Brief regering : Periodieke rapportage artikel 17 Luchtvaart 2016-2022

Nr. 86 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 oktober 2024

Hierbij ontvangt u de periodieke rapportage van beleidsartikel 17 Luchtvaart van de
begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. De periodieke rapportage
is uitgevoerd door adviesbureau Berenschot. Over het voornemen, de opzet en de afbakening
van deze periodieke rapportage is de Kamer op 22 mei 2023 geïnformeerd1.

Het doel van de periodieke rapportage is om inzicht te krijgen in de (voorwaarden
voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid dat valt onder het
begrotingsartikel én om na te gaan of de (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid kan worden vergroot.

De periodieke rapportage vormt een syntheseonderzoek dat is gebaseerd op bestaande
evaluaties, voortgangrapportages en andere bronnen ten behoeve van inzicht in doeltreffendheid
en doelmatigheid van beleid. Bij de uitvoering van de beleidsdoorlichting zijn de
criteria uit de Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE) leidend geweest. In aanvulling
daarop zijn het versterken van omgevingsmanagement, de aanpak van crises en de opvolging
van de aanbevelingen uit de vorige beleidsdoorlichting als specifieke aandachtsgebieden
meegegeven. Daarbij is ook rekening gehouden met de aandachtspunten die door de Kamer
zijn meegegeven2.

Onafhankelijk deskundigen is gevraagd een oordeel te geven over de periodieke rapportage.
Emeritus prof. mr. dr. E.F. ten Heuvelhof en ir. J.A. Melkert verbonden aan de TU
Delft hebben dit oordeel opgesteld en deze review is bijgevoegd.

In deze brief worden de conclusies en aanbevelingen uit de periodieke rapportage genoemd
en daarbij aangeven hoe hierop invulling is, of zal worden, gegeven.

Conclusies en aanbevelingen van de periodieke rapportage

De onderzoekers constateren dat een aantal factoren invloed heeft gehad op de mate
waarin conclusies zijn te trekken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid. Allereerst is de rol van IenW in het luchtvaartdomein complex, daardoor is
het effect van de ingezette instrumenten lastig te kwantificeren en is de causaliteit
tussen instrument en effect niet altijd duidelijk. Ook maken het langetermijn karakter
van enkele beleidsdoelen, de impact van COVID-19 en de verandering van de algemene
doelstelling van artikel 17 Luchtvaart het lastig om een algemene uitspraak te doen
over doeltreffendheid en doelmatigheid.

De onderzoekers komen tot de volgende conclusies:

• IenW heeft de kaderstellende en faciliterende rol op een doeltreffende manier ingevuld;

• Er was (en is) meer aandacht voor leefomgeving en duurzaamheid;

• Beleid is balanceren tussen doelen, dit wordt ook binnen het luchtvaartbeleid duidelijk;

• Er bestond enige discrepantie tussen de geformuleerde beleidsdoelen en de indicatoren;

• Er zijn meer inspanningen verricht om doelmatigheid te borgen, maar deze blijft in
evaluaties onderbelicht;

• De aanbevelingen uit de vorige beleidsdoorlichting zijn grotendeels opgevolgd.

Allereerst heeft IenW de kaderstellende en faciliterende rol op een doeltreffende
manier ingevuld. In de periode van 2016 tot en met 2022 heeft IenW duidelijke stappen
gezet om de feitenbasis te verbeteren; een belangrijke voorwaarde voor doeltreffendheid.
Ook heeft IenW zijn rol op meerdere beleidsterreinen aangescherpt en duidelijker ingevuld,
zoals op het gebied van luchtvaartveiligheid. De termen «systeemverantwoordelijkheid»
en «eindverantwoordelijkheid» zijn echter niet scherp gedefinieerd. Duidelijkheid
over de rolverdeling is randvoorwaardelijk voor de juiste betrokkenheid en een goede
samenwerking tussen de partijen binnen het luchtvaartdomein. De onderzoekers adviseren
om de termen «systeemverantwoordelijkheid» en eindverantwoordelijkheid» scherper te
definiëren.

