Brief regering : Stand van zaken implementatie invoeringstoets en aanbieding handreiking

Nr. 12
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 oktober 2024

In deze brief informeer ik u over de ontwikkeling en de stand van zaken van de invoeringstoets
en ga ik in op de betrokkenheid van uw Kamer bij de invoeringstoets. De invoeringstoets
is een beknopt onderzoek naar de werking van nieuwe regelgeving in de praktijk voor
de uitvoering en de doelgroep.

Deze brief is een vervolg op eerdere brieven van mijn voorganger uit april en september
2022 over de ontwikkeling van de invoeringstoets.1 Ook stuur ik u ter informatie een handreiking die richting en ondersteuning biedt
bij de uitvoering van de invoeringstoets. Tot slot geef ik in de bijlage een indicatief
overzicht van opgeleverde en toegezegde invoeringstoetsen. Hierbij vindt u van een
aantal afgeronde invoeringstoetsen een nadere duiding om u een concreet beeld te geven
van wat invoeringstoetsen kunnen opleveren.

Stand van zaken

In de brief van april 2022 heeft mijn voorganger toegelicht dat voor de ontwikkeling
van de invoeringstoets is gekozen voor een lerende aanpak. Dit houdt in dat het instrument
tot stand is gekomen en wordt doorontwikkeld op basis van ervaringen van verschillende
overheidsorganisaties die het instrument in de praktijk toepassen.

In 2023 en de eerste helft van 2024 zijn verschillende invoeringstoetsen uitgevoerd
door verschillende overheidsorganisaties. Uw Kamer heeft hiervan inmiddels meerdere
resultaten ontvangen. Daarnaast zijn toezeggingen gedaan aan uw Kamer om bij concrete
dossiers een invoeringstoets te gaan doen.

De ervaringen die zijn opgedaan bij het uitvoeren van deze invoeringstoetsen zijn
in overheidsbreed verband uitgewisseld. Hierdoor is geleidelijk steeds scherper geworden
wat een invoeringstoets kan betekenen voor dossiers en hoe de invoeringstoets het
beste kan worden vormgegeven. Deze ervaringen zien onder meer op de selectie van dossiers
voor invoeringstoetsen, de rolverdeling tussen organisaties bij het doen van een invoeringstoets
en het toepassen van de centrale vragen van de invoeringstoets. Op basis van deze
ervaringen is bijgevoegde handreiking opgesteld ter ondersteuning voor publieke dienstverleners,
beleidsmedewerkers, (wetgevings)juristen en onderzoekers. De kern van de invoeringstoets
blijft onveranderd: de invoeringstoets is een beknopt onderzoek naar de werking van
reeds van kracht geworden wet- en regelgeving in de praktijk, met bijzondere aandacht
voor de gevolgen voor de doelgroep en de uitvoering. De toets wordt uitgevoerd op
het vroegst mogelijke moment waarop, na inwerkingtreding van nieuwe wet- en regelgeving,
iets nuttigs gezegd kan worden over de werking van deze nieuwe wet- en regelgeving
in de praktijk. De invoeringstoets richt zich (in tegenstelling tot beleidsevaluatieonderzoek)
in beginsel niet op de doeltreffendheid en de doelmatigheid van een regeling, omdat
het daarvoor nog te vroeg is. De invoeringstoets is dan ook geen evaluatieonderzoek
in de zin van de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022. Het doel van een invoeringstoets
is om in een vroeg stadium knelpunten in de praktijk te signaleren, zodat deze kunnen
worden opgepakt en opgelost binnen de kaders van het gekozen beleid.

De ontwikkeling van het instrument invoeringstoets is nog niet voltooid. De veelzijdigheid
van dossiers en organisaties maken dat er in de praktijk nog verschillende vraagstukken
zijn bij het verder vormgeven van de invoeringstoets, zoals vragen rondom de afbakening
van het onderzoek en de rolverdeling tussen verschillende ketenpartners. Ook wensen
van de Tweede Kamer over het uitvoeren en benutten van invoeringstoetsen kunnen leiden
tot aanpassing. De komende tijd blijf ik mij dan ook inzetten voor de verdere ontwikkeling
en implementatie van dit instrument. Met de handreiking die ik u toestuur wordt een
nieuwe stap gezet in deze ontwikkeling.

Selectie van dossiers

Zoals mijn voorganger in de brief van april 2022 aangaf moet verstandig en doelmatig
worden omgegaan met de invoeringstoets. Het is van belang om selectief en doelgericht
te zijn. Praktisch gezien is het onmogelijk en ook niet nodig om voor alle regelgeving
een invoeringstoets te doen. Hoewel het gaat om een beknopte toets, vergt de uitvoering
van de toets extra capaciteit van organisaties. De toets zal bij de ene regeling naar
verwachting meer nuttige informatie opleveren dan bij de andere.

Op basis van de opgedane ervaringen zijn indicatoren ontwikkeld voor het selecteren
van dossiers die zich goed lenen voor een invoeringstoets. Dit is verder uitgewerkt
in de handreiking. Een voorbeeld van een dergelijke indicator is het risico op knelpunten
in de uitvoering van de betreffende nieuwe regeling en de ernst ervan. Deze risico’s
kunnen blijken uit uitvoeringstoetsen. Andere voorbeelden van indicatoren zijn het
type beleidsinstrument (wordt bijvoorbeeld een recht gecreëerd op voorlopige financiële
steun?), het type doelgroep (bijv. burgers in een kwetsbare situatie) en de complexiteit
van het nieuwe beleid. Ook de ontvangen signalen vanuit de doelgroep of de uitvoering
na inwerkingtreding van een nieuwe regeling vormen een belangrijke indicator.

Daarnaast kan ook er een politieke aanleiding zijn om een dossier te selecteren, bijvoorbeeld
omdat uw Kamer signalen over knelpunten doorspeelt naar het kabinet of expliciet vraagt
om een invoeringstoets.

Beknoptheid

Een kenmerk van de invoeringstoets is de beknoptheid van het instrument. Dit uit zich
in de beperkte en overzichtelijke omvang van het onderzoek: Het gaat in de basis om
het beantwoorden van twee hoofdvragen met een aantal ondersteunende deelvragen, gericht
op de gevolgen van de regeling in de praktijk voor de uitvoering en de doelgroep.
De invoeringstoets heeft een doorlooptijd die vlot genoeg is om snel knelpunten zichtbaar
te kunnen maken. Een invoeringstoets vergt echter wel inzet van capaciteit en afhankelijk
van het type dossier en de omvang ervan zal de invoeringstoets de ene keer beknopter
zijn dan de andere keer. Het onderzoek moet namelijk wel grondig genoeg zijn om betrouwbare
informatie op te kunnen halen en eventuele (signalen van) knelpunten en ongewenste
effecten van een regeling in beeld te brengen zodat op tijd kan worden bijgestuurd.
Belangrijk is om hierin een goede balans te vinden en te voorkomen dat de invoeringstoets
een log en traag instrument wordt, waardoor niet op tijd wordt ingegrepen op knelpunten
en ongewenste effecten.

Centrale vragen

In 2022 is een aantal voorlopige centrale vragen geformuleerd, die als uitgangspunt
dienen voor de invoeringstoets. Hierbij werd aangegeven dat deze vragen studieobject
waren voor de lerende aanpak. Uit de opgedane ervaringen in de afgelopen twee jaar
blijkt dat deze recht doen aan het doel van de invoeringstoets, zij het dat het wenselijk
is om de hulpvragen op een paar punten aan te passen. De vragen komen daarmee als
volgt te luiden:

1. Hoe pakt de regeling uit voor de mensen, organisaties of bedrijven voor wie de
regeling is bedoeld?

A. Hoe wordt de regeling ervaren door de doelgroep en andere belanghebbenden?

B. Ontstaan er in de praktijk knelpunten of onbedoelde effecten? (bijvoorbeeld ICT-problemen
of discriminerende aspecten)

C. In hoeverre komt de praktijk overeen met de aannames uit de voorbereidingsfase van
de regeling?

2. Hoe pakt de regeling uit voor de uitvoering?

A. Hoe wordt de uitvoering van de regeling ervaren door de uitvoerende organisaties?

B. Ontstaan er in de uitvoeringspraktijk knelpunten of onbedoelde effecten?

C. In hoeverre komt de praktijk overeen met de aannames uit de uitvoeringstoets?

Deze twee hoofdvragen vormen de kern van de invoeringstoets en zijn ongewijzigd gebleven.
De hulpvragen helpen om de juiste informatie te verzamelen om de hoofdvraag te beantwoorden.
Hulpvragen 1A en 2A zijn nieuw ten opzichte van de vragen uit 2022. Met deze vragen
wordt een eerste verkenning gedaan naar de ervaring van de doelgroep en de uitvoering
met de regeling. De hulpvragen B en C borduren voort op de uitkomsten van deze eerste
hulpvragen.

Hulpvragen 1B en 2B richten zich op (signalen over) knelpunten en onbedoelde effecten
van de regeling voor respectievelijk de doelgroep en de uitvoering. De vraag over
discriminerende aspecten die in de brief uit april 2022 nog als separate hulpvraag
was opgenomen is geïncorporeerd in vraag 1B. Wanneer blijkt dat een regeling in de
praktijk discriminerende effecten heeft, kan dat immers per definitie worden beschouwd
als een onbedoeld effect. Dit neemt niet weg dat de aandacht voor het onderwerp van
discriminerende aspecten onverminderd groot is. De discriminatietoets vormt dan ook
een belangrijk onderdeel van de uitwerking van deze hulpvraag. Om die reden wordt
het expliciet als voorbeeld genoemd in vraag 1B. Ook de vraag over in hoeverre de
kwaliteit van de uitvoering is geborgd, is niet meer expliciet opgenomen als hulpvraag.
Signalen over knelpunten die de kwaliteit van de uitvoering aantasten komen in vraag
2B aan bod.

Tot slot wordt in hulpvragen 1C en 2C de koppeling gemaakt met toetsen die in de voorbereidingsfase
van nieuwe wet- en regelgeving zijn gedaan, zodat organisaties hiervan kunnen leren
voor het uitvoeren van toetsen voor nieuwe regelingen. Voor vraag 1C kan dat bijvoorbeeld
gaan om de doenvermogenscan of de regeldruktoets. Voor vraag 2C is dat de uitvoeringstoets.
Met deze vragen kan worden gecheckt of de aannames in die eerdere toetsen kloppen,
of voorziene risico’s zich hebben voorgedaan of dat die door adequaat ingrijpen zijn
voorkomen.

De hulpvragen zijn ondersteunend aan de hoofdvragen bij de uitvoering van een invoeringstoets,
maar kunnen afhankelijk van het specifieke beleidsdossier worden aangepast of aangevuld
met andere vragen.

Verdere ontwikkeling

Het vaststellen van een rijksbrede handreiking voor het uitvoeren van invoeringstoetsen
biedt organisaties duidelijke handvatten. De handreiking is niet in beton gegoten.
Overheidsbreed zal de komende tijd verder worden gewerkt aan de ontwikkeling, de implementatie
en de inbedding van de invoeringstoets. Overheidsorganisaties worden aangemoedigd
om uit te vinden wat een invoeringstoets voor hen kan betekenen en hoe de invoeringstoets
verder moet worden vorm gegeven. Hierbij benoem ik het belang van een lerende overheid
en het inzetten van kennis uit de wetenschap bij het gebruik van het instrument en
in de beleidsvorming. Indien nodig zal de handreiking worden aangepast.

