Brief regering : Beleidsreactie op het rapport van de Nationale Ombudsman ‘Blind vertrouwen?’

Nr. 733
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 november 2024

Inleiding

In februari 2024 heeft de Nationale ombudsman [hierna: Ombudsman] aangekondigd een
onderzoek te starten naar de wijze waarop de overheid omgaat met registraties en signaleringen
bij contraterrorisme, extremisme en radicalisering (CTER) en de mogelijke gevolgen
van zo’n registratie of signalering voor de burger.1 Op 12 november 2024 heeft de Ombudsman zijn rapport «Blind vertrouwen?» gepubliceerd.2 Hierbij doe ik uw Kamer de beleidsreactie toekomen. Deze beleidsreactie is opgesteld
naar aanleiding van het verzoek tijdens het ordedebat van 27 februari 20243 en mede namens de Minister van Defensie. Daarnaast doe ik op deze wijze het verzoek
van het lid El Abassi (DENK) in de regeling van werkzaamheden van 12 november 2024
af. Ik ben de Ombudsman erkentelijk voor het onderzoek en de daaraan verbonden conclusies
en aanbevelingen.

Internationale samenwerking is onmisbaar in een tijd waarin de dreigingen groot zijn.
Informatie-uitwisseling vormt hier een cruciaal onderdeel van. Ik onderschrijf de
opvatting van de Ombudsman dat het proces rondom registraties en signaleringen en
de (internationale) uitwisseling van informatie in het kader van de aanpak van radicalisering,
extremisme en terrorisme (CTER) zorgvuldig moet verlopen. Ook moeten er voldoende
waarborgen zijn voor een goede inzet van dit instrument en moeten burgers adequate
mogelijkheden hebben om inzage te krijgen in de (persoons)gegevens die de overheid
over hen heeft verzameld, voor zover de wet dit toelaat. Daartoe is een handreiking
toegezegd, die bij mijn reactie is gevoegd. Deze handreiking gaat in op welke wijze
burgers, per (mogelijke betrokken) instantie, inzage kunnen krijgen in de gegevens
die een desbetreffende instantie over hem of haar heeft verwerkt. Ook gaat deze handreiking
in op hoe een verzoek tot rectificatie/verwijdering van deze gegevens kan worden gedaan.

Deze beleidsreactie is als volgt opgebouwd. De uitkomsten van het rapport van de Ombudsman
worden samengevat, gevolgd door een schets van relevante instanties en kaders. Ik
hecht er grote waarde aan om bij dit thema langer stil te staan bij de context en
werkwijze bij CTER-registraties, waarna ik zal reageren op de conclusies en aanbevelingen
van de Ombudsman.

Uitkomsten in het rapport

Klachten van burgers vormden aanleiding voor gesprekken vanuit de Ombudsman met burgers,
politie, wetenschappers en advocaten. Na deze gesprekken heeft de Ombudsman besloten
een onderzoek starten. Het onderzoek van de Ombudsman richt zich uitsluitend op CTER-registraties
en signaleringen van de politie en de Koninklijke Marechaussee (KMar). Andere betrokken
Nederlandse instanties zijn niet meegenomen in het onderzoek. Er wordt niet onderzocht
hoe andere landen omgaan met informatie op dit thema afkomstig van Nederlandse autoriteiten
of welke waarborgen er in die landen gelden ten aanzien van het verdere gebruik van
de verstrekte informatie.

De Ombudsman gaat in zijn onderzoek na of het huidige proces zo is ingericht dat burgers
erop kunnen vertrouwen dat beslissingen zorgvuldig worden genomen. De Ombudsman heeft
in dit onderzoek gekeken in hoeverre de politie en KMar binnen het CTER-proces behoorlijk
omgaan met burgers. Hij heeft daarbij concrete aandacht besteed aan de waarborgen
in het proces, het toezicht op het proces en de effectiviteit van de rechtsbescherming.

De Ombudsman verbindt hieraan de volgende conclusies en aanbevelingen.

Het CTER proces is complex en ondoorzichtig voor burgers

De Ombudsman stelt dat het systeem rondom CTER-registraties een black box is. Burgers weten pas dat er iets aan de hand is, als ze in hun dagelijks leven tegen
de gevolgen aanlopen. Er kunnen veel verschillende instanties in binnen- en buitenland
bij betrokken zijn, die vanwege de nationale veiligheid veel informatie niet openbaar
kunnen maken. Hij stelt dat het begrijpelijk is dat er vanwege de nationale veiligheid
informatie over burgers wordt vastgelegd en gedeeld zonder dat burgers dat weten.
Juist omdat het systeem zeer complex en niet (volledig) transparant is, stelt hij
dat daar tegenover moet staan dat de overheid alles in het werk stelt om ervoor te
zorgen dat de waarborgen, het toezicht en de rechtsbescherming robuust zijn georganiseerd.
Hij stelt dat dit nu niet het geval is.

Teveel nadruk op het veiligheidsdenken vormt risico

Het CTER-proces kent waarborgen om te voorkomen dat burgers zomaar op een lijst terechtkomen.
Er bestaat volgens de Ombudsman wel een risico dat in dit proces te veel nadruk ligt
op het veiligheidsdenken, terwijl er sprake moet zijn van een balans tussen de nationale
veiligheid aan de ene kant en individuele mensenrechten aan de andere kant. De overheid
zou de impact op het leven van burgers expliciet moeten maken in haar beslissingen
en een duidelijke plek geven in het proces. Dat helpt volgens hem om het risico op
en de schijn van te veel veiligheidsdenken te verminderen en het draagvlak voor de
beslissingen van de overheid – en daarmee het vertrouwen in het proces van de handelen
van de overheid – te vergroten.

Het toezicht is onvoldoende structureel ingevuld

De Ombudsman is van mening dat structureel en onafhankelijk toezicht op het CTER-proces
op dit moment te mager is georganiseerd. Hij vindt dit des te belangrijker omdat burgers
geen weet hebben van de verwerking van hun gegevens. Zij moeten er op kunnen vertrouwen
dat de overheid goed omgaat met hun gegevens. Hij stelt dat er geen onafhankelijk
instantie is die structureel toezicht houdt op het systeemniveau en de processen en
de uitvoering daarvan door de politie en de KMar. Het toezicht is achteraf georganiseerd
door de Inspectie Justitie en Veiligheid en de Autoriteit Persoonsgegevens. Fouten
of tekortkomingen worden daardoor pas zichtbaar als de gevolgen al hebben plaatsgevonden.
Toezicht op het CTER-proces zou van dezelfde kwaliteit moeten zijn als het toezicht
door de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CTIVD).

De rechtsbescherming is niet effectief voor de burger

De beslissingen en afwegingen van de betrokken instanties moeten navolgbaar, uitlegbaar
en controleerbaar zijn. Burgers hebben een aantal middelen om te achterhalen en controleren
wat de overheid over hen heeft vastgelegd en gedeeld. De Ombudsman concludeert dat
er een systeem van rechtsmiddelen ingericht is, maar dat er in de context van CTER
allerlei belemmerende factoren zijn. Het gaat immers om een complex systeem met veel
mogelijk betrokken nationale en internationale instanties, grenzen aan de transparantie
vanwege het belang van nationale veiligheid, bewaartermijnen waardoor niet alles meer
te achterhalen valt en niet alles wordt secuur vastgelegd. Inzageverzoeken of juridische
procedures leveren daardoor weinig duidelijkheid op voor de burger.

De Ombudsman vindt dat het beter kan en beter moet. Daarom doet hij de aanbeveling
aan mij als Minister van Justitie en Veiligheid om, samen met de betrokken instanties,
de genoemde tekortkomingen aan te pakken.

Relevante instanties en kaders

Een effectieve bestrijding van terrorisme is essentieel voor de bescherming van onze
nationale veiligheid. De overheid mag en moet in het kader van haar taak in relatie
tot terrorisme (persoons)gegevens vastleggen. Zij is gehouden aan wettelijke (afwegings)kaders
die met zorgvuldigheid en in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag worden gehanteerd.
Ik beperk me in deze beleidsreactie tot de politie en de KMar, gelijk aan het onderzoek
van de Ombudsman.4 Voor de politie en de KMar zijn bevoegdheden en verantwoordelijkheden vastgelegd
in de Politiewet 2012 en de Wet Politiegegevens (Wpg). Het Openbaar Ministerie (OM)
is bij deze werkzaamheden het gezag over de politie en de KMar. De politie en de KMar
verwerken in het kader van hun dagelijkse uitvoering van de politietaak relevante
gegevens die in het kader van die taak worden waargenomen of ontvangen (art. 8 Wpg),
bijvoorbeeld naar aanleiding van een melding of tijdens een surveillance. Zo gaat
het ook bij de bestrijding van terrorisme, extremisme en radicalisering. Die informatie
wordt verwerkt in de politiesystemen conform de systematiek van de Wpg. Het rapport
van de Ombudsman noemt dit registraties. Van dergelijke registraties zal een burger
geen hinder ondervinden bij het reizen naar een ander land.

Vanwege de grensoverschrijdende aard van dit fenomeen en de dreiging die hiervan uitgaat
voor de Nederlandse samenleving of Nederlandse belangen in het buitenland is samenwerking
met (politiële en justitiële diensten en autoriteiten in) andere landen hierbij essentieel.
Het delen van politiegegevens is een algemene vorm van samenwerking die in de regel
wordt geduid als politiële of justitiële rechtshulp. Politiële rechtshulp is het delen
van informatie tussen politiediensten; die informatie is al beschikbaar in de politiesystemen.
Een wezenlijk verschil met justitiële rechtshulp is dat het hierbij gaat het om verstrekking
van beschikbare informatie die dient als bewijs in een buitenlands strafrechtelijk
onderzoek of die alleen verkregen kan worden door de inzet van dwangmiddelen. De samenwerking
kan gebaseerd zijn op een verdrag maar ook op incidentele of bilaterale afspraken
tussen landen onderling (met inachtneming van de eigen wet- en regelgeving) tussen
landen of autoriteiten. Het signaleren van een persoon, object of kenteken is een
meer specifieke vorm van internationale samenwerking tussen landen en hun politiële
en justitiële autoriteiten. Het doel van iemand signaleren kan zijn om iemand aan
te laten houden in een ander land op grond van bijvoorbeeld een aanhoudingsbevel,
of om deze persoon gericht of onopvallend te controleren om zo meer informatie te
verzamelen over de reisbewegingen. Een internationale signalering is een maatregel
waarvan een burger mogelijk wel hinder kan ondervinden bij het reizen naar een ander
land. Voor internationale systemen en organisaties zoals het Schengen Informatie Systeem,
Europol en Interpol bestaan er verdragen, internationale verordeningen en afspraken.

Er is dus een belangrijk verschil tussen registraties en signaleringen. Essentieel
is om te vermelden dat registraties nooit automatisch leiden tot signaleringen. Om
van een registratie in de politiesystemen (bijvoorbeeld een CTER-projectcode) te komen
tot een mogelijke maatregel (bijvoorbeeld een internationale signalering) zijn er
meerdere stappen waarbij elke stap zijn eigen waarborgen en afwegingen kent. Dit proces
staat ook beschreven in het Tweede Halfjaarbericht politie 20235.

Reactie op het rapport

Context en systematiek 2013–2018

De historische context van deze thematiek is cruciaal, omdat dit van betekenis is
geweest in internationale informatie-uitwisseling tussen verschillende landen. In
maart 2013 werd het dreigingsniveau ingeschaald als substantieel, dat wil zeggen dat
de kans op een terroristische aanslag in of tegen Nederland reëel werd geacht. Deze
verhoging van het dreigingsniveau was ten tijde van de burgeroorlog in Syrië, die
leidde tot de opkomst van de terroristische organisatie IS en een enorme groei van
het aantal jihadistische uitreizigers uit heel Europa. Een van de redenen bij de vaststelling
van het dreigingsniveau waren jihadistische uitreizigers naar en de terugkeerders
uit de jihadistische strijdgebieden.6 Vanuit Nederland nam het aantal personen dat vertrok om deel te nemen aan de strijd
aldaar ook snel en flink toe.

Europa werd overrompeld door deze gebeurtenissen en de afschuw was groot over de gruwelijke
beelden uit het strijdgebied. Er volgde een periode van veel aanslagen in en tegen
het Westen, waaronder de grote aanslagen in Parijs in november 2015 en in Brussel
maart 2016. Er was sprake van toegenomen jihadistische radicalisering van kleine groepen
jongeren, die bovendien soms heel snel kon gaan.

Zowel de dreiging die op dat moment van het jihadisme uitging, waaronder de agenda
van IS en andere terroristische organisaties om aanslagen in het Westen te plegen,
als de noodzakelijkheid tot het voorkomen van aanslagen, vroeg om een krachtige, offensieve
en brede aanpak van alle betrokken organisaties. In het bijzonder werden net als in
andere Europese landen en op verzoek van de Kamer, maatregelen getroffen en geïntensiveerd
om de uitreis naar jihadistische trainingskampen en strijdgebieden tegen te gaan en
de risico’s van terugkeerders tijdig te onderkennen en in te dammen.7 Zo intensiveerden inlichtingen- en veiligheidsdiensten de inzet op het thema jihadgang
door extra mensen en middelen in te zetten. De KMar intensiveerde de detectie aan
de grenzen op in- en uitreis. Daarnaast hadden gemeenten en andere lokale partners,
waaronder de regionale eenheden van de politie, een belangrijke rol. Ook deed uw Kamer
een oproep om met een integrale aanpak jihadisme te komen en informatie-uitwisseling
te bevorderen.8 Deze maatregelen waren er enerzijds op gericht om radicalisering en jihadistische
uitreizen tegen te gaan en anderzijds om de dreiging die uitgaat van de terugkeerders
weg te nemen.

Op 29 augustus 2014 werd de integrale aanpak jihadisme naar de Tweede Kamer gestuurd.9 Hierin was het uitgangspunt om zowel de harde kern van jihadisten te bestrijden als
de verspreiding van het gewelddadige gedachtegoed tegen te gaan. Een van de vijf actielijnen
binnen deze integrale aanpak was informatie-uitwisseling en internationale samenwerking.
De noodzaak tot betere informatie-uitwisseling kwam voort uit het feit dat jihadistische
netwerken wereldwijd opereren en een nationale aanpak niet effectief genoeg bleek.

Werkwijze

In de integrale aanpak was en is een belangrijke rol voor de politie weggelegd, mede
vanwege hun verbinding met de samenleving en kennis uit de wijk. Daarnaast was de
politie ook de organisatie waar burgers zich toe wendden als zij zorgen hadden over
bekenden die mogelijk wilden uitreizen. De politie had hierdoor een belangrijke taak
als het ging over potentiële uitreizigers en geradicaliseerde personen. Omdat uitreizigers
tot op dat moment nog een nieuw fenomeen vormden, waren er destijds geen standaard
protocollen of werkafspraken aanwezig en was de informatie nog erg versnipperd. In
de integrale aanpak werd ingezet op de intensivering van internationale samenwerking
en aanpak op het gebied van jihadgangers, het optimaliseren van bestaande signaleringsmiddelen
en de versterking proactieve informatie-uitwisseling met andere landen.

Doel van dit soort signaleringen was zowel het weerhouden van het reizen naar het
toenmalige strijdgebied als het verzamelen van verdere informatie door onopvallende
en gerichte controle.

De Nederlandse overheid kan niet uitsluiten dat informatie of signaleringen vanuit
Nederland mede hebben geleid tot een autonoom besluit van een ander land om een eigenstandig
onderzoek te starten, een signalering te plaatsen of andere nationale maatregelen
te treffen. Het is niet gebruikelijk dat Nederlandse instanties van dergelijke activiteiten
ten aanzien van Nederlandse burgers op de hoogte werden of worden gehouden. De handelingsopties
voor de overheid zijn in dergelijke gevallen zeer beperkt, omdat er niet in de rechtsorde
van een ander land getreden kan worden.

Ik hecht er waarde aan om te benadrukken dat de werkwijze van destijds op diverse
punten is aangepast, geprofessionaliseerd en waarborgen ten aanzien van deze processen
zijn verbeterd. Het OM toetst per individuele casus of informatie-uitwisseling met
het buitenland of een internationale signalering noodzakelijk en proportioneel wordt
geacht. Voor de politie geldt dat er sinds 2018 een landelijk uniforme werkproces
is ingericht10 en zijn de procedures rond internationale informatie-uitwisseling en signaleringen
zijn aangescherpt. Voor de KMar geldt dat zij in het CTER-proces de werkwijze van
de politie volgt en dat informatie wordt vastgelegd in dezelfde politiesystemen. Daarnaast
dient de politie zelf, als verwerkingsverantwoordelijke, te toetsen of de informatiedeling
en de signalering rechtmatig is op grond van de gegevensbeschermingswetgeving zoals
is vastgelegd in de Wpg (zie o.a. artikelen 15, 15a en 17a van de Wpg). Dit geldt
ook voor de KMar, waar de verwerkingsverantwoordelijke de Minister van Defensie is
(art. 1 Wpg). Ook voor de verwerking en verwijdering van gegevens, waaronder voor
het opheffen van een signalering, zijn er wettelijke kaders en richtlijnen vastgelegd
ter bescherming van de burger.

Reactie op aanbevelingen

De zorgvuldige behandeling van gegevens van individuele Nederlandse burgers is voor
mij van groot belang. Het gaat over gevoelige processen met potentieel grote gevolgen
voor burgers. We moeten er altijd scherp op blijven letten dat we hier als overheid
zorgvuldig mee omgaan, daarom goed als daar ook door een partij als de Ombudsman naar
wordt gekeken. Ik herken mij in de algemene strekking van het rapport, tegelijkertijd
kan ik niet alle formuleringen in het rapport onderschrijven. In deze beleidsreactie
reageer ik daarom op de conclusies en aanbevelingen van het rapport.

In reactie op het rapport van de Ombudsman zullen de Minister van Defensie en ik de
politie en de KMar vragen om het werkproces verder te verbeteren. De instanties dienen
uitdrukkelijker te expliciteren hoe een signalering of informatie-uitwisseling met
het buitenland impact kan hebben op het leven van burgers. Dit zorgt voor een nadrukkelijkere
afweging of de maatregel proportioneel is. Dit draagt bij aan een betere toetsbaarheid
van de afwegingen van de overheid. Daarnaast zal ik dit ook benoemen in mijn gesprekken
met het OM vanwege hun betrokkenheid bij dit proces.

De Ombudsman concludeert dat onafhankelijk en structureel toezicht te mager is georganiseerd.
Ik zal, samen met de betrokken instanties en relevante toezichthouders, verkennen
of en zo ja, hoe toezicht op de registraties en signaleringen van de betrokken instanties
versterkt moet worden. Geen van de betrokken toezichthouders heeft momenteel de wettelijke
grondslagen om te voldoen aan het soort toezicht wat de Ombudsman voor ogen heeft.
Als uitgangspunt voor deze verkenning zal ik mij richten op die onderdelen van het
proces die uitstralingseffecten richting de burger hebben zoals signaleringen. Ik
zal hier op een later moment op terugkomen.

De Ombudsman geeft aan dat er een systeem van rechtsbescherming is maar dat dat voor
de burger niet altijd werkt, en effectief is. Het is van belang dat we burgers op
een zo goed mogelijk wijze, binnen de mogelijkheden van het rechtssysteem, helpen.
In de bijgevoegde handreiking, die ook kort ingaat op partijen die geen onderdeel
waren van de scope van het onderzoek van de Ombudsman, is uiteengezet hoe burgers
inzage kunnen krijgen in hun gegevens en op welke wijze zij eventueel een verzoek
tot rectificatie of verwijdering kunnen doen. In de handreiking is tevens beschreven
dat een inzageverzoek slechts een eerste stap is in het proces, het is voorstelbaar
dat dit niet in alle gevallen zal leiden tot een oplossing om bijvoorbeeld (weer)
toegang te krijgen tot een ander land. Mocht er een onterechte Nederlandse signalering
geconstateerd worden, dan vind ik het belangrijk dat de betrokken organisaties er
binnen hun kaders en verantwoordelijkheden, alles aan doen om burgers zo goed mogelijk
te helpen.11 De rol die de Nederlandse overheid kan spelen om de gevolgen van een Nederlandse
onterechte signalering te mitigeren, is afhankelijk van de specifieke omstandigheden
in een individuele zaak. Elke oplossing, voor zover deze voorhanden is, zal in de
praktijk maatwerk vereisen. Ik zal via de reguliere kanalen deze handreiking onder
de aandacht laten brengen bij betrokken overheden en organisaties.

Tegelijkertijd wil ik ook de noodzaak om internationaal samen te werken en informatie
uit te wisselen benadrukken, juist op de thema’s die een grote dreiging vormen voor
de veiligheid van Nederland. Internationaal gedeelde gegevens vallen niet meer binnen
de invloedssfeer van de Nederlandse overheid. Het is niet uit te sluiten dat landen
(mede) op basis van informatie van Nederlandse instanties hebben gehandeld. Daarom
wil ik nogmaals benadrukken dat het proces rondom informatie-uitwisseling zorgvuldig
en binnen de wettelijke kaders verloopt, waarbij oog is voor de dreiging en bescherming
van persoonsgegevens. Tegelijkertijd is het ook mogelijk dat een ander land op basis
van eigen informatie een onderzoek is gestart. Uit de praktijk blijkt ook dat andere
landen in veel gevallen weinig tot geen informatie hierover met Nederland delen. Dit
maakt het zeer ingewikkeld om in een individuele casus te achterhalen wat de aanleiding
voor bijvoorbeeld een weigering tot of controle door een land is geweest.

Als een Nederlander door een weigering van de toegang tot een ander land ter plaatse
in nood komt, dan kan hij of zij een beroep doen op consulaire bijstand.

Het Ministerie van Buitenlandse Zaken levert die bijstand conform de geldende kaders.
In het geval van weigering door eigenstandige informatie van het land, kan de Nederlandse
ambassade ter plaatse helpen door betrokkene in contact te brengen met de relevante
buitenlandse instantie aldaar.

Mocht blijken dat er sprake is van stelselmatige weigering, waarbij meerdere Nederlandse
burgers op onduidelijke gronden geen toegang wordt verleend door een land, dan kan
de Nederlandse overheid, via het Ministerie van Buitenlandse Zaken, hierover in contact
treden met de instanties van het betreffende land. Of, en zo ja wanneer en onder welke
omstandigheden dit opportuun is, zal afhankelijk zijn van de specifieke aspecten van
de zaken. Daarbij kan de bilaterale relatie met het desbetreffende land een rol spelen.
Elke oplossing, voor zover deze voorhanden is, zal in de praktijk maatwerk vereisen.

Ook ben ik, conform de toezegging van mijn voorganger in het commissiedebat Extremisme/terrorisme
van 7 juni 2023, nagegaan of dit vraagstuk in andere Europese landen speelt en of
samenwerking daarin mogelijk is. Dit onderwerp is meermaals door Nederland in een
aantal EU-(raads)werkgroepen aan de orde is gesteld. Naar aanleiding hiervan is het
beeld dat dit vraagstuk bij onze EU-partners niet of nauwelijks aan de orde lijkt.
Dit bevestigt het beeld dat de omstandigheden en situaties zeer uiteen kunnen lopen
en daarom maatwerk vereist is.12

Slot

Internationale samenwerking is onmisbaar, terrorisme houdt zich immers niet aan de
landsgrenzen. Informatie-uitwisseling vormt hier een cruciaal onderdeel van. Het gaat
hierbij over gevoelige processen met potentieel grote gevolgen voor burgers. De burger
moet erop kunnen vertrouwen dat betrokken organisaties zorgvuldig met gegevens omgaan.
We moeten er altijd scherp op blijven letten dat we hier als overheid zorgvuldig mee
omgaan.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D.M. van Weel