Brief regering : Beleidsreactie jaarverslag 2023 Nationaal Rapporteur Verslavingen (NRV)

Nr. 107
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2024

Op 15 februari 2024 heeft mijn ambtsvoorganger, de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, uw Kamer het jaarverslag 2023 «Aandacht voor Verslaving» van de
Nationaal Rapporteur Verslavingen (hierna: NRV) aangeboden.1 Mijn ambtsvoorganger heeft uw Kamer toegezegd voor de zomer met een inhoudelijke
reactie op het jaarrapport te komen. Tevens heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer toegezegd
een beleidsreactie te sturen op de aanbevelingen van de NRV naar aanleiding van de
«Kennissynthese Verslaving aan middelen».2 Gezien de aanstelling van het nieuwe kabinet zijn deze beleidsreacties uitgesteld
tot na de zomer. Met deze brief stuur ik u, mede namens de Staatssecretaris Langdurige
en Maatschappelijke Zorg (hierna: SLMZ), de beleidsreactie op het jaarverslag en de
aanbevelingen ten aanzien van de kennissynthese.

Jaarverslag 2023 van de Nationaal Rapporteur Verslavingen

In het coalitieakkoord van het vorige kabinet is afgesproken een NRV in te stellen
om beter zicht te krijgen op de (maatschappelijke) impact van verslavingen. De NRV
heeft hiertoe vier taken: 1) het signaleren en duiden van trends en ontwikkelingen
op het gebied van verslavingen, 2) het adviseren over verslavingspreventie, 3) het
adviseren over verslavingszorg en 4) het adresseren van kennislacunes. De NRV brengt
hierover jaarlijks een rapportage uit.

In het Jaarverslag van 2023 richt de NRV zich op de duidelijk gedefinieerde verslavingen
aan middelen (tabak, alcohol, drugs) en gokken. Hij duidt verslaving als een complex
fenomeen, dat zowel biomedische, psychologische als sociale determinanten kent. De
NRV stelt dat de (beleidsmatige) aandacht voor verslaving sterk gefragmenteerd is
en daarmee effectieve respons beperkt. Hiertoe adviseert de NRV het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport een beleidsvisie verslaving op te stellen met een
domeinoverstijgende aanpak die zowel alcohol, tabak, drugs, medicijnen als verslavende
gedragingen omvat en het gehele continuüm van beginnend/experimenteel gebruik tot
en met zorg en schadebeperking bestrijkt.

Ik ben het ermee eens dat, gezien deze onderliggende factoren, we met een brede blik
moeten kijken naar verslaving en het niet enkel vanuit medisch perspectief moeten
benaderen. Het is belangrijk te benadrukken dat verslaving niet moet worden gezien
als gebrek aan wilskracht of moreel falen. Verslaving is vaak een langdurig en complex
probleem, dat frequent gepaard gaat met problemen op andere levensgebieden, zoals
financiële problemen, slechtere gezondheid, beperkt sociaal leven, werkloosheid en
contact met justitie. Deze factoren kunnen elkaar versterken of bijdragen aan de ernst
en het verloop van verslaving. Het is belangrijk dat hier aandacht voor is aangezien,
zoals de NRV ook stelt, een verslaving een psychische aandoening is met enorm schadelijke
gevolgen voor mens, zowel lichamelijk als geestelijk, én maatschappij. Ik begrijp
daarom ook de oproep van de NRV om te komen tot een geïntegreerde visie om effectiever
te zijn. Ik ga met dit advies aan de slag en neem dit mee in mijn samenhangende effectieve
preventiestrategie. Ik verwacht uw Kamer hierover begin 2025 nader te informeren.

Taak 1: duiden van trends en ontwikkelingen

Zoals benoemd is de eerste taak van de NRV het signaleren en duiden van trends en
ontwikkelingen op het gebied van verslavingen. Hieronder beschrijf ik afzonderlijk
de trends en ontwikkelingen en voorzie die van een korte reactie.

In zijn jaarverslag uit de NRV zorgen over de toename van het aantal (jonge) online
gokkers.

Ik deel deze zorgen. De Staatssecretaris Rechtsbescherming (SRb) is verantwoordelijk
voor het kansspelbeleid, inclusief verslavingspreventie en ook hij maakt zich hierover
ongerust. Daarom zet de SRb stevig in op preventie en in het bijzonder de bescherming
van kwetsbare groepen, zoals minderjarigen en jongvolwassenen. Eind dit jaar informeert
de SRb uw Kamer nader over zijn inzet.

Daarnaast beschrijft de NRV een toename van problematisch cannabisgebruik en cocaïnegebruik,
en de achterblijvende hulpvraag in de verslavingszorg voor deze middelen. De NRV geeft
aan deze (tegenstrijdige) ontwikkelingen beter te willen duiden en daarom duidingssessies
met deskundigen te organiseren.

De toename van problematisch cannabisgebruik en cocaïnegebruik baren ook mij zorgen
en volg ik nauwlettend. Ik zie daarom uit naar de uitkomsten van de duidingssessies
en mogelijk daaropvolgende adviezen van de NRV. Gelijktijdig werk ik aan een campagne
over de negatieve gezondheids- en maatschappelijke consequenties van het kopen en
gebruiken van illegale drugs. Begin 2025 informeer ik uw Kamer samen met de Minister
van Justitie en Veiligheid hierover in een brief over het drugsbeleid.

De NRV geeft aan dat er in Nederland sinds 2008 een verdubbeling is van het gebruik
van medisch voorgeschreven synthetische opiaten en een stijging in de hulpvraag wegens
problemen met dit legale gebruik, evenals een toename van de sterfte.

Ik herken dit signaal en sinds 2018 is dan ook gerichte actie ondernomen om het oneigenlijk
gebruik van opioïden medicijnen tegen te gaan. Zo is er een taskforce opioïden ingesteld,
gericht op het vergroten van kennis en op het verantwoord voorschrijven en gebruiken
van opioïden medicijnen. Ook is een nationaal onderzoekconsortium opgericht (TAPTOE)
dat verschillende onderdelen van de problematiek heeft onderzocht en aanbevelingen
voor verbetering heeft gedaan.

Om een vinger aan de pols te houden heb ik aan het Coördinatiepunt Assessment en Monitoring
nieuwe drugs (CAM) gevraagd constant naar synthetisch opioïde te kijken en mij daarover
te adviseren.

Een toename van het niet-medisch gebruik van synthetische opioïden lijkt volgens de
NRV in Europa en Nederland nog niet op substantiële schaal plaats te vinden. Hij waarschuwt
echter dat niet uit te sluiten is dat dit in de toekomst zal veranderen.

De toename van gebruik, incidenten en doden in verschillende Europese landen als gevolg
van niet-medisch gebruik baren ook mij zorgen. Ook al is de gebruikersmarkt in Nederland
niet een-op-een te vergelijken met die in andere Europese landen, volg ik de ontwikkelingen
op de voet. In Nederland hebben we de gebruikersmarkt over het algemeen goed in beeld,
onder andere door het testen van drugs (DIMS), de monitor drugsincidenten (MDI) en
het monitoren van druggerelateerde sterfte. Daarnaast heb ik heb het Trimbos-instituut
opdracht gegeven onderzoek te doen naar mogelijkheden om goed voorbereid te zijn op
eventuele gezondheidsincidenten als gevolg van niet-medisch gebruik van synthetische
opioïden, een zogenaamde preparedness-scan.3 Naar verwachting is dit onderzoek eind van dit jaar afgerond.

Taak 2: adviseren over verslavingspreventie

Ten behoeve van de tweede taak van de NRV, adviseren over verslavingspreventie, pleit
de NRV in zijn jaarverslag voor een intensivering van de maatregelen op roken en alcohol.

Zo geeft de NRV aan dat het aantal rokers blijft steken op ongeveer 20 procent van
de volwassen bevolking en daarom aanvullende maatregelen nodig zijn. Onder andere
beveelt hij aan om de minimumleeftijd en accijns voor de aanschaf van tabak te verhogen
en het aantal verkooppunten versneld te reduceren.

Mijn beleid richt zich op het realiseren van een gezonde generatie in 2040, waaronder
een rookvrije generatie. Het beperken van zichtbaarheid en beschikbaarheid van nicotineproducten
zijn daarbij belangrijke maatregelen. Daarnaast blijft het verhogen van de prijs een
van de meest effectieve maatregelen om mensen niet te laten beginnen met roken en
rokers aan te moedigen te stoppen. Op 1 april dit jaar is reeds een forse accijnsverhoging
doorgevoerd, de positieve effecten daarvan hoop ik de komende tijd te kunnen waarnemen.
Het verder beperken van de beschikbaarheid zet ik voort, waarbij uiteindelijk in 2032
alleen nog in speciaalzaken tabak kan worden verkocht. Tevens werk ik momenteel aan
een actieplan om vapen onder jongeren terug te dringen. Ik verwacht uw Kamer hier
per brief begin 2025 nader over te informeren.

Het (problematisch) alcoholgebruik is al enkele jaren stabiel in Nederland. De NRV
stelt dat gezien de grote maatschappelijke schade beleidsintensiveringen om dit te
verminderen gerechtvaardigd zijn.

Mijn alcoholbeleid is erop gericht (problematisch) alcoholgebruik terug te dringen,
in het bijzonder onder jongeren. Dit doe ik door een mix van voorlichting, preventieve
maatregelen en regelgeving. De inzet op bewustwording van de schadelijke effecten
van alcoholgebruik via campagnes blijft belangrijk. Alleen met voldoende kennis over
de gezondheidsrisico’s van alcohol kunnen mensen een weloverwogen keuze maken en kunnen
ze zichzelf en hun kinderen beschermen. Daarnaast werk ik aan scherpere regels in
de Alcoholwet rond de leeftijdscontrole bij de online verkoop van alcohol. In mijn
brief over de samenhangende effectieve preventiestrategie informeer ik u nader over
aanvullende maatregelen.

Tot slot stelt de NRV dat preventie sterk versnipperd is en er grote ongewenste praktijkvariatie
bestaat, terwijl juist een integrale aanpak met bewezen effectieve interventies noodzakelijk
is.

Ik deel deze analyse en daarom werk ik aan een samenhangende effectieve preventiestrategie,
over onderwerpen en domeinen heen. Graag prijs ik het initiatief van de NRV om tot
een integrale richtlijn verslavingspreventie te komen. Het is van groot belang dat
zowel de Rijksoverheid als de lokale overheden, die zich bezighouden met preventie,
activiteiten ontplooien die wetenschappelijk onderbouwd zijn om zo tot een zo effectief
mogelijk preventiebeleid te komen. Deze richtlijn kan daaraan bijdragen en neem ik
daarom ook mee in de verdere uitwerken van mijn samenhangende effectieve preventiestrategie.

Taak 3: adviseren over de verslavingszorg

In het kader van zijn derde taak, adviseren over de verslavingszorg, stelt de NRV
dat de verslavingszorg vanwege de maatschappelijke relevantie meer aandacht verdient.

De NRV stelt in zijn Jaarverslag dat de kwaliteit van verslavingszorg mogelijk in
het geding is door mogelijk ongewenste praktijkvariatie binnen de verslavingszorg
(kwaliteit) en dat slechts een deel van de mensen met een verslaving in behandeling
komt (toegankelijkheid en zorgkloof).

Met de NRV zie ik de noodzaak en het belang van goede kwaliteit en toegankelijkheid
in de verslavingszorg, net als in de bredere ggz. Deze doelen zijn onderdeel van de
beweging die we in de zorg maken met het Integraal Zorgakkoord (hierna: IZA) en gelden
ook voor de verslavingszorg. Zo zijn bijvoorbeeld afspraken gemaakt over het verbeteren van de zorgkwaliteit
en toegankelijkheid door meer inzet op domeinoverstijgende samenwerking, het verzamelen
van uitkomstinformatie zoals de ervaren kwaliteit van geleverde zorg, optimale inzet
van personeel, en het verbeteren van de inkoop en bekostiging van complexe ggz-zorg.
Om deze transformatie te faciliteren is 2,8 miljard euro beschikbaar gesteld. De NRV
geeft aan dat hij samen met het veld werkt aan het vergaren van gegevens uit de dagelijkse
zorgpraktijk ten behoeve van beleid en wetenschap en daarmee de kwaliteit van de verslavingszorg.
Ik kijk uit naar de bevindingen.

De in 2022 geïntroduceerde zorgvraagtypering kan ook bijdragen aan voldoende en direct
toegankelijke zorg voor mensen met de meest complexe hulpvraag en daardoor het verminderen
van de wachtlijstenproblematiek. Ook is voor de aanpak van de wachtlijstenproblematiek
in 2023 tot en met 2026 jaarlijks 30 miljoen euro extra toegevoegd aan het macrokader
ggz. Tevens werk ik aan een werkagenda Mentale gezondheid en ggz waarmee ik een samenhangende
aanpak van preventie tot zorg maak. Samen met de Minister van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport en de SLMZ bezie ik momenteel welke aanvullende maatregelen nodig zijn om
de ggz verder te versterken, deze worden opgenomen in het Zorg en Welzijnsakkoord
dat u op zo kort mogelijk termijn ontvangt.

Ten aanzien van de zorgkloof is het naast de inzet op de toegankelijkheid en kwaliteit
van de verslavingszorg, van belang om in te zetten op onder andere vroegsignalering
van verslavingsproblematiek, het tegengaan van stigmatisering, en spelen patiëntenverenigingen
en zelfhulpgroepen een belangrijke rol.

De NRV stelt dat dat meer dan de helft van de patiënten in de ggz en de verslavingszorg
naast een verslaving ook één of meer andere psychische aandoeningen heeft (comorbiditeit).

Met de NRV onderschrijf ik het belang van passende zorg voor mensen met complexe problematiek,
waaronder comorbiditeit. Hier wordt in het veld reeds op verschillende manier aan
gewerkt. Zo wordt bijvoorbeeld aan professionals in de ggz, die werken met cliënten
met comorbiditeit, ondersteuning geboden door het Landelijk Expertisecentrum Dubbele
Diagnose (LEDD). Tevens is voor gemeenten recent door het Trimbos-instituut een handreiking
uitgebracht om te helpen met de begeleiding van mensen die kampen met complexe problematiek
door middelengebruik. Ook het IZA en de werkagenda Mentale gezondheid en ggz dragen
bij aan het verbeteren van passende zorg voor mensen met complexe problematiek. Hierbij
zijn exclusiecriteria in de ggz een aandachtspunt. Exclusiecriteria kunnen nodig zijn
om de kwaliteit en veiligheid van zorg te borgen, maar mogen er niet toe in de weg
staan dat er geen passend aanbod is voor mensen met complexe problematiek waaronder
comorbiditeit. Ik neem dit punt daarom mee in het kader van het IZA-traject rondom
cruciale zorg.

De NVR benadrukt het belang van hulp en behandeling bij tabaksverslaving.

Hoewel het veel rokers lukt om zelfstandig te stoppen, ben ik het ermee eens dat voor
wie het nodig heeft, goede hulp beschikbaar moet zijn. Mogelijkheden voor het uitbreiden
van het aanbod in de eerste lijn voor stoppen met roken worden op dit moment in het
veld geadresseerd met het uitwerken van de nieuwe Zorgstandaard Tabaksverslaving.
Daarnaast loopt er een experiment gericht op de behandeling van tabaksverslaving in
de verslavingszorg. Dat biedt handvatten om verdere invulling vorm te geven.

Tot slot geeft de NRV ten aanzien van schadebeperkende interventies aan dat het van
belang is deze in stand te houden voor mensen bij wie de verslaving zich heeft ontwikkeld
tot een chronische aandoening en abstinentie niet haalbaar is.

Met de NRV deel ik dat het belangrijk is om ziekte- en sterftelast te minimaliseren.
Ik kijk daarom uit naar de nadere advisering die de NRV heeft aangekondigd ten aanzien
van het verbreden van schadebeperkende interventies buiten opioïden, zoals substitutiebehandeling
van patiënten met een alcoholverslaving waarbij abstinentie niet meer haalbaar is.

Taak 4: Kennislacunes signaleren

Ten behoeve van de vierde en laatste kerntaak van de NRV, kennislacunes signaleren,
heeft ZonMw in opdracht van de NRV een overzicht opgesteld van de kennis over verslaving
aan middelen. Hierbij zijn ook de belangrijkste kennishiaten geïdentificeerd en is
een prioritering van onderzoeksvragen gemaakt. Op basis van het rapport veronderstelt
de NRV dat structurele financiering voor verslavingsonderzoek hard nodig is vanwege
de enorme impact op de volksgezondheid en de maatschappij, de mate waarin verslaving
voorkomt ten opzichte van andere psychische aandoeningen in Nederland én de beperkte
mogelijkheden voor financiering in vergelijking met onderzoek voor andere psychische
of lichamelijke aandoeningen.

Gezien de taakstellingen zoals opgenomen in het hoofdlijnenakkoord zie ik momenteel
geen mogelijkheid tot een nieuw programma verslavingen bij ZonMw. Wel is binnen het
bestaande onderzoeksprogramma ggz 2016–2025 van ZonMw ruimte voor onderzoek over verslavingszorg
in de ggz binnen de vastgestelde kaders. Over een eventueel vervolg van het programma
en de bijbehorende kernthema’s starten nu verkennende gesprekken. De aanbevelingen
van de NRV neem ik hierin mee.

Tot slot

Ik wil de NRV bedanken voor zijn inzet en activiteiten in 2023. De NRV heeft gewezen
op een aantal vraagstukken waar werk aan de winkel is. Ik ga daar voortvarend mee
aan de slag. De inzichten van de NRV betrek ik voorts bij de verdere vormgeving en
uitvoering van de samenhangende effectieve preventiestrategie. Deze strategie ontvangt
uw Kamer in het eerste kwartaal van 2025. Ik kijk uit naar de komende adviezen en
activiteiten van de NRV.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
V.P.G. Karremans