De invoeringstoets moet overheidsbreed structureel worden ingebed binnen de organisaties,
zowel bij departementen als bij uitvoerende organisaties. De ene organisatie is daar
al verder in dan de andere. De komende tijd moet de verantwoordelijkheid voor het
instrument binnen organisaties beter worden belegd. Dit is een aandachtspunt voor
de komende periode.

Betrokkenheid Tweede Kamer

In de Praktische handreiking wetgevingskwaliteit voor Kamerleden «Werken aan wetten»
heeft de invoeringstoets ook een plaats gekregen.2 Aan het handelingsperspectief dat u hierin wordt geboden voeg ik graag toe dat het
kabinet open staat voor signalen die Kamerleden ontvangen over de werking van regelingen
in de praktijk. Deze signalen kunnen als input dienen voor het selecteren van dossiers
voor een invoeringstoets. Als de Kamer zich zorgen maakt over hoe bepaalde aspecten
van een wetsvoorstel in de praktijk zullen uitpakken, kan de Kamer ook expliciet om
een invoeringstoets vragen. Zoals ik eerder opmerkte is het daarbij wel van belang
om de invoeringstoets selectief en doelgericht in te zetten. Ik benadruk dat de invoeringstoets
zich in beginsel niet richt op de doeltreffendheid en de doelmatigheid van een regeling.
Voor een volledig beeld van de beleidseffecten heeft regelgeving tijd nodig en moet
er meer ervaring worden opgedaan met de werking in de praktijk. Een antwoord op de
vraag of een regeling doeltreffend en doelmatig is kan in de regel na ongeveer vijf
jaar worden gegeven in een ex-post beleidsevaluatie. Het is niet verstandig om hier
in een invoeringstoets al op vooruit te lopen. Wanneer uw Kamer onderzoeksvragen meegeeft
bij een verzoek om een invoeringstoets moet worden beoordeeld of deze vragen passen
bij een invoeringstoets of dat ze geschikter zijn voor een ex-post beleidsevaluatie.
De uitkomsten van specifieke invoeringstoetsen kunnen aanleiding vormen voor een gesprek
met de eerstverantwoordelijke bewindspersoon.

Tot slot

De invoeringstoets is één van de instrumenten binnen het rijksbrede wetgevingsbeleid
dat in mijn portefeuille valt. Naast de invoeringstoets leveren bijvoorbeeld ook het
Beleidskompas, internetconsultatie en de wetgevingstoets een belangrijke bijdrage
aan het versterken van de kwaliteit van beleid en wetgeving.

Dit najaar verwacht ik de eerder aangekondigde Staat van de wetgevingskwaliteit naar
uw Kamer te kunnen verzenden.

Graag informeer ik u tenslotte over de uitvoering van de toezegging van mijn voorganger
over wetsevaluaties aan de heer Sneller in het debat op 7 februari 2024 over de begroting
2024 van het Ministerie van Justitie en Veiligheid3.

Ik heb naar aanleiding van zijn toezegging gekeken naar het relevante (formele) kader
voor wetsevaluaties – zoals onder meer neergelegd in de Comptabiliteitswet 2016 en
de Aanwijzingen voor de regelgeving. Ik heb geconstateerd dat er veel informatie beschikbaar
is, maar nogal gefragmenteerd en niet overal volledig. Deze informatie kan en moet
beter gestroomlijnd worden, zodat bij een wetstraject duidelijk is op welke momenten
in de beleidscyclus nagedacht dient te worden over een wetsevaluatie. Ook moet er
een eenduidig beeld bestaan over de inhoudelijke vereisten waaraan een wetsevaluatie
dient te voldoen. In de komende tijd ga ik dit verhelderen en stroomlijnen.

Daarnaast ga ik bezien in hoeverre het huidige kader voor wetsevaluaties aanpassing
behoeft. Dit stem ik af met in ieder geval de Minister van Financiën gelet op zijn
verantwoordelijkheid voor het evaluatiestelsel en de voorgenomen evaluatie van de
Regeling Periodieke Evaluatieonderzoek 2022 in 2027.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
T.H.D. Struycken