Brief regering : Monitoringsbrief Participatiewet 2024

Nr. 327
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 oktober 2024

In de beleidsreactie op de evaluatie van de Participatiewet is toegezegd om uw Kamer
regelmatig te informeren over de belangrijkste cijfermatige ontwikkelingen rond de
Participatiewet.1 In 2021 heeft de toenmalige Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de toezegging
gedaan om uw Kamer jaarlijks te blijven informeren.2 De vorige monitoringsbrief Participatiewet is in juni 2023 verzonden.3

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de recente cijfermatige ontwikkelingen rond
de Participatiewet en daarmee samenhangende beleidsmatige ontwikkelingen. Daarnaast
bied ik uw Kamer enkele recente rapporten aan die raken aan onderwerpen rondom de
Participatiewet. Ten slotte kijk ik vooruit naar onderzoeken die de komende periode
zullen plaatsvinden.

Uw Kamer wordt nader over het programma Participatiewet in balans geïnformeerd door
middel van een beleidsmatige voortgangsbrief dit najaar. Daarnaast werk ik aan de
beantwoording van de vragen van uw Kamer bij het wetsvoorstel Participatiewet in Balans.
Deze antwoorden worden zo spoedig mogelijk aan uw Kamer verzonden.

Cijfermatige ontwikkelingen

Tweemaal per jaar verschijnt de factsheet Participatiewet waarin de belangrijkste
cijfermatige ontwikkelingen rondom de Participatiewet in kaart worden gebracht. De
meest recente editie van deze factsheet stuur ik met deze brief mee (Bijlage I) en
bevat cijfers tot eind 2023.

Eind december 2023 ontvingen in totaal 400 duizend mensen (tot de AOW-leeftijd) een
bijstandsuitkering. Ten opzichte van een jaar eerder (december 2022) is het aantal
mensen met een bijstandsuitkering toegenomen met 3.740 (0,9%). De toename van het
aantal bijstandsgerechtigden treedt vooral op bij jongeren tot 27 jaar; ten opzichte
van december 2022 deden 3.200 (+9,2%) meer mensen jonger dan 27 jaar een beroep op
de bijstand in december 2023. In totaal ontvingen bijna 38 duizend mensen jonger dan
27 jaar een bijstandsuitkering, wat ca. 9,5% van alle bijstandsontvangers is. De afgelopen
jaren lag het aandeel jongeren in de bijstand stabiel onder de 10%.

Met het wetsvoorstel van school naar duurzaam werk, dat dit najaar aan uw Kamer zal
worden aangeboden, krijgen gemeenten meer mogelijkheden om jongeren tot 27 jaar te
ondersteunen bij het verkrijgen van werk en het behouden van werk bij (dreigende)
werkloosheid in de samenwerking met scholen en Doorstroompunten.4

Eind 2023 bedroeg het aantal mensen dat langer dan twee jaar aaneengesloten bijstand
ontvangt bijna 289 duizend (72% van alle bijstandontvangers). Dit aantal is afgelopen
jaar met ruim drieduizend gedaald. De daling deed zich vooral voor bij mensen die
tussen de twee en vijf jaar bijstand ontvangen. Het aantal mensen dat vijf jaar of
langer een bijstandsuitkering ontvingen (circa 50% van alle bijstandsontvangers) steeg
het afgelopen jaar licht.

In december 2023 boden gemeenten in totaal ruim 247 duizend re-integratie- of participatievoorzieningen
aan. Dit totaal aantal ingezette voorzieningen ligt 13 duizend (+5,6%) hoger dan in
januari 2023. Gemeenten ondersteunden hiermee in totaal 178 duizend mensen in het
krijgen of behouden van een baan of om te participeren in de samenleving. Ook hier
is sprake van een stijging ten opzichte van januari 2023 (8.340; +4,9%). Van alle
mensen met een lopende re-integratievoorziening eind december 2023 was 65% bijstandsgerechtigd.
De overige 35% van de ondersteunde mensen waren niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden
(8%) en werkenden zonder aanvullende uitkering die ondersteuning nodig hebben (27%).
Voorzieningen worden in redelijk gelijke mate verstrekt aan alle leeftijdsgroepen
en tussen mannen en vrouwen. Voor mensen met een arbeidsbeperking die niet zelfstandig
het wettelijk minimumloon kunnen verdienen, werden de verschillende beschikbare instrumenten
eind 2023 meer ingezet dan aan de start van het jaar: loonkostensubsidie (+9%), jobcoach
(+11%) en beschut werk (+17%).

Recente rapporten

Nederlandse Arbeidsinspectie

Voor de zomer heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: NLA) het rapport Op papier arbeidsvermogen, in de praktijk geen reële kans op werk gepubliceerd. Hieruit bleek dat veel mensen in de doelgroep banenafspraak langdurig
niet aan het werk komen. Dit geldt ook voor de doelgroep Participatiewet die onder
de Banenafspraak valt. Volgens de NLA gaat het om circa 29 duizend mensen uit de doelgroep
Participatiewet die drie jaar in het geheel niet hebben gewerkt. Ongeveer de helft
van deze groep ontving in deze periode een (gedeeltelijke) bijstandsuitkering. Deze
bevindingen komen overeen met de resultaten van een eerder onderzoek van Berenschot,
waarin werd vastgesteld dat er een groep mensen is die formeel onder de banenafspraak
valt, maar toch moeilijk aan werk komt. Deze groep zou veel baat hebben bij de ondersteuning
en faciliteiten van sociaal ontwikkelbedrijven, maar maakt daar momenteel nog te weinig
gebruik van.5 Voor de zomer heb ik een uitgebreide reactie op dit NLA-rapport aan uw Kamer gestuurd.6

De NLA heeft recent een nieuw rapport gepubliceerd over de ervaringen van klantmanagers
met de Participatiewet.7 Regelmatig voert de NLA enquêtes uit onder klantmanagers en uitkeringsgerechtigden.
In dit rapport heeft de NLA gemeentelijke klantmanagers gevraagd naar de ervaring
met de re-integratiedienstverlening op basis van de Participatiewet.

Uit het onderzoek blijkt dat klantmanagers tijdgebrek ervaren door grote caseloads
en tijdrovende administratieve verplichtingen. Vanwege de grote caseloads die klantmanagers
ervaren moeten zij keuzes maken wie zij meer aandacht geven, waarbij in veel gevallen
wordt gekozen voor klanten met een korte afstand tot de arbeidsmarkt of een hoge motivatie
om aan het werk te gaan. Klantmanagers geven in de enquête aan dat meer dan een derde
van de tijd opgaat aan administratieve werkzaamheden. Dit is ongeveer evenveel als
de tijd die aan de begeleiding van klanten wordt besteed. Daarnaast ervaren klantmanagers
dat het ondersteuningsinstrumentarium niet altijd passend of toegankelijk is. Sommige
voorzieningen kennen ingewikkelde aanvraagprocedures of zijn niet voor iedereen beschikbaar.
Tot slot zijn er volgens klantmanagers beperkte mogelijkheden om hun vakmanschap op
peil te houden. Dit kan volgens hen negatieve gevolgen hebben voor de hulp die zij
kunnen bieden.

De uitkomsten van de enquête onder klantmanagers zijn in lijn met eerdere signalen.
Uit de evaluatie van de Participatiewet8 kwam al naar voren dat gemeenten keuzes maken wie ondersteuning ontvangt, waarbij
vaak gekozen werd voor groepen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt. De afgelopen
jaren zijn er steeds meer gemeenten die ook ondersteuning inzetten voor doelgroepen
met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt. Dat zie ik als een positieve ontwikkeling.
Bij deze groepen spelen vaak ook andere ondersteuningsbehoeften dan uitsluitend gericht
op het vinden van werk.9 In het programma Participatiewet in balans kijk ik hoe regels en ondersteuning beter
kunnen aansluiten op individuele mogelijkheden en omstandigheden van de mensen voor
wie ze bedoeld zijn. Dit najaar wordt uw Kamer nader geïnformeerd over het programma
Participatiewet in balans door middel van een beleidsmatige voortgangsbrief.

Binnen het derde spoor van Participatiewet in balans wordt al doorlopend ingezet op
de versterking van de vakdeskundigheid van professionals. Enerzijds doen we dit door
het ondersteunend aanbod, zoals kennisbijeenkomsten, te richten op de professional
zelf. Daarnaast stimuleren we aspecten die randvoorwaardelijk zijn om de verandering
in dienstverlening mogelijk maken. Denk aan de sturing door leidinggevenden, het organiseren
van lerende praktijken, mensbeelden en routines, of de visie en kaders van het college
van B&W en de gemeenteraad. Dit doe ik samen met de VNG, Divosa, Beroepsvereniging
SAM, het European Anti Poverty Network Nederland (EAPN NL) en de Landelijke Cliëntenraad
(LCR). Voor het bieden van de juiste ondersteuning is een vakkundige professional
immers van essentieel belang.

Daarnaast zet ik verschillende stappen om de infrastructuur van sociaal ontwikkelbedrijven
te versterken en om beschut werk te stimuleren. Hiermee wil ik meer baankansen creëren
voor mensen voor wie het hebben van werk niet vanzelfsprekend is. Uw Kamer heeft onlangs
de voortgangsbrief «Infrastructuur sociaal ontwikkelbedrijven en beschut werk» ontvangen,
waarin deze en andere maatregelen uitgebreider worden toegelicht.

Ook in de toekomst zal de NLA enquêtes onder zowel bijstandsgerechtigden als gemeentelijke
klantmanagers blijven uitvoeren. De resultaten van deze enquêtes dragen bij aan goede
monitoring en evaluatie rondom de Participatiewet en zijn daarmee waardevolle input
voor de beleidsvorming op dit gebied.

Motie Podt

Met de motie Podt10 roept uw Kamer op tot het uitvoeren van maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s)
binnen het sociaal domein. De afgelopen periode zijn in dit kader enkele rapporten
gepubliceerd die ik meestuur met deze brief.

Allereerst heeft SEO Economisch Onderzoek in opdracht van SZW een haalbaarheidsstudie
gedaan voor een MKBA op een zevental participatie-instrumenten.11 Dit onderzoek voeg ik als bijlage bij deze brief (Bijlage III). Uit het onderzoek
blijkt dat er in de literatuur redelijk veel empirisch bewijs is over de werking van
de meeste van deze instrumenten op (arbeids)participatie. Voor wat betreft de bredere
uitkomsten (bijvoorbeeld op het gebied van gezondheid) van de verschillende participatie-instrumenten
is er veel minder bekend. Wel zijn er meerdere studies die aanwijzingen vinden voor
het effect van participatie-instrumenten op brede leefgebieden zoals de zorg, maar
dit gaat vaak om indicatief bewijs of bewijs uit één studie. Een volledige MKBA is
daarmee op alle onderzochte instrumenten volgens SEO niet (direct) haalbaar. Ook is
een deel van deze baten immaterieel van aard en zijn deze daardoor moeilijk te meten
en/of monetariseren. Dit maakt het complex om alle relevante brede effecten mee te
nemen in kosten-batenanalyses. Een risico daarvan is dat deze effecten nu nog onvoldoende
of in zijn geheel niet worden meegenomen in het maken van beleidskeuzes. Het gaat
dan zowel om effecten voor de maatschappij als geheel, bijvoorbeeld lagere collectieve
uitgaven aan de zorg, als voor de persoon in kwestie, bijvoorbeeld door een hogere
kwaliteit van leven. Het hebben van meer oog voor deze bredere kosten en baten van
participatiebeleid, leidt tot beter onderbouwde en mogelijk andere beleidskeuzes.

Voor sommige instrumenten waarover al veel bekend is, zoals intensiever klantcontact,
zouden lichtere vormen van een MKBA volgens SEO al wel mogelijk zijn en in de toekomst
mogelijk zelfs een volledige MKBA. Hoewel voor een volledige MKBA de benodigde informatie
(nog) ontbreekt, zijn voor specifieke (participatie-)instrumenten al wel lichtere
vormen van MKBA’s uitgevoerd, bijvoorbeeld de MKBA Loonkostensubsidie en in het kader
van het IBO Problematische Schulden.12 Voor andere instrumenten, zoals verdere professionalisering van de consulent, is
een MKBA minder haalbaar en ook voor de kostendelersnorm geldt dat op afzienbare tijd
een MKBA onhaalbaar is, gegeven de beperkte bestaande empirische evidentie. Een goed
startpunt voor vervolgonderzoek vormt de opvolging van de aanbeveling van SEO om aan
te sluiten bij bestaande onderzoeken naar de participatie-instrumenten en deze waar
mogelijk te verrijken met extra uitkomsten op brede leefgebieden, naast de effecten
op werk en inkomen.

Daarnaast is aan het Instituut voor Publieke Waarden (IPW) gevraagd om de kosten en
baten inzichtelijk te maken voor enkele veelvoorkomende interventies die IPW in het
verleden in samenwerking met gemeenten heeft ingezet. Dit rapport is eveneens als
bijlage toegevoegd aan deze brief (Bijlage IV). Dit is gedaan voor het afkopen van
schulden, het vergoeden van mondzorg uit bijzondere bijstand en het financieren van
scholing. In alle gevallen gaat het om kleine aantallen, waardoor de kosten en baten
niet automatisch kunnen worden veralgemeniseerd naar een grotere schaal.Wat opvalt
aan het rapport van IPW is dat hoewel de bestaande aanpak vaak goedkoper is dan de
IPW-interventie, de dreigende kosten als er iets misgaat bij de bestaande aanpakken
vaak hoog zijn. Hierdoor bestaat op langere termijn het risico op hogere kosten van
het huidige beleid. In dat geval kan een andere aanpak een betere optie zijn. Het
betrekken van bredere maatschappelijke kosten en baten is daarmee, zoals hierboven
al beschreven, een belangrijke toevoeging voor toekomstige beleidsvorming.

Vooruitblik

In 2018 is het programma Simpel Switchen in de Participatieketen, kortweg «Simpel
Switchen», opgezet. De ambitie van het programma is het wegnemen van drempels voor
mensen die tussen een uitkeringssituatie, dagbesteding en verschillende vormen van
betaald werk (beschut werk, banenafspraak, regulier werk) switchen. Zodat meer mensen
met of zonder hulp mee kunnen doen op de voor hen op dat moment best passende plek.
In 2024 is het programma een nieuwe fase ingegaan. De plannen voor deze fase zijn
uitgewerkt in een meerjarenprogrammaplan Simpel Switchen, waarover uw Kamer eerder
is geïnformeerd.13 In deze nieuwe fase is meer behoefte aan inzicht in data en resultaten van het programma
Simpel Switchen. Daarom wordt er een meerjarige monitor opgezet. Naast inzicht in
bijvoorbeeld de effecten van het programma wordt de monitor ook gebruikt om het programma
te evalueren en waar nodig bij te sturen. Daarmee krijgt de monitoring ook een lerend
karakter. Regioplan heeft een verkenning uitgevoerd waarin input wordt gegeven hoe
een dergelijke meerjarige monitor het beste kan worden ingericht (Bijlage V). De uitkomsten
van deze verkenning dienen als basis voor het opzetten van de meerjarige monitor.
Naar verwachting start deze in februari 2025.

Begin volgend jaar zal ook gestart worden met een evaluatie van de verandering financieringssystematiek
van loonkostensubsidie, die sinds 2022 op basis van realisatie wordt gefinancierd.
De uitkomsten van dit onderzoek zal ik betrekken in de periodieke rapportage Bijstand
& Participatie die voor uiterlijk 2027 staat gepland.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel