Brief regering : De Implementatie van de Herziene Detacheringsrichtlijn

Nr. 149
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 oktober 2024

Met de inwerkingtreding van de Implementatiewet herziene detacheringsrichtlijn (IHD)
trok de Nederlandse wetgever op 30 juli 2020 een nieuwe grens om oneerlijke concurrentie
op arbeidskosten een halt toe te roepen. De IHD implementeert de Europese Herziene
Detacheringsrichtlijn1 in de Nederlandse wetgeving. De bepalingen van de wet zien op gedetacheerde werknemers.
Dit zijn arbeidsmigranten die in dienst zijn van een werkgever gevestigd in de Europese
Unie (EU), Europese Economische Ruimte (EER) of Zwitserland. Ze komen in het kader
van het vrij verkeer van diensten tijdelijk naar Nederland om een opdracht uit te
voeren.

De Herziene Detacheringsrichtlijn is inmiddels geëvalueerd door de Europese Commissie
(EC). Uw Kamer heeft gevraagd om een beleidsreactie op de evaluatie van de EC. Daarnaast
roept de motie-Palland2 op om de IHD te monitoren en te evalueren, en om de mogelijkheden te onderzoeken
om de cao van de inlener toe te passen op gedetacheerde werknemers. In deze Kamerbrief
stuur ik u de beleidsreactie op de evaluatie van de EC, de evaluatie en bijbehorende
beleidsreactie van de IHD en het onderzoek naar de toepassing van de inleners-cao
met beleidsreactie.

De context van detachering

Gedetacheerde werknemers moeten door hun werkgever gemeld worden in het nationale
meldloket. Daarom weten we dat er in 2023 in ieder geval 96.230 buitenlandse gedetacheerde
werknemers minstens één dag in Nederland aan het werk waren. Ze werden vooral gedetacheerd
door werkgevers gevestigd in Polen, Duitsland, Litouwen, België en Portugal. Gedetacheerde
werknemers komen per definitie tijdelijk naar Nederland. Het kan daarbij gaan om enkele
dagen of weken, maar ook om maanden en in sommige gevallen zelfs jaren. Ze werken
voornamelijk in de bouw en de industrie, maar ook bij ICT-bedrijven en multinationals.

Detachering wordt Europees gereguleerd door de Detacheringsrichtlijn3 en de Handhavingsrichtlijn.4 Deze richtlijnen zijn in Nederland hoofdzakelijk geïmplementeerd in de Wet arbeidsvoorwaarden
gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (WagwEU).

Driekwart van de gemelde gedetacheerde werknemers had de nationaliteit van een EER+-land,
en ongeveer een kwart had de nationaliteit van een land buiten de EER+. Deze gedetacheerde
derdelanders staan de laatste jaren terecht in de belangstelling. Het eerder verschenen
rapport van de Adviesraad Migratie5 laat zien hoe kwetsbaar deze arbeidsmigranten zijn voor misbruik. Daarnaast leidt
oneigenlijke detachering van derdelanders tot oneerlijke concurrentie en omzeiling
van nationaal migratiebeleid. Dit is een ernstig probleem. Daarom zet ik mij er in
Europees verband voor in om de oneigenlijke detachering van derdelanders hoog op de
agenda te krijgen. Ik dring er bij de EC op aan dat de juridische kaders rondom de
detachering van derdelanders worden verduidelijkt en geconcretiseerd. De aanpak van
de problematiek rond gedetacheerde derdelanders moet bovendien stevig verankerd worden
in het mandaat van de Europese Arbeidsautoriteit (ELA). Mede naar aanleiding van de
motie Paternotte c.s.6 werk ik daarnaast uit welke stappen ik verder kan zetten om de oneigenlijke detachering
van derdelanders tegen te gaan. Ik verwacht uw Kamer daar voor de zomer van 2025 over
te kunnen informeren.

De Implementatiewet Herziene Detacheringsrichtlijn

De IHD voorziet in de volgende vijf maatregelen:

1. Uitbreiding van de «harde kern» van arbeidsvoorwaarden;7

2. Recht op aanvullende arbeidsvoorwaarden na 12 dan wel 18 maanden;

3. Bij vervanging van gedetacheerde geen sprake van nieuwe detachering;

4. Aanvullende arbeidsvoorwaarden en plichten voor gedetacheerde uitzendkrachten;

5. Vergoedingen van bepaalde daadwerkelijk in verband met de detachering gemaakte kosten.

Evaluatie Herziene Detacheringsrichtlijn Europese Commissie

In bijlage 1 vindt u de evaluatie van de EC van de Herziene Detacheringsrichtlijn.
De EC concludeert dat de richtlijn de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden van gedetacheerde
werknemers heeft verbeterd. De EC concludeert verder dat informatievoorziening over
onder andere huisvesting, arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden van groot belang
is voor adequate bescherming van gedetacheerde werknemers. Dit gaat bijvoorbeeld over
informatie over detacheringstoeslagen. Het kabinet onderschrijft deze conclusie en
zal zich blijvend inzetten voor het verbeteren van de informatievoorziening, in Nederland
en in landen van herkomst. Voor gedetacheerde werknemers verloopt de informatievoorziening
met name via postedworkers.nl.

Ook in bredere projecten over informatievoorziening voor arbeidsmigranten zal er aandacht
zijn voor gedetacheerde werknemers.

De EC uit zorgen over de praktische toepassing van de bepalingen van de richtlijn
op gedetacheerde uitzendkrachten. Ze adviseert daarom de ELA een belangrijke rol te
geven met betrekking tot de samenwerking over en handhaving van regelgeving over grensoverschrijdende
detachering. Dit ziet op het ondersteunen van lidstaten bij handhavingsinspanningen
maar ook op de ondersteuning van uitzendbureaus en inleners in de naleving van wetgeving.
Waar mogelijk kunnen ook de sociale partners hierbij betrokken worden. Het kabinet
omarmt deze aanbeveling. Verder besteedt de EC aandacht aan onderaanneming en ketenaansprakelijkheid.
Het kabinet herkent de zorgen van de EC en zal dit in de Nederlandse context verder
uitwerken. Tot slot constateert de EC dat er sprake is van een toename van detachering
van derdelanders en hun kwetsbare positie. Zoals hierboven aangegeven is dit iets
wat ook mijn aandacht heeft.

Evaluatie IHD Panteia

In bijlage 2 vindt u de evaluatie van de IHD door onderzoeksbureau Panteia. Dit rapport
is opgesteld na uitvoering van twee monitors en aanvullende interviews. De monitors
zijn eerder naar uw Kamer gestuurd.8 Samenvattend observeert Panteia dat opdrachtnemers aangeven vaker contact te hebben
met hun opdrachtgevers over de arbeidsvoorwaarden die moeten worden toegepast. Het
merendeel van de opdrachtnemers en opdrachtgevers geeft aan dat de lastenverzwaring
beperkt lijkt te zijn gebleven. Er zijn echter opdrachtgevers die de administratieve
lasten als overbodig ervaren omdat er in bepaalde sectoren geen sprake is van grote
risico’s op onderbetaling. Het merendeel van de opdrachtnemers en opdrachtgevers geeft
aan dat de IHD niet of nauwelijks iets heeft veranderd aan de concurrentiepositie,
zowel ten opzichte van Nederlandse concurrenten als ten opzichte van concurrenten
uit de EER+.

De gepresenteerde bevindingen dienen als indicatief te worden beschouwd vanwege meerdere
methodologische kanttekeningen. Zoals toegelicht in de Kamerbrief bij de tweede monitor
waren deze methodologische kanttekeningen ook aanleiding om geen derde monitor uit
te voeren.9 De belangrijkste kanttekeningen zijn:

• het ontbreken van een nulmeting;

• het beperkte zicht van de gesproken belanghebbenden en experts op (gekwantificeerde)
effecten van de maatregelen;

• de beperkte bruikbaarheid van de data. De datakwaliteit van gegevens uit het meldloket
was nog in ontwikkeling, waardoor sprake was van datavervuiling en ondermelding.

Desalniettemin doet Panteia een aantal aanbevelingen, waarop hieronder zal worden
gereageerd.