Verder is met de Luchtvaartnota 2020–20503 een nieuwe koers ingezet waarin een balans wordt gezocht tussen de kwaliteit van
de leefomgeving, duurzaamheid, veiligheid en de kwaliteit van het netwerk van internationale
verbindingen. De algemene doelstelling van het luchtvaartbeleid is daarmee gewijzigd;
er is ten opzichte van de vorige doelstelling veel meer aandacht voor de directe omgeving
van de luchthavens. De onderzoekers concluderen dat er zichtbaar meer aandacht is
voor leefomgeving en duurzaamheid en het betrekken van belanghebbenden. Het blijft
zoeken naar een balans tussen verschillende luchtvaartdoelen. Beleidsdoelen op één
beleidsterrein kunnen mogelijk ongewenste effecten hebben op een ander gebied.

Daarnaast zijn de aanbevelingen uit de vorige beleidsdoorlichting over de periode
2009 tot en met 2015 grotendeels opgevolgd. De rol van de overheid op het gebied van
luchtvaart is scherper omschreven door doelstellingen, indicatoren en beleidsinstrumenten
meer smart te formuleren en te onderbouwen. De onderzoekers zien daarbij enige discrepantie
tussen de geformuleerde beleidsdoelen en de gehanteerde indicatoren en adviseren om
dit in de begrotingen en jaarverslagen beter op elkaar aan te laten sluiten. Daarnaast
zijn zichtbaar meer inspanningen verricht om doelmatigheid te borgen. Het evalueren
van beleid blijft een aandachtspunt. De onderzoekers adviseren om doelmatigheid een
prominentere rol te geven in evaluaties.

Vervolgens merken de onderzoekers op dat de effecten van een aantal beleidsdoelen
de onderzoeksperiode overstijgen. De onderzoekers adviseren om in die gevallen tussendoelen
te formuleren om de voortgang met betrekking tot de langetermijndoelen beter inzichtelijk
te krijgen.

Tot slot geven de onderzoekers aan in relatie tot mogelijke besparingsopties die onderdeel
uitmaken van de periodieke rapportage dat de budgetten voor de komende jaren al een
afnemende lijn laten zien.

Het onafhankelijk oordeel over de validiteit en betrouwbaarheid van de bevindingen
van de periodieke rapportage

De reviewers stellen vast dat de periodieke rapportage op een gedegen en zorgvuldige
wijze door Berenschot is uitgevoerd. De rapportage is volgens de onafhankelijke deskundigen
zeer systematisch en de structuur van het rapport is helder. Naast deze algemene beoordeling
benoemen de onafhankelijke deskundigen enkele inhoudelijke kanttekeningen en aandachtspunten
die meer aandacht hadden kunnen krijgen, waaronder het gegeven dat het luchtvaartdomein
onderdeel is van een internationaal systeem en dat invloed en sturingsmogelijkheden
daardoor beperkt zijn.

Reactie op de conclusies en aanbevelingen

Het kabinet kan zich vinden in de conclusie van de periodieke rapportage dat IenW
de kaderstellende en faciliterende rol op een doeltreffende manier heeft ingevuld.
Hieronder wordt aangeven hoe opvolging is, of zal worden, gegeven aan de vier aanbevelingen
uit de periodieke rapportage.

1. Definieer de rol als «systeem-» of «eindverantwoordelijke» scherper

Het Ministerie van IenW verwijst naar de kabinetsreactie4 op het advies van de Raad van State over ministeriële verantwoordelijkheid, waarin
wordt gereageerd op definiëring van de term systeemverantwoordelijkheid5. De systeemverantwoordelijkheid is een eindverantwoordelijkheid waarbij een Minister
aanspreekbaar is voor het behartigen van een publieke taak of voor de werking van
een wettelijk stelsel. Hieruit vloeit voort dat de Minister de werking van een deel
van de publieke sector volgt en ingrijpt indien een wijziging van het systeem gewenst
is. Het is lastig het begrip «systeemverantwoordelijkheid» altijd precies vooraf te
duiden, zeker waar het gaat om interventies bij onverwachte ontwikkelingen. Waar de
systeemverantwoordelijkheid begint en waar zij eindigt, zal steeds worden beoordeeld
in het licht van de omstandigheden, in samenhang met de wettelijke bevoegdheden (en
dus: de ministeriële verantwoordelijkheid).

2. Laat beleidsdoelen en indicatoren beter op elkaar aansluiten

Als het gaat om het laten aansluiten van de beleidsdoelen en de indicatoren zijn de
nodige stappen in de begroting van 2025 gezet. Voor artikel 17 wordt de algemene doelstelling
uitgewerkt in sub- en specifieke doelstellingen. Er zijn (nieuwe) indicatoren en kengetallen
geïntroduceerd om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid te bepalen.
Bij het opstellen van de begroting van artikel 17 Luchtvaart zal de relatie tussen
de beleidsdoelen en de meetbare gegevens telkens worden herbeoordeeld om tot een zo
goed mogelijke onderlinge aansluiting te komen.

3. Stel tussendoelen

Voor het luchtvaartdomein heeft IenW een aantal beleidsdoelen gesteld waarvoor geldt
dat de effecten hiervan op de lange termijn gericht zijn. Met de Luchtvaartnota 2020–2050
is gekozen voor een adaptieve aanpak. Bij de Luchtvaartnota hoort om die reden een
uitvoeringsagenda waarin wordt aangegeven welke concrete acties de overheid, samen
met andere partijen onderneemt. De uitvoeringsagenda is in 2023 geactualiseerd6. Via monitoring en evaluatie wordt bepaald of de acties op koers liggen, hoe het
staat met het halen van de doelen, en of het nodig is om het beleid bij te stellen.

Het advies van de onderzoekers om tussendoelen te formuleren is gestoeld op de gedachte
om de voortgang m.b.t. de langetermijndoelen beter inzichtelijk te krijgen en of het
nodig is om het beleid bij te stellen. Naast de monitoring van de uitvoeringsagenda,
zijn de meetbare gegevens in de begroting van 2025 aangevuld, onder andere op het
terrein van duurzame luchtvaart. Zo kan per beleidsdoel worden onderzocht hoe het
staat met het halen van de doelen. Zo is recentelijk het onderzoek naar de verduurzaming
van General Aviation en Business Aviation met de Kamer gedeeld7. De onderzoekers hebben met een business-as-usual-scenario gemodelleerd dat het 2030-doel
goed haalbaar is op basis van het huidige beleid. Het doel voor 2050 wordt echter
niet zomaar behaald, daarvoor zijn nog aanvullende acties nodig.

4. Neem doelmatigheid versterkt mee in evaluaties

De periodieke rapportage is het sluitstuk van de Strategische evaluatieagenda (SEA).
Met een periodieke rapportage worden aan het einde van de looptijd van het SEA-thema
de inzichten uit deze onderzoeken op een methodisch verantwoorde manier samengebracht.
Dit betekent dat de «witte vlekken» (de beleidsterreinen waar informatie ontbreekt
om de doeltreffendheid en doelmatigheid te kunnen beoordelen), de bevindingen en de
aanbevelingen het vertrekpunt vormen voor een herijking van de SEA voor de begroting
2026. Hierbij is er meer aandacht voor onderzoek naar de doelmatigheid van het luchtvaartbeleid.

Tot slot

Ik hecht er veel waarde aan om de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid periodiek
te onderzoeken. Deze inzichten zijn noodzakelijk om het beleid te verbeteren en zijn
een verantwoording aan de Kamer over de behaalde resultaten en in hoeverre die tegen
de laagst mogelijke inzet van middelen en met zo min mogelijk ongewenste neveneffecten
zijn gerealiseerd. Deze periodieke rapportage Luchtvaart en de bijbehorende review
van de onafhankelijk deskundigen dragen daar aan bij.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, B. Madlener