Brief regering : Juridische uitspraken omtrent gewasbeschermingsmiddelen en verduidelijking voorzorgsbeginsel

Nr. 676 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2024

Hierbij stuur ik uw Kamer, zoals toegezegd tijdens het Commissiedebat gewasbeschermingsmiddelen
van 14 mei 2024 (Kamerstuk 27 858, nr. 673), een juridische analyse betreffende enkele uitspraken van het Europese Hof van Justitie
over het beoordelingskader voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en van
Nederlandse rechters over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen en de relatie
tussen de verschillende uitspraken. Daarnaast ga ik in op de aangenomen motie van
de leden Holman (NSC) en Van Campen (VVD) van 23 mei 2024 die de regering verzoekt
om in samenwerking met het Ctgb tot een formulering en verduidelijking te komen van
het begrip voorzorgsbeginsel (Kamerstuk 27 858, nr. 661).

EU Hofuitspraken

Op 25 april 2024 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: EU Hof)
arrest gewezen in twee prejudiciële procedures1, waarbij door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) in drie
zaken tussen PAN Europe2 en het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna:
het Ctgb) vragen zijn gesteld aan het EU Hof over de uitlegging van specifieke artikelen
van de Europese verordening gewasbeschermingsmiddelen3. Het EU Hof heeft zich daarbij gericht op de beoordelingsruimte van lidstaten bij
de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en meer specifiek op de ruimte van een
lidstaat om daarbij af te wijken van een eerdere beoordeling door een andere lidstaat
of de Europese Commissie. In de bijlage wordt nader ingegaan op de individuele zaken.

Het EU Hof oordeelt in deze prejudiciële procedures niet feitelijk inhoudelijk over
de concrete zaken, maar geeft uitleg aan de nationale rechter over de toepassing van
specifieke bepalingen uit de Gewasbeschermingsmiddelenverordening.4

Samengevat komt het Hof tot het oordeel dat een nationale beoordelingsautoriteit (in
Nederland het Ctgb), ook gelet op het voorzorgsbeginsel, gebruik mag – en in bepaalde
gevallen zelfs moet – maken van de op het moment van beoordeling beschikbare relevante
en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis, als bij de eerdere beoordeling
daarmee geen rekening is gehouden en daaruit een onaanvaardbaar risico voor de gezondheid
van mens of dier of voor het milieu blijkt.

De uitspraken van het Hof houden in dat de nationale beoordelingsautoriteit bij de
gewasbeschermingsmiddelentoelating binnen de kaders die het Hof daarvoor aangeeft
meer ruimte heeft dan tot nu toe werd aangenomen, om af te wijken van zowel de eerdere
(zonale) beoordeling die al door een andere lidstaat is uitgevoerd, als van de eerdere
stofbeoordeling uitgevoerd door de Europese Commissie.

Vervolg

Het CBb heeft op 15 oktober 2024 uitspraak gedaan in één van de betreffende zaken
en concludeerde dat PAN geen procesbelang heeft. Het CBb zal zich nog moeten uitspreken
in de andere specifieke nationaalrechtelijke zaken. Vooruitlopend op het oordeel van
het CBb in de lopende beroepszaken en vooruitlopend op nadere werkafspraken in EU
verband5, heeft het Ctgb op 30 juli 2024 bekendgemaakt de werkwijze bij de beoordeling van
gewasbeschermingsmiddelen op onderdelen aan te passen6. Zo zal het Ctgb voortaan bij de beoordeling kijken of er recent nieuwe betrouwbare
wetenschappelijke en technische kennis is ontwikkeld over hormoonontregeling bij de
mens, nu één van de uitspraken van het Hof daar specifiek over gaat. Zo ja, dan houdt
het Ctgb daar rekening mee in de beoordeling van de toelating van een gewasbeschermingsmiddel.
Verder gaat het Ctgb nieuwe, strengere richtsnoeren en methodieken in de beoordeling
gebruiken, zodra ze worden gepubliceerd door EFSA of een vergelijkbare instantie,
ook als ze nog niet definitief zijn vastgesteld. Met deze aanpassing van de werkwijze
beoogt het Ctgb, als aangewezen onafhankelijke toelatingsautoriteit, te handelen in
lijn met de uitspraken van het EU Hof.

Nationale lelieteeltzaken in civiel kort geding 2023/2024

In de teeltseizoenen 2023 en 2024 zijn diverse geschillen tussen lelietelers en omwonenden
aan de burgerlijke rechter in een kort geding procedure voorgelegd. In deze zaken,
waarbij een spoedeisend belang is gesteld, vorderden de bewoners een verbod op de
toepassing van gewasbeschermingsmiddelen door de betreffende lelieteler. In meerdere
concrete situaties in Drenthe, Limburg en Noord-Brabant heeft dit geleid tot diverse
uitspraken door een kort geding rechter, in één zaak gevolgd door uitspraak in hoger
beroep van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (in een andere hoger beroepszaak moet
de uitspraak van het Gerechtshof Den Bosch worden afgewacht). Het betreft de volgende
vonnissen: uitspraak in kort geding op 12 juni 2023 van de Rechtbank Noord-Nederland7, gevolgd door de uitspraak in hoger beroep op 10 juli 2023 van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden8, uitspraak in kort geding op 2 oktober 2023 van de Rechtbank Noord-Nederland9, uitspraak in kort geding op 8 mei 2024 van de Rechtbank Limburg10 (momenteel loopt hiertegen een hoger beroep procedure bij het Gerechtshof Den Bosch)
en twee uitspraken in kort geding op 19 juli 202411 en 23 augustus 202412 van de Rechtbank Oost-Brabant. Mij is tot op heden niet bekend of er naast deze kort
geding procedures ook bodemprocedures aanhangig zijn gemaakt bij de civiele rechter.
De kort gedingzaken, inclusief het spoedappel, hebben geleid tot een voorlopig toetsingskader13 waaruit blijkt dat:

• De Nederlandse (kort geding) rechter voor zichzelf ruimte ziet om op grond van het
(Europese) voorzorgsbeginsel onder omstandigheden een verbod uit te spreken op het
gebruik van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen. Het voorzorgsbeginsel brengt anderzijds
niet mee dat elk risico moet worden uitgesloten.

• De kort geding rechter doet dit in deze zaken op basis van de overweging dat het in
de Verordening en de Wet gewasbescherming en biociden (Wgb) neergelegde stelsel van
toezicht op de toelating en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, vanwege een
tekort aan onderzoek naar neurotoxiciteit en neurodegeneratieve gevolgen bij mensen,
onvolkomen lijkt te zijn en geen afdoende zekerheid lijkt te bieden op de afwezigheid
van een verhoogd risico op neurodegeneratieve ziekten voor omwonenden. Hierdoor zouden
op grond van het voorzorgsbeginsel beperkende maatregelen kunnen worden getroffen.

• Of die maatregelen ook daadwerkelijk moeten worden getroffen, en zo ja: welke dat
moeten zijn, hangt af van de omstandigheden van het concrete geval en de uitkomst
van een belangenafweging.

De uitspraken in kort geding illustreren tevens dat er sprake is van zeer complexe
zaken voor de rechter in kort geding vanwege de specifieke wetenschappelijke en technische
aspecten die hierin een rol spelen. In de uitspraken verschilt de beoordeling van
de concrete feiten en omstandigheden te zeer van geval tot geval om hieruit een algemeen
toepasbare consistente lijn te destilleren. Uit de drie meest recente uitspraken in
kort geding procedures uit 2024 en de nog lopende hoger beroepsprocedure bij het Gerechtshof
Den Bosch, kan al wel worden afgeleid dat de diverse, in de afzonderlijke procedures
aangehaalde, wetenschappelijke en technische inzichten steeds naar juiste relevantie
moeten worden gewogen14. Een kort geding procedure is, vanwege de aangevoerde spoedeisendheid, naar zijn
aard niet geschikt om de veelal uitgebreide relevante wetenschappelijke en technische
feiten, omstandigheden en bewijsmiddelen volledig en naar juiste waarde te kunnen
beoordelen. Een bodemprocedure is daarvoor meer geschikt, omdat er in een dergelijke
procedure meer tijd is om de wetenschappelijke en technische aspecten te doorgronden
en omdat daarin bovendien naar verwachting rekening zal worden gehouden met de recente
Hofuitspraken die handvatten bieden voor de rechterlijke toetsing en de omvang daarvan.
Het is vooralsnog afwachten wanneer het tot een dergelijke bodemprocedure komt.

Voorzorgsbeginsel

Met de op 23 mei 2024 ingediende motie (Kamerstuk 27 858, nr. 661) door de leden Holman (NSC) en Van Campen (VVD) wordt de regering verzocht om, in
samenwerking met het Ctgb, tot een formulering en verduidelijking te komen van het
begrip voorzorgsbeginsel.

Het voorzorgbeginsel komt in maatschappelijke discussies over potentiële risico’s
regelmatig aan de orde, waarbij wordt opgeroepen om bepaalde zaken te verbieden vanwege
wetenschappelijke onzekerheid over potentiële risico’s en tegelijkertijd wordt gewezen
op de maatschappelijke gevolgen van een dergelijk verbod en de proportionaliteit ervan
gezien dezelfde wetenschappelijke onzekerheid. De Europese Commissie legt het voorzorgsbeginsel
als volgt uit: Het voorzorgsbeginsel is een benadering van risicomanagement waarbij, als een bepaald
beleid of handeling mogelijk schade kan veroorzaken aan de bevolking of het milieu
en indien er nog geen wetenschappelijke overeenkomst over de kwestie bestaat, het
beleid of de actie in kwestie niet mag worden uitgevoerd15. Het voorzorgsbeginsel is vermeld in artikel 191 van het verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie, waarin wordt aangegeven dat het Europese milieubeleid is berust
op verschillende beginselen, waaronder het voorzorgsbeginsel. Het doel van het voorzorgsbeginsel
is, zoals de Europese Commissie heeft vastgesteld16, om een hoog niveau van bescherming te bereiken door preventieve maatregelen te nemen.
Om mens, dier en milieu te beschermen heeft de Europese Unie het recht om het door
haar wenselijk geachte beschermingsniveau vast te stellen. De toepassing van het voorzorgbeginsel
is volgens de Mededeling van de Europese Commissie17 alleen gerechtvaardigd wanneer aan drie noodzakelijke voorwaarden is voldaan: (1) de
bepaling van de potentieel schadelijke gevolgen, (2) de evaluatie van de beschikbare
wetenschappelijke gegevens en (3) de evaluatie van de mate van wetenschappelijke onzekerheid.
Hieronder ga ik in op de wijze waarop het voorzorgsbeginsel wordt gehanteerd in de
context van gewasbeschermingsmiddelen.

De Europese gewasbeschermingsmiddelenverordening (Verordening (EG) nr. 1107/2009)
is gestoeld op het voorzorgbeginsel. Gewasbeschermingsmiddelen en werkzame stoffen
daarin kunnen een risico zijn voor mens, dier en milieu. Daarom verbiedt de verordening
de handel in en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, tenzij deze zijn toegelaten.
De door de Europese Commissie genoemde noodzakelijke voorwaarden zijn opgenomen in
de door de verordening voorgeschreven procedure voor de goedkeuring en toelating van
werkzame stoffen, respectievelijk middelen.

Om een toelating te verkrijgen dient een aanvrager, conform de verordening gewasbeschermingsmiddelen,
aan de hand van een omvangrijk aanvraagdossier aan te tonen dat de werkzame stof en
het middel voldoet aan de wettelijk vastgelegde goedkeurings- of toelatingseisen en
daarmee veilig voor mens, dier en milieu kan worden toegepast. Dit betekent niet dat
er geen risico’s meer kunnen optreden, maar dat deze risico’s acceptabel zijn conform
het gewenste beschermingsniveau van de samenleving, zoals vervat in de wettelijke
eisen. Het aanvraagdossier wordt aan de hand van geharmoniseerde richtsnoeren beoordeeld
door de hiervoor aangewezen onafhankelijke instanties (EFSA en de lidstaten voor de
werkzame stof en de lidstaten voor de middelen). Het (stof)dossier bevat naast de
verplichte, aan te leveren wetenschappelijke informatie en studies ook alle beschikbare
wetenschappelijke literatuur. Hierdoor wordt een zo breed mogelijk beeld gecreëerd
van mogelijke risico’s waarop de onafhankelijke instanties vervolgens tot een wetenschappelijke
consensus kunnen komen, waarbij ook eventuele wetenschappelijke onzekerheid wordt
meegewogen. Wanneer niet wordt aangetoond dat een stof of middel aan de vereisten
voldoen, dan worden deze niet goedgekeurd of toegelaten.

Het EU Hof wijst er in de (hierboven beschreven) recente arresten op dat een nationale
beoordelingsautoriteit (in Nederland het Ctgb), gelet op het voorzorgsbeginsel, gebruik
mag – en in bepaalde gevallen zelfs moet – maken van de op het moment van beoordeling
beschikbare relevante en betrouwbare wetenschappelijke en technische kennis, als bij
de eerdere beoordeling daarmee geen rekening is gehouden en daaruit een onaanvaardbaar
risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu blijkt. Daarmee heeft
het Hof de wijze waarop het voorzorgbeginsel vervat is in de verordening verder verduidelijkt.
Het Ctgb heeft de werkwijze hierop aangepast.

Goedgekeurde werkzame stoffen en toegelaten middelen worden periodiek herbeoordeeld,
waarbij nieuwe informatie en inzichten worden gebruikt om te bepalen of zij nog steeds
aan de veiligheidsvereisten – die zich in de loop der tijd mogelijk ook verder hebben
ontwikkeld – voldoen. Ook daarbij komt het voorzorgsbeginsel tot uiting: geen goedkeuring
of toelating als niet is aangetoond dat een stof of middel aan de eisen voldoet.

Nieuwe relevante wetenschappelijke publicaties over een stof of middel kunnen ook
aanleiding zijn voor een tussentijdse herbeoordeling van een stof of middel. De Europese
Commissie (voor stoffen) of het Ctgb (voor middelen) beoordelen dan of deze informatie
aanleiding geeft tot het ingrijpen in de goedkeuring van stoffen of de toelating van
middelen. Dit kan leiden tot het voorschrijven van aanvullende beschermende maatregelen,
het aanpassen of zelfs intrekken van de goedkeuring van stoffen of de toelating van
middelen. Het kan ook het geval zijn dat nieuwe informatie niet direct de brede wetenschappelijke
consensus over specifieke stoffen of middelen doet wijzigen, maar wel leidt tot het
uitzetten van nader onderzoek of tot een inzet om de Europese veiligheidsvereisten
of beoordelingsmethodieken verder te verbeteren. Deze systematiek is in lijn met de
Mededeling van de Europese Commissie over de toepassing van het voorzorgsbeginsel,
die aangeeft dat er naast bindende maatregelen (zoals een verbod) ook andere handelingsmogelijkheden
zijn. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest bij de wetenschappelijke informatie over
mogelijke gezondheidseffecten voor omwonenden, waarover de Gezondheidsraad in 2020
een advies heeft uitgebracht. Daarin concludeert de Gezondheidsraad dat het vooralsnog
onzeker is in hoeverre de (extra) blootstelling aan chemische gewasbeschermingsmiddelen
die telers, hun gezinnen en omwonenden in ons land ondervinden door hun werk of vanuit
de woonomgeving, resulteert in een hoger gezondheidsrisico. De Gezondheidsraad adviseerde
het voorzorgsbeginsel toe te passen en de inzet op verduurzaming van gewasbescherming
te intensiveren, nader onderzoek te laten uitvoeren en de toelatingsprocedure te verbeteren.
Het kabinet gaf daar invulling aan door binnen het uitvoeringsprogramma van de Toekomstvisie
gewasbescherming 2030 te werken aan de beoogde omslag in het landbouwsysteem naar
weerbare planten en teeltsystemen, waardoor de afhankelijkheid van gewasbeschermingsmiddelen
wordt verminderd. Met de inzet van alle partijen – zowel de overheid als de landbouwsector
en het bedrijfsleven rond gewasbescherming – worden acties uitgevoerd zoals de intensivering
van het wetenschappelijk onderzoek naar innovatieve teeltsystemen en het uitvoeren
van pilotprojecten om innovatieve teeltconcepten en precisielandbouwtechnieken in
de praktijk te brengen.

Binnen het regeerprogramma van dit kabinet is opgenomen dat de Rijkstaken van het
uitvoeringsprogramma bij de Toekomstvisie gewasbescherming 2030 voortgezet zullen
worden. Verder is een onderzoeksprogramma over omwonenden opgezet (Kamerstuk 27 878, nr. 653) waarbinnen eveneens wordt gewerkt aan verbeteringen van het beoordelingskader.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma