Brief regering : Evaluatie van de Meststoffenwet 2024

Nr. 561
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSELZEKERHEID EN NATUUR

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2024

In het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn (7e actieprogramma) is voor 2024 een evaluatie van de Meststoffenwet aangekondigd. Hiertoe
zijn vijf onderzoeken uitgevoerd die recent zijn afgerond. In vervolg op mijn brief
van 26 juni jl.1 bied ik u de onderzoeken aan. Deze brief en de onderzoeken vormen de evaluatie van
de Meststoffenwet 2024. De resultaten van de verschillende onderzoeken zijn input
voor het nog op te stellen 8e actieprogramma Nitraatrichtlijn (8e actieprogramma) dat op 1 januari 2026 van toepassing zal zijn. Met deze brief zal
ik kort aangeven hoe ik richting het nog op te stellen 8e actieprogramma met de resultaten van de onderzoeken om wil gaan.

Ik vind het belangrijk om gedurende het proces om te komen tot het 8e actieprogramma in gesprek te blijven met stakeholders, juist vanwege hun rol in de
agrarische praktijk of hun betrokkenheid bij de landbouw. De inbreng van deze stakeholders
neem ik dan ook mee in de gebalanceerde afweging tussen bescherming van de waterkwaliteit,
economie en draagvlak die nodig is voor het 8e actieprogramma. Gedurende dat proces organiseer ik dan ook verschillende overlegmomenten
met stakeholders. In dat kader zijn op 26 augustus jl. ambtelijke reflectiebijeenkomsten
georganiseerd. In die bijeenkomsten zijn door de verschillende onderzoeksinstellingen
de resultaten van de evaluatieonderzoeken toegelicht waarna stakeholders de gelegenheid
kregen om te reflecteren op die resultaten. Hierbij waren sectorpartijen, natuurorganisaties,
waterschappen en provincies aanwezig. Deze brief bevat een korte impressie van die
ambtelijke bijeenkomsten.

Evaluatie van de Meststoffenwet

De Meststoffenwet schrijft in artikel 46 voor dat ten minste iedere vijf jaar een
verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de Meststoffenwet in de praktijk
naar de Staten-Generaal moet worden gezonden. Het doel hiervan is om inzicht te krijgen
in de werking van de wet, of beoogde (milieu)doelen van de wet worden behaald en hoe
de effecten van de wet in de praktijk worden ervaren. In 2017 heeft het Planbureau
voor de Leefomgeving (PBL) ten behoeve van de voorgaande evaluatie het rapport «Evaluatie
van de Meststoffenwet 2016: Syntheserapport» opgeleverd2. Destijds concludeerde het PBL onder andere dat het mestbeleid als complex wordt
ervaren vanwege de gedetailleerdheid ervan. Ook was één van de conclusies dat met
het toen gevoerde mestbeleid tot doelbereik kon worden gekomen voor grondwater, met
uitzondering van het zuidelijk zandgebied. Voor oppervlaktewater lag er een grotere
opgave. Het PBL deed de aanbeveling om te bezien op welke wijze kan worden voorkomen
dat nutriënten uit de landbouw het oppervlaktewater bereiken. Daarbij wees het PBL
op het belang van regionaal maatwerk. Destijds maakte het PBL al gewag van de druk
op de mestmarkt en de stijgende mestafzetkosten.

De resultaten in het Syntheserapport van het PBL hebben geleid tot de aankondiging
van een herbezinning op het mestbeleid. Als gevolg daarvan zijn destijds de contouren
van een toekomstig mestbeleid geschetst3. Vanwege het traject om te komen tot een toekomstig mestbeleid is destijds door de
toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de zomer van 2019
besloten om niet te starten met de voorbereidingen voor een nieuwe evaluatie. Die
evaluatie zou in 2022 worden afgerond4. Vervolgens is in het 7e actieprogramma opgenomen dat in 2024 een evaluatie van de Meststoffenwet zal plaatsvinden
in aansluiting met een mid-term review van het 7e actieprogramma.

In de periode van 2017 tot nu is het mestbeleid en de mestregelgeving verder uitgebreid
en gespecificeerd. Vanuit de Nitraatrichtlijn geldt de verplichting om iedere vier
jaar een actieprogramma op te stellen met maatregelen gericht op verbetering van de
kwaliteit van grond- en oppervlaktewater in Nederland. De maatregelen in die actieprogramma’s
bouwden voort op de maatregelen in voorgaande actieprogramma’s. Vanwege de inzet op
verbetering van de waterkwaliteit is het mestbeleid ook verder aangevuld met voorschriften
voortvloeiend uit het 6e en het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en de in die periode afgegeven derogatiebeschikkingen5. Tegelijkertijd heeft in deze periode geen politieke besluitvorming plaatsgevonden
over de contouren van een toekomstig mestbeleid. Dat betekent dat de conclusies van
het PBL over de complexiteit en de gedetailleerdheid van het mestbeleid nog steeds
staan.

De onderzoeken ten behoeve van de evaluatie Meststoffenwet 2024 richten zich daarom
op een aantal aspecten van het mestbeleid die door de ontwikkeling in de afgelopen
jaren op dit moment bijzondere aandacht vragen. Net als bij de evaluatie Meststoffenwet
2016 is de beleving van het mestbeleid onder agrarische ondernemers onderzocht. Met
het oog op de eis om de doeltreffendheid van het beleid in kaart te brengen zijn twee
onderzoeken uitgezet naar de waterkwaliteit van het grond- en oppervlaktewater. Een
goede waterkwaliteit is belangrijk voor bijvoorbeeld schoon drinkwater om kwalitatief
goed zwemwater. Een van die onderzoeken doet verslag over de trends en huidige toestand
van de waterkwaliteit en het andere onderzoek geeft een prognose van de te verwachten
effecten van het 7e actieprogramma en de huidige derogatiebeschikking6. Vanwege de toenemende druk op de mestmarkt is in deze evaluatie ook een onderzoek
naar ontwikkelingen op de mestmarkt opgenomen. Tot slot is een onderzoek naar een
mogelijk in te zetten aanpak voor realisatie van waterkwaliteitsdoelen voor nutriënten
afkomstig uit de landbouw uitgevoerd. Dit laatste onderzoek is uitgezet mede naar
aanleiding van de geuite zorgen van sectorpartijen over het ingezette beleid rondom
kalenderlandbouw en de wens om te komen tot bedrijfsspecifieke doelsturing. Met de
combinatie van deze onderzoeken is getracht een zo volledig mogelijk beeld te krijgen
van de effecten van het huidige mestbeleid en de uitwerking hiervan in de praktijk.
De resultaten van deze onderzoeken worden meegenomen in de te vormen aanpak van het
8e actieprogramma. De navolgende paragrafen bevatten een weergave van de uitkomsten
van deze onderzoeken.

Belevingsonderzoek: Agrarische ondernemers over het mestbeleid

Door Wageningen Economic Research (WEcR) is onderzoek uitgevoerd naar hoe agrarisch
ondernemers tegenover het mestbeleid staan, «Agrarische ondernemers over het mestbeleid». Hierbij is gekeken naar de knelpunten die zij ervaren en eventuele oplossingen
die zij aandragen. Daarnaast zijn in het onderzoek de huidige resultaten vergeleken
met het belevingsonderzoek dat in 2016 is uitgevoerd ten behoeve van het Syntheserapport
van het PBL7. Naast ondernemers uit de melkveehouderij, akkerbouw en varkenshouderij is de deelnemersgroep
voor dit huidige belevingsonderzoek uitgebreid met ondernemers uit de pluimveehouderij,
de vleeskalverhouderij, de vollegrondsgroenteteelt en de sierteelt, omdat het mestbeleid
ook voor deze categorieën bedrijven relevant is.

Geconcludeerd wordt dat agrarische ondernemers negatief staan tegenover het mestbeleid
en dat deze houding bij de deelnemersgroepen die ook in 2016 zijn bevraagd (melkveehouderij,
akkerbouw en varkenshouderij) negatiever is geworden. De mate waarin het mestbeleid
als negatief wordt ervaren verschilt tussen sectoren. Zo zijn melkveehouders het meest
negatief en siertelers nog enigszins positief. De bedrijfskenmerken spelen hierin
ook een rol; ondernemers met een opvolger zijn over het algemeen negatiever, terwijl
ondernemers in omschakeling naar een ander bedrijfssysteem gemiddeld positiever zijn.
Belangrijke knelpunten die agrarische ondernemers ervaren in het mestbeleid zijn regelgeving
die niet aansluit bij de praktijk, hoge administratieve lasten en een ingewikkelde
uitvoering. Daarnaast wordt als knelpunt benoemd dat milieudoelen in beleid soms tegenstrijdig
zijn met elkaar. Een opvallende observatie hierbij is dat agrarische ondernemers het
wel goed vinden dat er een mestbeleid is om excessen te voorkomen, maar dat deze anders ingericht moet worden.
Ondanks deze negatieve houding van agrariërs komt in het onderzoek naar voren dat
de deelnemers nog steeds de intentie hebben om aan het mestbeleid te voldoen. Wel
constateert WEcR dat agrarische ondernemers aangeven dat het huidige (complexe) mestbeleid
het overtreden van mestregels in de hand werkt. WEcR merkt op dat agrariërs nog wel
bereid zijn om aan de regels te voldoen maar dat ze twijfelen of hun collega’s dat
ook doen.

Uit het onderzoek komt naar voren dat de bescherming van de waterkwaliteit door het
mestbeleid niet altijd wordt herkend als het voornaamste doel door agrarische ondernemers.
Door agrariërs wordt het verbeteren van de bodemkwaliteit vaker genoemd als belangrijkste
doel van het mestbeleid. Het verbeteren van de waterkwaliteit en het voorkomen van
de uitbreiding van agrarische bedrijven komen daarbij op een gezamenlijke tweede plaats
als belangrijkste doel van het mestbeleid volgens de geënquêteerde ondernemers. Hierbij
is een duidelijk verschil in perceptie waar te nemen tussen dierlijke en plantaardige
sectoren. Binnen de dierlijke sectoren worden het voorkomen van de uitbreiding van
agrarische bedrijven (door melkveehouders), het oplossen van het mestoverschot (door
varkenshouders) en een efficiënte benutting van nutriënten (kalverhouders) vaker genoemd
als het door hun gepercipieerde belangrijkste doel van het mestbeleid. In de niet-dierlijke
sectoren wordt het op peil houden van de bodemkwaliteit als belangrijkste doel van
het mestbeleid gezien.

Door de deelnemers wordt een aantal oplossingen benoemd voor een aangepast mestbeleid
zoals het soepeler laten verlopen van vergunningverlening rondom mestverwerking, het
bevorderen van technologische innovaties en het ontwikkelen van meer samenhangend
beleid. Deelnemers geven aan dat er in het mestbeleid meer rekening gehouden zou moeten
worden met de grondsoort en de nutriëntenbehoefte van gewassen. Ook zijn er aanbevelingen
gedaan om meer te sturen op doelen, zodat ondernemers meer vrijheid krijgen om zelf
te bepalen hoe zij de doelen behalen. WEcR merkt hierbij op dat de wens voor doelsturing
en het ontwikkelen van meer grondsoort- en gewasspecifiek mestbeleid haaks lijkt te
staan op de wens voor minder ingewikkeld beleid.

Oplossingen die ingrijpen op de mestplaatsingsruimte, de aanwijzing van met nutriënten
verontreinigde gebieden (NV-gebieden) in Nederland, een krimp van de veestapel en
het beperken van mestgebruik, scoren het laagst onder de deelnemers van het belevingsonderzoek.

Waterkwaliteit

Aan de hand van twee onderzoeken is de huidige en verwachte toestand van de waterkwaliteit
voor nutriënten afkomstig van de landbouw in beeld gebracht. De kennisnotitie «Waterkwaliteit in Landbouwgebieden» van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) biedt inzicht in de
huidige en historische toestand van en trends in de waterkwaliteit met betrekking
tot nutriënten afkomstig van de landbouw. De informatie uit de notitie geeft een beeld
van de resultaten van bestaande waterkwaliteitsmeetnetten gericht op nutriënten in landbouwgebieden en daarmee een inschatting van
de effecten van het gevoerde mestbeleid over de afgelopen jaren.

Conform de Nitraatrichtlijn rapporteert Nederland eens per vier jaar aan de Europese
Commissie over de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater. Daar zullen gegevens
uit meerdere waterkwaliteitsmeetnetten gepresenteerd worden dan alleen de waterkwaliteitsmeetnetten
die gericht zijn op nutriënten in landbouwgebieden. In de rapportage worden ook gegevens
over het jaar 2023 meegenomen. De volgende Nitraatrapportage zal door de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat binnenkort gepubliceerd worden. Desondanks is er
voor gekozen om de waterkwaliteitsgegevens uit een beperkter aantal meetnetten tot
2022 in een vervroegde uitvraag, vooruitlopend op de publicatie van de Nitraatrapportage,
onderdeel te laten zijn van de evaluatie van de Meststoffenwet 2024. Dit vanwege een
goede uitvoering van de evaluatie en de mogelijkheid om de uitkomsten van de evaluatie
te betrekken bij de voorbereidingen van het nog op te stellen 8e actieprogramma. Uiteraard zullen de recentere inzichten uit de Nitraatrapportage
2024 betrokken worden in de waterkwaliteitsopgave waarop het 8e actieprogramma ziet.

In het onderzoek «Effecten van het mestbeleid op de uit- en afspoeling van meststoffen» heeft Wageningen Environmental Research (WEnR) via modellering onderzocht wat de
verwachte effecten zijn van het 7e actieprogramma, de derogatiebeschikking en eerder genomen mestmaatregelen op de waterkwaliteit
voor nutriënten afkomstig van de landbouw. Deze rapportage is ook een onderdeel van
de tussenevaluatie Kaderrichtlijn Water (KRW) dat in het kader van het KRW-impulsprogramma
door het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wordt uitgevoerd8.

Kennisnotitie Waterkwaliteit in Landbouwgebieden

Om de huidige en historische toestand van en trends in de waterkwaliteit voor nutriënten
afkomstig van de landbouw in beeld te brengen, heeft het RIVM gebruik gemaakt van
waterkwaliteitsgegevens tot en met het jaar 2022 van een aantal meetnetten. Dit betreffen
het LMM, het MNLSO en het LMG9.

De analyse toont aan dat er sinds de start van de metingen in de jaren ’90 een dalende
trend is in de stikstof- en fosfaatconcentraties in het uitspoelend (grond)water,
maar er bestaan aanzienlijke regionale verschillen. Waar de gemiddelde nitraatconcentratie
in het grondwater in de veen- en kleiregio sinds 2006 onder de norm van 50 mg/l nitraat
ligt, voldoet de grondwaterkwaliteit in de löss- en zandregio gemiddeld nog niet aan
de gewenste norm van 50 mg/l nitraat. Na jaren van daling heeft de droge periode tussen
2018 en 2020 geleid tot een tijdelijke stijging van de nitraatconcentraties in alle
gebieden met uitzondering van de veenregio. Sinds 2021 dalen de nitraatconcentraties
in alle gebieden, maar uit de meetgegevens blijkt dat deze nog niet zijn teruggekeerd
op het niveau van vóór 2018.

Voor wat betreft het diepere grondwater (>5 meter) merkt het RIVM op dat de grondwaterkwaliteit
in de zand en lössgebieden onder druk staat door hoge stikstofbelasting uit met name
de landbouw.

De nitraatconcentraties in het oppervlaktewater zijn in de afgelopen jaren verbeterd
na de stijging door droogte in 2018. De kleiregio is een uitzondering op deze trend;
hier is sinds 2015 een licht stijgende trend waarneembaar. Sinds 2010 is er ook een
lichte stijgende trend waar te nemen in fosforconcentraties in de kleiregio. De zand-
en veenregio daarentegen laten juist een stabiele dalende trend zien voor wat betreft
de fosforconcentraties in het oppervlaktewater.

Effecten van het mestbeleid op de uit- en afspoeling van meststoffen

WEnR heeft aan de hand van modellen berekend wat de verwachte effecten zijn van het
7e actieprogramma en de derogatiebeschikking op de uit- en afspoeling van nutriënten
afkomstig van de landbouw naar het grond- en oppervlaktewater. De maatregelen die
in dit onderzoek zijn betrokken zijn de maatregelen uit 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking die ofwel geïnstrumenteerd beleid zijn,
ofwel concreet genoeg zijn omschreven in het actieprogramma zodat een doorrekening
op het waterkwaliteitseffect kon plaatsvinden. Het gaat onder andere om de volgende
maatregelen de 1:4 rotatie met rustgewassen, de stimulering van de inzaai van een
vanggewas voor 1 oktober, het aanhouden van bufferstroken, de 20% korting op de stikstofgebruiksnorm
in NV-gebieden, de verlaging van de mestproductieplafonds 2025 en het afbouwpad van
de derogatie.

Uit de doorrekening volgt dat de klei- en veenregio zullen blijven voldoen aan de
norm van 50 mg/l nitraat in het uitspoelend grondwater met uitvoering en instandhouding
van de maatregelen van het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking. Gemiddeld gezien is de verwachting dat
de zandregio in 2027 en 2033 aan bovengenoemde norm voldoet. De verwachte nitraatconcentraties
in het uitspoelend grondwater in de lössregio dalen in 2027 naar 62 mg/l nitraat en
in 2033 naar 61 mg/l nitraat. Binnen de zandregio is er onderscheid te maken in de
berekende daling van de nitraatconcentraties voor 2027 en 2033. In algemene zin worden
de grootste effecten berekend voor NV-gebieden waarin per 2025 een korting van 20%
op de totale stikstofgebruiksnorm geldt.

Onderstaande figuur geeft de berekende nitraatconcentraties in het uitspoelend grondwater
weer als gevolg van de maatregelen in het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking

In de zuidelijk zandregio en de lössregio is ondanks de maatregelen in het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking het doel van 50 mg/l nitraat in het uitspoelend
grondwater nog niet behaald. WEnR berekent dat binnen de zandregio kleinere gebieden
een hoge nitraatconcentraties kennen. Deze uitschieters drukken op de verwachte waterkwaliteitsverbetering
en zorgen ervoor dat de gemiddelde nitraatconcentraties in het uitspoelend grondwater
in deze gebieden omhoog gaan.

Voor oppervlaktewater leiden de maatregelen uit het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking tot een verwachte vermindering van uitspoeling
van fosfaat met 1,6%–6,9% en stikstof met 6%–16%. Dit heeft tot gevolg dat in 2027
60,9% van de oppervlaktewaterlichamen voor stikstof het oordeel «goed» krijgt en 57,1%
het oordeel «goed» krijgt voor fosfaat vanuit de KRW. Er wordt daarbij opgemerkt dat
het effect van de maatregelen in het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking het grootst is in de gebieden waar een
relatief hoge uitspoeling is ten opzichte van de gebieden met een relatief lage uitspoeling.
Dit betreft de NV-gebieden waar een korting op de stikstofgebruiksnorm geldt.

Ook zijn de effecten van enkele onzekerheden in het model onderzocht in een aantal
overige scenario’s die een positief of negatief effect kunnen hebben op het behalen
van de hierboven weergegeven waterkwaliteitsverbetering. Ten eerste constateert WEnR
dat bij een goede implementatie van bovenwettelijke vrijwillige maatregelen zoals
conditionaliteiten en eco-regelingen uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid of maatregelen
uit de BOOT-lijst van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer, ook het zuidelijk zandgebied
naar verwachting aan de norm van 50 mg/l nitraat zal gaan voldoen.

Ten tweede merkt WEnR op dat het weer effect heeft op de uit- en afspoeling van nutriënten.
In het onderzoek komt naar voren dat in de zandgebieden het effect van droge periodes
ertoe kan leiden dat de hierboven berekende nitraatconcentratie voor grondwater met
15–17 mg/l hoger uitvallen, terwijl deze in natte periodes 10–14 mg/l lager uitvallen.
In de klei- en veenregio zijn de gebiedsgemiddelde concentraties lager, waardoor kleinere
effecten van droge en natte periodes zijn berekend. De variatie in de uitspoeling
naar oppervlaktewater als gevolg van weersomstandigheden is sterker in de zandgebieden
van Noord- en Zuid-Nederland dan in klei- en veengebieden van West-Nederland.

Tot slot komt ook in eerdere onderzoeken naar voren dat de «berekende bemesting boven
de gebruiksruimte»10 (mede) een oorzaak kan zijn van het nog niet halen van het doel van 50 mg/l nitraat
in het bovenste grondwater en te hoge concentraties van stikstof en fosfaat in het
oppervlaktewater. De mate waarin «berekende bemesting boven de gebruiksruimte» in
de toekomst nog effect zal hebben op de waterkwaliteit is onzeker. In het afzonderlijke
scenario verwacht WEnR dat de maatregelen van het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking zullen leiden tot een «berekende bemesting
boven de gebruiksruimte» in Oost-Nederland en het veenweidegebied met veel melkveehouderijen.
Deze gebieden zijn echter minder gevoelig voor nitraat uit- en afspoeling, waardoor
het negatieve effect op de waterkwaliteit minder groot is dan de voorheen berekende
situatie waarin deze «berekende bemesting boven de gebruiksruimte» voornamelijk in
de zand zuid en lössgebieden viel. De zuidelijk zandregio en de lössregio zijn gevoeliger
voor nitraatuitspoeling.

Mestmarkt

De Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) heeft de «Analyse van de mestmarkt in Nederland over de periode 2018–2022» opgeleverd en daarin een aantal vragen beantwoord die een relatie hebben met de
mestmarkt. De vragen zien op de ontwikkeling van de mestmarkt in de periode 2018–2022,
de mestverwerkingsplicht, de effecten van het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking en de ontwikkeling van de mestafzetkosten.
Ook heeft de CDM een nadere duiding gegeven van de onzekerheden in de «berekende bemesting
boven de gebruiksnorm». Een verdere duiding helpt bij de passende inzet van beleidsinstrumenten.

Ontwikkeling mestmarkt 2018–2022

Aan de hand van een aantal onderwerpen zoals de mestproductie en de mestplaatsingsruimte
over de periode 2018–2022 geeft de CDM een beeld van de mestmarkt. De CDM reflecteert
dat in de periode 2018–2022 gemiddeld genomen over alle diercategorieën een daling
van circa 7% in de stikstof- en fosfaatproductie. Die daling wordt volgens de CDM
waarschijnlijk veroorzaakt door een krimp in de veestapel als gevolg van (vrijwillige)
opkoop- en saneringsregelingen en door aanpassingen in het fosfor- en eiwitgehalte
in veevoer.

Met name op bedrijven met varkens en pluimvee is de productie van stikstof en fosfaat
groter dan de plaatsingsruimte op die bedrijven (mestoverschot), omdat deze bedrijven
over het algemeen weinig landbouwgrond hebben. Op rundvee- en overige bedrijven is
minder sprake van een mestoverschot op bedrijfsniveau. Over de gehele periode 2018–2022
is voor rundvee- en overige veebedrijven op bedrijfsniveau het mestoverschot gedaald.
De benuttingsgraad is de mate waarin de plaatsingsruimte volledig gevuld wordt met
dierlijke mest en die verschilt per provincie. De gemiddelde benuttingsgraad van stikstof
was in 2022 in de provincies Noord-Brabant, Gelderland en Overijssel bijna 100%. In
Zeeland en Nood-Holland was de benuttingsgraad van stikstof het laagst (beiden 73%).
De benuttingsgraaf voor fosfaat is over het algemeen iets lager dan die van stikstof.

Mestverwerkingsplicht

Vanaf 1 januari 2014 is de mestverwerkingsplicht van toepassing die ondernemers verplicht
om een deel van het bedrijfsoverschot aan fosfaat in dierlijke mest te verwerken.
De CDM concludeert mede op gebaseerd op de rapportage «Landelijke rapportage en inventarisatie
export en verwerking van dierlijke mest 2023» van de Stichting Nederlands Centrum
voor Mestverwaarding (NCM)11 dat in de periode 2014 tot en met 2018 de fosfaatuitscheiding met meer dan 5% is
gedaald en de mestexport met circa 35% gestegen. De mestexport van pluimveemest is
stabiel en markt gedreven is. De markt van export van dikke fractie uit varkensmest
is juist ontstaan als gevolg van de invoering van de mestverwerkingsplicht. Tot slot
merkt de CDM op dat dit ook afhankelijk is van de aannames die bij die berekening
worden gemaakt, zoals de aanname dat 100% van de plaatsingsruimte voor stikstof en
fosfaat wordt benut.

Effect 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn en derogatiebeschikking op mestproductie en -plaatsing
en mestafzetkosten

De derogatiebeschikking met daarin het afbouwpad van de maximale hoeveelheid stikstof
per hectare uit van dierlijke mest en aanvullende maatregelen zoals de invoering van
bufferstroken en de korting op de stikstofgebruiksnorm in NV-gebieden hebben volgens
de CDM een groot effect op de plaatsingsruimte van dierlijke mest en kunstmest. Dit
geldt zowel voor derogatiebedrijven als voor bedrijven zonder derogatie en zowel voor
veehouderijbedrijven als voor akkerbouwbedrijven.

Landelijk wordt door de CDM als gevolg van de afbouw van derogatie een gemiddeld afname
van de stikstoftoediening met dierlijke mest van 18% berekend ten opzichte van 2022,
met name in de provincies Noord-Brabant, Gelderland, Overijssel en Friesland. De niet
te plaatsen dierlijke mest neemt na volledige afbouw van derogatie in 2026 landelijk
met 51 mln. kg stikstof toe ten opzichte van 2021.

Gezien de afname van de plaatsingsruimte als gevolg van de derogatiebeschikking verwacht
de CDM dat in algemene zin de mestafzetkosten voor varkens- en rundveemest komende
jaren verdere zullen stijgen. Of en in welke mate de mestafzetkosten stijgen is mede
afhankelijk van andere aspecten die invloed hebben op de mestmarkt. Het gaat dan bijvoorbeeld
om de ontwikkeling van de veestapel, de ontwikkelingen rondom RENURE en andere product-
en marktontwikkelingen. Ook het natte weer kan de druk op de mestmarkt (verder) verhogen.
Hierbij wordt opgemerkt dat de mestafzetkosten variëren per sector (pluimvee, rundvee
en varkens). De afzet van pluimveemest is meer vraag gestuurd dan de afzet van varkens
en rundveemest. De CDM verwacht dat de mestafzetkosten voor pluimveemest waarschijnlijk
niet zullen toenemen.

Duiding berekende bemesting boven de gebruiksruimte

Tot slot is de CDM in dit advies gevraagd om de «berekende bemesting boven de gebruiksruimte»
met dierlijke mest te duiden. In studies waarin het toekomstig effect van maatregelen
gericht op nutriënten afkomstig van de landbouw op de waterkwaliteit wordt berekend,
is de «berekende bemesting boven de gebruiksruimte» een onzekere factor in het behalen
van waterkwaliteitsdoelen. De berekening maakt ook gebruik van gegevens als dieraantallen,
stikstof- en fosfaatexcreties, gasvormige emissies, vervoersbewijzen rVDM en de gebruiksruimte
in de regio aan de hand van de geldende gebruiksnormen. Het advies op dit onderdeel
is een technische wetenschappelijke analyse van de verschillende elementen van de
«berekende bemesting boven de gebruiksruimte». De CDM constateert dat, met het model
waarmee de mestproductie en -verdeling wordt berekend, de berekende bemesting hoger
is dan de gebruiksruimte voor dierlijke mest volgens de gebruiksnormen. In bijgevoegde
«Analyse van de mestmarkt in Nederland over de periode 2018–2022» is te lezen wat de onzekerheden bij de «berekende bemesting boven de gebruiksruimte»
zijn.

Mogelijke aanpak realisatie waterkwaliteitsdoelen

Tot slot is aan de CDM gevraagd om vooruit te kijken naar een mogelijke aanpak in
het mestbeleid, op de korte- en lange termijn, om doelen voor grond- en oppervlaktewater
voor nutriënten afkomstig van de landbouw te behalen. Hiertoe is het advies «Verkenning korte en lange termijn maatregelen in kader van de Meststoffenwet voor
realisatie van waterkwaliteitsdoelen» opgesteld.

Voor de looptijd van het 8e actieprogramma (2026–2029), de korte termijn, adviseert de CDM om voor zowel grond-
als oppervlaktewater in te zetten op beleid dat onderscheid maakt in gebieden waar
(bijna) wordt voldaan aan de norm en gebieden die nog niet voldoen aan de norm. Voor
grondwater gaat het om de norm van 50 mg/l nitraat in het bovenste grondwater die
in de gebieden klei, veen, zand midden en zand noord (bijna) zijn behaald, en gebieden
waar de norm van 50 mg/l nitraat nog niet wordt gehaald, namelijk zand zuid en löss.
Dit kan leiden tot een verdere ruimtelijke differentiatie in te treffen maatregelen,
omdat de maatregelen die nodig zijn voor doelbehoud of doelbereik verschillen in de
gebieden. Zo zal in de gebieden zand zuid en löss aanvullende maatregelen nodig zijn
om te voldoen aan de bovengenoemde nitraatnorm in het bovenste grondwater. Vanwege
de chemische- en fysische kenmerken van waterlichamen en de verschillende en diffuse
bronnen die bijdragen aan de verontreiniging van waterlichamen met stikstof en fosfaat
raadt de CDM aan om ook voor oppervlaktewater niet alle maatregelen generiek toe te
passen, maar juist regionaal of lokaal te beoordelen waar maatregelen effectief zijn.

Om op de korte termijn te kunnen voldoen aan de norm van 50 mg/l nitraat in het bovenste
grondwater ziet de CDM een aantal perspectiefvolle maatregelen zoals een aanpassing
van de stikstofgebruiksnormen waar mogelijk met een verdere differentiatie in de verschillende
zandregio’s, een aanpassing van gewassen in akkerbouwrotaties, behoud van grasland
in de melkveehouderij en verhoging van de effectiviteit van de teelt van vanggewassen
door tijdige inzaai. Hoewel deze maatregelen voornamelijk effect hebben op de nitraatconcentraties
in het grondwater verwacht de CDM dat sommige maatregelen ook effect hebben op de
stikstofuitspoeling naar het oppervlaktewater. Ter verbetering van de fosfaatconcentraties
in het oppervlaktewater ziet de CDM maatregelen als afvangen van fosfaat in drainagewater,
bodembedekking en het aanpassen van de fosfaatgebruiksnormen als perspectiefvol.

De CDM benoemt dat de ruimtelijke differentiatie van mogelijke perspectiefvolle maatregelen
ook economische effecten kunnen hebben en impact kunnen hebben op de bedrijfsvoering.
De omvang van de effecten zal verschillen per bedrijf vanwege de kenmerken van het
bedrijf en ruimtelijke differentiatie in toepassing van de maatregelen.

Ten aanzien van bedrijfsspecifieke doelsturing is de CDM in haar analyse uitgegaan
van de variant van doelsturing waarin boeren de volledige vrijheid krijgen om zelfstandig
maatregelen te kiezen en generieke maatregelen worden losgelaten. Over de verhouding
met de voorschriften uit de Nitraatrichtlijn merkt de CDM op dat deze variant op dit
moment onhaalbaar is vanwege de verplichtingen in die richtlijn. De CDM ziet dat in
theorie deze wijze van doelsturing het meest effectief en stimulerend is. Desalniettemin
constateert de CDM dat ook bij doelsturing het nemen van maatregelen belangrijk blijft
en dat sommige maatregelen daarin cruciaal zijn zoals het afstemmen van mestgiften
op de gewasbehoefte.

Met het oog op het behalen van de nitraatdoelstelling van 50 mg/l in het bovenste
grondwater worden mogelijke indicatoren gegeven voor bedrijfsspecifieke doelsturing
zoals gemeten nitraatconcentraties in het grondwater, gemeten nitraatresidu of een
berekend stikstofoverschot op de bodembalans. De CDM beveelt daarbij aan om allereerst
meer inzicht te verkrijgen in hoe een indicator reageert op genomen maatregelen zodat
een boer ook via een indicator gericht kan sturen op nitraatconcentraties in het grondwater.
Volgens de CDM zou daarom onderzoek gedaan kunnen worden in een regio die voldoet
aan de norm van 50 mg/l nitraat in het grondwater als in een regio die daar nog niet
aan voldoet. Bij een mogelijke keuze voor een indicator spelen kosten, handhaving
en juridische houdbaarheid ook een rol. Het door de CDM voorziene ontwikkelpad voor
een effectief in te zetten systeem van bedrijfsspecifieke doelsturing bedraagt zo’n
5–10 jaar.

Voor oppervlaktewater concludeert de CDM dat vanwege de minder directe relatie tussen
het gebruik van nutriënten in de landbouw en de stikstof- en fosforconcentraties in
het oppervlaktewater, het afleiden van indicatoren voor bedrijfsspecifieke doelsturing
niet mogelijk is.

In grote lijnen schetst de CDM twee extremen als toekomstvisie voor de lange termijn.
Aan de ene kant een ontwikkeling gericht op economische optimalisatie waarin veel
technologische maatregelen nodig zijn, en aan de andere kant een ontwikkeling gericht
op de optimalisatie van ecosysteemdiensten waarin bodemvruchtbaarheid en uitspoelingsgevoeligheid
bepalend zijn voor de omvang van de veestapel en bemesting. Tegelijkertijd merkt de
CDM op dat in de praktijk niet alle agrarische bedrijven zich naar één van die extremen
zullen bewegen. De CDM verwacht dat bijvoorbeeld ook binnen een bedrijf op een deel
van het areaal landbouw op een natuurinclusievere manier plaats zal gaan vinden. Voor
beide ontwikkelrichtingen is de economische haalbaarheid een belangrijk aandachtspunt.

De CDM signaleert dat een integrale benadering nodig is voor het verminderen van emissies
van nutriënten (stikstof, fosfor en broeikasgassen) naar het milieu om de verschillende
milieudoelen (water, lucht en klimaat) te behalen. Zo kan ongewenste afwenteling op
andere emissies worden voorkomen, bijvoorbeeld kan meer beweiding leiden tot minder
ammoniak- en methaanemissies, maar tot meer nitraatuitspoeling en lachgasemissies
of injectie van mest kan leiden tot minder ammoniakemissie, maar tot meer lachgasemissie.
Een inzet op doelbereik van verschillende milieudoelen vraagt meer beleidsinzet dan
de inzet op het bereiken van een afzonderlijk doel. Tevens benoemt de CDM ook dat
de hiervoor te maken beleidsmatige keuzes complex zijn en dat het creëren van evenwicht
op de mestmarkt van belang is om milieudoelstellingen te kunnen realiseren.

Reflectiebijeenkomst

De resultaten van alle hierboven genoemde onderzoeken voor de valuatie van de Meststoffenwet
2024 zijn in reflectiebijeenkomsten op 26 augustus jl. door de betrokken onderzoekers
toegelicht. De reflectiebijeenkomsten werden opgedeeld in een ochtendsessie waarbij
vertegenwoordigers van provincies, waterschappen en natuurorganisaties aanwezig waren
en een middagsessie waarbij vertegenwoordigers van primaire dierlijke en plantaardige
sectoren als ketenpartijen aanwezig waren.

Na het presenteren van alle onderzoeken is de mogelijkheid aan stakeholders geboden
om te reflecteren op de resultaten van de verschillende onderzoeken. Ik schets u op
hoofdlijnen de belangrijkste reflecties van deze ambtelijke bijeenkomst.

In de ochtendsessie vroegen verschillende stakeholders aandacht voor de eigen kenmerken
van een gebied. Door meerdere stakeholders is verzocht om een nadere duiding van de
effecten van specifieke (landelijke) maatregelen in een specifiek gebieden. In deze
wens voorziet de landelijke doorrekening van de effecten van het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking met de daarvoor gebruikte datasets niet.
Er is gesproken over regionale differentiatie van het mestbeleid en er is een oproep
gedaan te voorzien in integraal beleid, ook in relatie tot de totstandkoming van het
8e actieprogramma. Benoemd is dat het behalen van waterkwaliteitsdoelen en het toewerken
naar een Europese norm op dit moment op gespannen voet staat met handelingsperspectief
en verdienvermogen van de agrariër. Doelsturing werd genoemd als een gewenste ontwikkelrichting
van beleid zodat agrariërs het effect van hun handelen inzichtelijk hebben. Tot slot
werd het belang van goede communicatie richting agrariërs benadrukt.

In de middagsessie werd gereflecteerd op de resultaten van het belevingsonderzoek
waarin met name onderwerpen aan bod kwamen als de negatieve houding van agrariërs
ten aanzien het mestbeleid, de complexiteit van het mestbeleid en de onduidelijkheid
in hoeverre het mestbeleid als doel heeft om de waterkwaliteit te beschermen. In dat
kader kwam naar voren dat de genomen maatregelen maar een beperkt verwacht effect
hebben op de waterkwaliteitsverbetering. Zo werd, evenals in de ochtendsessie, benoemd
dat alleen maatregelen moeten worden getroffen voor de waterkwaliteit daar waar de
waterkwaliteit nog niet op orde is. Het creëren van draagvlak is door een aantal stakeholders
genoemd als aandachtspunt, ook met het oog op het 8e actieprogramma.

Stakeholders hebben aandacht gevraagd voor het gebruik van de term «overbemesting»
dat de indruk wekt dat de omvang van de berekende hoeveelheid mest daadwerkelijk geplaatst
wordt. De CDM heeft toegelicht dat het gaat om een berekening, waarbij het niet zeker
is dat er daadwerkelijk meer bemest wordt dan gebruiksruimte. Naar aanleiding van
deze reflecties is door WEnR en CDM een meer passende term voorgesteld: «berekende
bemesting boven de gebruiksruimte». De term «overbemesting» is in de rapportages voor
de evaluatie van de Meststoffenwet 2024 daarom vervangen door de term «berekende bemesting
boven de gebruiksruimte».

Proces

Vanaf 1 januari 2026 zal het 8e actieprogramma van toepassing zijn. Uit het waterkwaliteitsonderzoek constateer ik
dat er ondanks de ingrijpende maatregelen uit het 7e actieprogramma en de derogatiebeschikking, zowel voor doelbereik als doelbehoud,
ook vanaf 2026 nog een waterkwaliteitsopgave ligt voor de landbouw voor grond- en
oppervlaktewater. Hierbij zal ik ook de uitkomsten van de Nitraatrapportage die binnenkort
door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat gepubliceerd wordt, en naar uw Kamer
gestuurd wordt, meenemen in de betreffende waterkwaliteitsopgave.

De uitkomsten van de hierboven weergegeven onderzoeken geven nuttige input voor het
nog op te stellen 8e actieprogramma. Bijgevoegde onderzoeken bevatten aanknopingspunten voor de in dat
kader te maken afwegingen. Daarbij valt te denken aan aspecten als een gebiedsgerichte-
versus generieke aanpak, de herkenbaarheid van de agrarische ondernemer in het mestbeleid,
de mogelijkheden voor doelsturing, differentiatie van beleidsinzet ten aanzien van
doelbereik of doelbehoud in specifieke gebieden, de economische effecten en de effectiviteit
en inpasbaarheid van maatregelen in de bedrijfspraktijk.

Het traject om te komen tot een nieuw actieprogramma is gestart en ik vind het belangrijk
dat ik dit traject samen met alle relevante stakeholders doorloop. Zij zijn en blijven
daarom uitgenodigd om inhoudelijke input of voorstellen bij mij onder de aandacht
te brengen. Daarbovenop organiseer ik verschillende overlegmomenten met de betrokken
stakeholders12. De inbreng van de verschillende stakeholders die betrokken zijn bij de landbouw
neem ik mee om te komen tot een afgewogen en gebalanceerd 8e actieprogramma. Ik zal hun inbreng in dit proces op waarde schatten.

Slot

Met deze brief heb ik u geïnformeerd over de uitkomsten van de onderzoeken die ten
behoeve van de evaluatie van de Meststoffenwet 2024 zijn uitgevoerd. De evaluatie
beschouw ik daarmee als afgerond. Met het nog op te stellen 8e actieprogramma zal ik mij inzetten om aan de doelen van de Nitraatrichtlijn te voldoen
en een bijdrage te leveren voor doelbereik onder de KRW. Dit zal opnieuw inzet vragen
van de agrarische sector, terwijl ik ook zie dat zij al veel inspanningen verricht
en heeft verricht.

Tot slot ben ik graag bereid om met de Kamer van gedachten te wisselen over de evaluatie
van de Meststoffenwet 2024.

De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, F.M. Wiersma