedaan.

Versterking schoolambities vroegschoolse educatie noodzakelijk

Vroegschoolse educatie is de extra stimulans die basisscholen bieden aan kleuters
die vanwege hun thuissituatie een risico op achterstand lopen. We moeten er op elke
school in Nederland vanuit kunnen gaan dat kleuters optimaal in hun ontwikkeling worden
gestimuleerd. Het onderzoek van de inspectie naar vroegschoolse educatie is duidelijk:
de kwaliteit en de aandacht van basisscholen voor vroegschoolse educatie moet omhoog.2

In haar rapport concludeert de inspectie dat wanneer kwaliteit van vroegschoolse educatie
op orde is, dit direct effect heeft op de kwaliteitszorg op scholen. Ze ziet echter
ook dat de kwaliteit van vroegschoolse educatie, tussen scholen erg verschilt. Iets
meer dan de helft van de scholen stelt onvoldoende doelen en ambities op het gebied
van vroegschoolse educatie. Een kwart van de scholen biedt het helemaal niet aan,
terwijl die scholen wel kinderen hebben die tot de doelgroep behoren. Ik wil daarom,
in lijn met het advies van de inspectie, dat scholen heldere ambities op het gebied
van vroegschoolse educatie stellen en leerlingen met een risico op achterstand planmatig
begeleiden. Scholen moeten hierbij gebruik maken van de brede beschikbare kennis over
wat werkt.3,
4 Ik ga scholen hier via verschillende kanalen op wijzen.

De kleuters die vroegschoolse educatie nodig hebben, hebben idealiter ook voorschoolse
educatie gevolgd. Basisscholen weten nu vaak niet welke kinderen voorschoolse educatie
hebben gehad, waardoor er vaak geen sprake is van een doorgaande lijn. De kinderopvang
is nu alleen verplicht om gegevens over te dragen over het gevolgde programma en de
duur van de voorschoolse educatie.5 Ik bekijk daarom in overleg met de sector hoe de informatieoverdracht tussen kinderopvang
en basisonderwijs wettelijk kan worden uitgebreid.

Kwaliteit voorschoolse educatie behouden en bereik vergroten

Voorschoolse educatie is voor peuters van 2,5 tot 4 jaar die baat hebben bij extra
ondersteuning in hun ontwikkeling. De peuters krijgen voorschoolse educatie in de
kinderopvang na een indicatie van het consultatiebureau. Voorschoolse educatie stimuleert
spelenderwijs de ontwikkeling van taal, voorbereidend rekenen, motoriek en sociaal-emotionele
vaardigheden. Het beeld van de kwaliteit van voorschoolse educatie is gelukkig rooskleuriger
dan het beeld van vroegschoolse educatie. Zowel de themarapportage van de inspectie
naar voorschoolse educatie als de tussenrapportage van de effectstudie EVENING laten
zien dat er sprake is van een stijgende lijn in de educatieve kwaliteit in de voorschoolse
educatie.6,
7 Daar ben ik blij mee, want juist die educatieve kwaliteit is bepalend voor de effectiviteit.

De stijgende lijn van de educatieve kwaliteit, overigens knap in tijden van personeelskrapte,
wil ik vasthouden. Daarom werk ik zoals eerder aangekondigd, samen met het Ministerie
van SZW, de VNG, de GGD GHOR NL en de Inspectie van het Onderwijs aan invoering van
structureel toezicht op de educatieve kwaliteit van de voorschoolse educatie.8 Eerder is aan uw Kamer gecommuniceerd het structureel toezicht in te laten gaan per
1 januari 2026. In overleg met de uitvoeringspartners is besloten dat dit niet haalbaar
is. Op dit moment bereid ik wetgeving voor op basis waarvan ik, in overleg met de
uitvoeringspartners, de invoeringsdatum zal voorstellen.

Een trend die mij wel zorgen baart is dat het aantal kinderen dat daadwerkelijk deelneemt
aan voorschoolse educatie na een indicatie licht daalt. Ook de motie van lid Kisteman
(VVD) vraagt hier aandacht voor.9 Daarom wil ik wettelijk vastleggen voor welke kinderen voorschoolse educatie in ieder
geval is bedoeld. Zo kunnen we gerichter werken aan het verhogen van de deelname.
In de praktijk blijkt het voor gemeenten lastig om duidelijke criteria voor hun doelgroepdefinitie
af te spreken, waardoor de doelgroepen tussen gemeenten enorm uiteenlopen. Voor het
landelijk kader denk ik op dit moment aan twee kenmerken: het opleidingsniveau van
de ouders en een andere thuistaal dan Nederlands. Gemeenten behouden de ruimte om
de doelgroepdefinitie aan te vullen, omdat zij lokaal het beste zicht hebben op welke
kinderen baat hebben bij vve. Het vaststellen van een landelijke minimumdefinitie
stelt de inspectie ook beter in staat om betrouwbare landelijke cijfers te verzamelen
over het bereik van voorschoolse educatie. Op die manier kan gerichter worden gewerkt
aan een aanpak om dit bereik te verhogen. Begin 2025 reageer ik op het eerder genoemde
onderzoek waarbij wordt gekeken naar meer maatregelen die de deelname aan voorschoolse
educatie kunnen vergroten.

Duidelijkere kaders voor gemeentelijke beleid

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van voorschoolse educatie en scholen
zijn verantwoordelijk voor vroegschoolse educatie. Vanuit de Lokale Educatieve Agenda
is de gemeente ook verplicht om met scholen en kinderopvang afspraken te maken over
vijf thema’s: segregatie, integratie, inschrijving en toelating, onderwijsachterstandenbeleid
en vve. Uit het Landelijk Rapport LEA/vve blijkt dat gemeenten en scholen met een
aantal zaken worstelen, omdat hierbij vaak niet duidelijk genoeg is waar hun verantwoordelijkheid
ligt.10 Op de thema’s segregatie, integratie en inschrijving en toelating is voor gemeentes
niet altijd helder wat hun verantwoordelijkheden zijn. De problematiek van deze thema’s
kan niet alleen door het onderwijsbeleid van gemeenten worden opgelost. Gemeenten
hebben echter wel mogelijkheden om segregatie tussen scholen tegen te gaan, bijvoorbeeld
door één duidelijke lijn voor het inschrijvingsbeleid van scholen te hanteren, en
die als scholen en gemeenten ook daadwerkelijk te handhaven. Ik ga de handreikingen
en goede voorbeelden van het Kenniscentrum voor Gemengde Scholen opnieuw via de geëigende communicatiekanalen onder de aandacht brengen van gemeenten
en scholen.11

Een tweede knelpunt in het LEA-overleg betreft de verplichting voor gemeenten en schoolbesturen
om afspraken te maken over de resultaten van vroegschoolse educatie.12 De term «resultaatafspraken» associeert men sterk met verantwoording. Ook is vaak
niet helder dat het gaat om streefdoelen voor vve op school- of wijkniveau, waarbij
idealiter ook afspraken worden gemaakt wie welke bijdrage levert om deze doelen te
behalen. Ik laat verkennen of en hoe dit in de regelgeving kan worden aangepast. Verder
ga ik na of in de regelgeving kan worden verhelderd dat gemeenten en schoolbesturen
cyclisch werken aan deze gezamenlijke doelen. Dit laatste vindt plaats naar aanleiding
van de motie van Kamerlid Soepboer.13

Herprioritering gemeenten SPUK GOAB en herijking CBS-indicator

Het kabinet heeft in het hoofdlijnenakkoord (bijlage bij Kamerstuk 36 471, nr. 37) besloten om alle specifieke uitkeringen met 10 procent te verkleinen en om te zetten
naar een fondsuitkering. Dit geldt dus ook voor de financiële tegemoetkoming die gemeenten
ontvangen voor het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (GOAB) via een specifieke
uitkering: vanaf 2026 gaat het budget met 10 procent omlaag. Ik bekijk op welke manier
er het beste gevolg kan worden gegeven aan de SPUK GOAB na 2026. Ik hecht er aan dat
de huidige verdeelsystematiek op basis van een indicator van het CBS gehandhaafd kan
worden. Dit zorgt er namelijk voor dat de gemeenten de middelen ontvangen voor de
kinderen die dit het hardst nodig hebben. Het kabinet besluit begin 2025 over de eventuele
voorzetting van specifieke uitkeringen die in 2026 doorlopen, waaronder de SPUK GOAB.
Daarover zal vervolgens ook de Kamer worden geïnformeerd.

Het meerjarig bestedingsonderzoek dat ik u met deze brief meestuur, maakt inzichtelijk
waaraan gemeenten de middelen van de SPUK GOAB besteden.14 De bestedingen van gemeenten aan het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid zijn
over de gehele linie toegenomen. Uit het bestedingsonderzoek blijkt dat wanneer gemeenten
er sterk op vooruit gaan qua middelen, zoals bij de invoering van de CBS-indicator
in 2019, zij tijd nodig hebben om beleid te maken waarvoor de middelen kunnen worden
ingezet. Dat geldt zeker voor gemeenten met relatief beperkte ambtelijke capaciteit.

Bij de invoering van de CBS-indicator is aan uw Kamer toegezegd om deze na vier jaar
te herijken. Hier ben ik mee bezig. In de begeleidingscommissie bestaande uit wetenschappers,
vertegenwoordigers van het SCP en het CPB, de inspectie, de VNG en de PO-Raad is een
discussie ontstaan over de manier waarop in het model rekening wordt gehouden met
de intelligentie van kinderen. De discussie geeft aanleiding om verschillende scenario’s
te laten doorrekenen. Dit kost extra tijd, waardoor de herijkte indicator een jaar
later, in 2026, zal worden gebruikt. In dat jaar zullen de scores op basis van de
herijkte indicator worden berekend. De uitkering van de middelen gebaseerd op deze
scores, zal dan in 2027 plaatsvinden. Deze vertraging is uiteraard ongewenst, maar
ik hecht er aan dit proces zorgvuldig te doorlopen.

Afsluiting

Voor- en vroegschoolse educatie heeft mijn prioriteit, waarbij ik de komende tijd
vooral inzet op versterking van de vroegschoolse educatie die basisscholen aanbieden.
Ongeacht de omgeving waarin kinderen opgroeien, moeten alle kinderen de kans krijgen
om goed toegerust aan de basisschool te beginnen. Het is vervolgens aan basisscholen
om direct voort te bouwen op de winst die kinderen hebben geboekt tijdens de voorschoolse
educatie.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M.L.J. Paul