Handhaving en controle

Uit de enquête komt naar voren dat 29% van opdrachtnemers van mening is dat de handhaving
van de IHD versterkt moet worden. Dit was volgens hen het belangrijkste verbeterpunt.
Ook in de aanvullende interviews werd genoemd dat meer handhaving noodzakelijk is
om de naleving te verbeteren. Maatregelen 1 tot en met 4 van de IHD zien op cao-bepalingen.
De verantwoordelijkheid voor de handhaving daarvan ligt bij de cao-partijen. Cao-partijen
geven in de evaluatie zelf ook aan dat handhaving en het bewijzen van niet-naleving
complex is. De Nederlandse Arbeidsinspectie ziet toe op de naleving van maatregel
5 betreffende het wettelijk minimumloon.

Panteia concludeert dat informatie uit het meldloket bij kan dragen aan de handhaving
en spoort cao-partijen dan ook aan om deze te gebruiken om handhaving te faciliteren.
Cao-partijen kunnen de Arbeidsinspectie op basis van art. 10a van de Wet op het algemeen
verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten
(Wet AVV) verzoeken om specifieke informatie te verstrekken over de naleving van collectieve
arbeidsovereenkomsten bij gedetacheerde werknemers. Ik neem deze aanbeveling ter harte
en zal met de sociale partners en de Arbeidsinspectie bekijken hoe dit proces verder
vormgegeven kan worden.

De Arbeidsinspectie houdt risicogericht toezicht op de naleving van het wettelijk
minimumloon, zowel proactief via programma’s en projecten als reactief naar aanleiding
van meldingen. Daarbij betrekt de Arbeidsinspectie ook informatie uit het meldloket.

Identificeren risicosectoren

Panteia onderstreept het belang van risicogericht werken voor de Arbeidsinspectie.
Een risicoanalyse op basis van gegevens uit het meldloket zou hieraan bij kunnen dragen.
De Arbeidsinspectie houdt inderdaad risicogericht toezicht. De gegevens van het meldloket
zijn onderdeel van deze risicogerichte aanpak.10 Data uit het meldloket worden gebruikt in diverse risicoanalyses van de Arbeidsinspectie
op strategisch, tactisch en operationeel niveau. De Arbeidsinspectie werkt continu
aan het verbeteren van processen rondom informatie en analyse. Deze aanbeveling wordt
ondersteund.

Niet-risicosectoren

Een van de werkgeversorganisaties gaf aan dat de administratieve lasten niet in alle
sectoren in verhouding staan tot het risico op ondermaatse arbeidsomstandigheden.
Op basis hiervan beveelt Panteia aan om te overwegen of niet-risicosectoren uitgezonderd
kunnen worden van de meldplicht. Het klopt dat het risico op ondermaatse omstandigheden
niet gelijk is in alle sectoren. Daarom zijn een aantal sectoren en activiteiten al
uitgezonderd van de meldplicht. Zo hoeven werknemers die onderwijs geven, onderzoek
verrichten of wetenschappelijke congressen bijwonen niet gemeld te worden. De meeste
detacheringen vallen wel onder de meldplicht. Conform de interne markt actieagenda
worden in EU-verband maatregelen onderzocht om administratieve lasten te verminderen.11 Hierbij streven we naar een balans tussen de vrijheid van dienstverrichting en de
bescherming van gedetacheerde werknemers, waar recente publicaties benadrukken hoe
belangrijk die bescherming is.12

Bekendheid en voorlichting

De evaluatie concludeert dat er behoefte is aan betere voorlichting over de cao en
arbeidsvoorwaarden die van toepassing zijn op gedetacheerde werknemers. Respectievelijk
22% en 23% van ondervraagden benoemden dit als verbeterpunt. Dit kwam ook naar voren
uit de evaluatie door de EC, en stimuleert mij om in te blijven zetten op de voorgenoemde
acties op het gebied van informatievoorziening.

Bewustwording status bij werkende

Een aantal stakeholders gaf aan dat veel werkenden zich niet bewust zijn van hun status
als gedetacheerde werknemer. Dit leidt tot onwetendheid over hun rechten. Panteia
volgt daarom de aanbeveling van een van de gesprekspartners om werknemers verplicht
te informeren als zij voorkomen in een melding in het meldloket postedworkers. Dit
kan al via het meldloket maar de werkgever kan er voor kiezen om hier gebruik van
te maken of niet. Ik zal onderzoeken of het mogelijk is het informeren van de werknemer
via het meldloket verplicht te maken zodat gedetacheerden beter geïnformeerd worden
over hun status. Hiervoor is het belangrijk om de consequenties voor de privacy van
werknemers in kaart te brengen. Ook moet een afweging gemaakt worden van de administratieve
lastenverhoging die dit met zich meebrengt omdat contactgegevens van werknemers verstrekt
moeten worden door werkgevers. Los van die overwegingen is dit een aansporing om niet
alleen werkgevers te informeren over hun plichten maar om ook in te blijven zetten
op informatievoorziening aan werknemers over hun rechten.

Motie Palland inleners-cao

In het tweede deel van de motie-Palland wordt de regering verzocht om «de mogelijkheden
te onderzoeken om de cao van de inlener toe te passen en de wijze waarop dit juridisch
kan, in kaart te brengen, en dit onderzoek af te ronden voorafgaande aan of bij de
evaluatie van de Implementatiewet herziene detacheringsrichtlijn.» Dit onderzoek is
afgerond en kunt u vinden als bijlage 3 bij deze Kamerbrief.

Het doel van de onderzoeksvraag is om de ruimte van de Herziene Detacheringsrichtlijn
optimaal te benutten om gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde plek dichterbij te
brengen voor buitenlandse gedetacheerde werknemers. Uit de monitors van Panteia13 blijkt dat het moeilijk is om in kaart te brengen hoeveel buitenlandse gedetacheerde
werknemers niet onder een algemeen verbindend verklaarde cao vallen en hoeveel nadeel
zij hiervan ervaren. Het is daarom lastig in te schatten hoe ongelijk het speelveld
op dit moment is en hoe noodzakelijk een ingreep is. Tegelijkertijd blijkt uit consultatie
met de sociale partners dat de vakbonden wel degelijk een groep buitenlandse gedetacheerde
werknemers zien die baat zouden kunnen hebben bij een dergelijke ingreep.

Het onderzoek naar de toepassing van de inleners-cao presenteert twee opties om de
inleners-cao toe te passen op buitenlandse gedetacheerde werknemers. Met de term «inleners-cao»
wordt in dit geval de cao bedoeld die geldt in het bedrijf van de inlener. Normaalgesproken
verwijst de term «inlener» naar degene onder wiens toezicht of leiding de werknemer
werkzaam is. In dit onderzoek wordt de term in navolging van de formulering van de
motie iets anders gedefinieerd. Het verwijst naar de natuurlijke persoon of onderneming
waarvoor een gedetacheerde werknemer werkzaamheden verricht in de zin van artikel
1, eerste lid, sub 1 en 2 van de WagwEU.14 Het onderzoek presenteert een wettelijke optie en een cao-optie.

Met de wettelijke optie wordt via wetgeving de inleners-cao van toepassing verklaard
op alle werknemers die naar een werkgever in Nederland gedetacheerd worden, ook als
de detachering vanuit Nederland plaatsvindt. Dit laatste is noodzakelijk om de gelijke
behandeling van binnen- en buitenlandse gedetacheerde werknemers te waarborgen. Uit
het onderzoek blijkt dat deze optie onwenselijk is, met name omdat deze niet bij de
huidige cao-systematiek past.

Dit is een significant bezwaar omdat ons cao-systeem in de kern ingrijpend zal veranderen
als het niet meer de cao-partijen, maar de overheid is die bepaalt op wie een cao
van toepassing is. Daarnaast zal het leiden tot situaties waarin een wezensvreemde
cao toegepast moet worden, bijvoorbeeld, als extreem voorbeeld, wanneer de cao van
een belastingkantoor ook van toepassing is op de loodgieter die daar een opdracht
uitvoert. Ook zullen er hoge administratieve lasten spelen. Bij elk bedrijf waar de
werkgever de werknemer een opdracht laat uitvoeren moet uitgezocht worden of er een
cao is, en welke arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden uit die cao moeten worden toegepast.
De tweede optie is de cao-optie. Met deze optie nemen cao-partijen een vergewisbepaling
op in hun cao’s waardoor gebonden werkgevers verplicht worden om, als zij gebruikmaken
van detachering, zich ervan te vergewissen dat de gedetacheerde werknemers aanspraak
maken op de inleners-cao. Deze optie kent minder ingrijpende nadelen. Het voordeel
van is dat het meer aansluit bij de huidige cao-systematiek en dat maatwerk mogelijk
is, in tegenstelling tot de wettelijke optie. Het opnemen in cao’s van een vergewisbepaling
voor gedetacheerde werknemers kan leiden tot betere arbeidsvoorwaarden voor deze groep.

Ik onderschrijf het doel om gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde plek zo dicht
mogelijk bij buitenlandse gedetacheerde werknemers te brengen. Dit beschermt de werknemer,
en het zorgt voor een gelijk speelveld. De wettelijke optie is hiervoor echter niet
het juiste middel. Deze optie betekent een doorkruising van de huidige cao-systematiek
en gaat gepaard met hoge administratieve lasten. Met name vanwege de juridische bezwaren
raad ik deze optie af. De cao-optie past beter bij de huidige cao-systematiek en kan
gerichter ingezet worden. Daarom moedig ik cao-partijen aan om het gesprek onderling
voort te zetten, met name over de sectoren waar zij problemen signaleren. In die sectoren
kan overwogen worden om de cao-optie toe te passen. In sectoren waar zij geen problemen
signaleren is het niet nodig om actie te ondernemen. Daarbij ben ik me ervan bewust
dat het niet in alle sectoren makkelijk zal zijn om de cao-optie te realiseren. Uit
gesprekken met de sociale partners blijkt dat verder overleg nodig is om overeenstemming
te bereiken. Ik wil cao-partijen aanmoedigen om zich in te zetten voor deze optie,
omdat het gericht toegepast kan worden daar waar zij zien dat er sprake is van ongelijke
beloning en oneerlijke concurrentie.

Daarnaast zijn er andere acties die bij kunnen dragen aan het doel van gelijk loon
voor gelijk werk op dezelfde plek. Zo is het belangrijk om ervoor te zorgen dat Nederlandse
opdrachtgevers, buitenlandse opdrachtnemers en de gedetacheerde werknemers zelf op
de hoogte zijn van de geldende arbeidsvoorwaarden, bijvoorbeeld via algemeen verbindend
verklaarde (avv’de) cao-bepalingen. Hier kan nog winst behaald worden door betere
voorlichting. Daarom wordt de informatievoorziening over zowel cao’s als wettelijke
voorwaarden op postedworkers.nl en op de webpagina over algemeen verbindend verklaren,
onderdeel «posting of workers» van mijn ministerie voortdurend doorontwikkeld. Ook
kijk ik samen met sociale partners naar manieren waarop informatievoorziening verder
kan worden verbeterd. Zo is er budget beschikbaar gesteld om cao-partijen te helpen
hun avv’de cao’s te vertalen. De regeling wordt geëvalueerd om vast te stellen of
deze voldoende effectief is. Op basis van deze evaluatie zal een beslissing worden
genomen over een eventuele verlenging van de regeling. Ook is het belangrijk om de
periode zonder avv zoveel mogelijk te voorkomen, door voor zoveel mogelijk bepalingen
een tijdig verzoek tot avv in te dienen en door gebruik te maken van de mogelijkheid
tot verlenging van een avv-besluit.

Verder wil ik me inzetten voor de naleving van de al geldende arbeidsvoorwaarden.
Daarom blijf ik me ook op Europees niveau hard maken voor een voldoende robuuste meldplicht
voor detacheringen, met alle noodzakelijke informatie voor de toezichthoudende partijen
om hun toezichtstaken goed uit te kunnen voeren. Er worden daarnaast stappen gezet
op het gebied van grensoverschrijdende samenwerking en handhaving met behulp van onder
meer de ELA. Op deze manier kunnen we gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde plek
dichterbij brengen.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Y.J. van Hijum