Brief regering : Implementatie Asbestrichtlijn

Nr. 197
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 september 2024

Niet alleen in Nederland, maar wereldwijd hebben we te maken met een in het verleden
op grote schaal toegepaste kankerverwekkende stof in de gebouwde omgeving, namelijk
asbest. Bij het uitvoeren van onderhoud, reparaties of het slopen of verbouwen kan
dat asbest vrijkomen met grote risico’s voor de gezondheid van werkenden en hun omgeving
als het werk niet zorgvuldig en veilig wordt gedaan.

Tegen de achtergrond van een renovatiegolf in Europa in het kader van verduurzaming,
heeft de Europese Commissie de regelgeving op het gebied van asbest vorig jaar aangescherpt.
De Commissie beoogt hiermee een betere bescherming van werknemers die aan asbest worden
blootgesteld. Met het oog hierop is een vergunningplicht opgenomen in de nieuwe Richtlijn
(EU) 2023/2668 (hierna: Asbestrichtlijn).

De Asbestrichtlijn heeft tot gevolg gehad dat het Ontwerpbesluit tot wijziging van
het Arbo-besluit hier niet goed bij aansloot en uit de procedure is gehaald. In haar
brief van 22 april 20241 heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer laten weten de meer fundamentele wijzigingen,
voor zover deze binnen de kaders van de Asbestrichtlijn passen, mee te nemen bij de
implementatie van de Asbestrichtlijn.

In deze brief ga ik in op de implementatie van de Asbestrichtlijn in de nationale
regelgeving, voor wat betreft de vergunningplicht.

Vergunningplicht

Volgens de Asbestrichtlijn moet uiterlijk 21 december 2025 een vergunningplicht worden
ingevoerd voor alle ondernemingen die asbestsloop- en asbestverwijderingswerkzaamheden
uitvoeren. Welke werkzaamheden dit exact betreft, moet worden uitgewerkt in de nog
op te stellen conceptregelgeving.

Dat is een ingrijpende wijziging ten opzichte van het huidige asbeststelsel dat is
gebaseerd op een certificeringsplicht alleen voor bedrijven die asbestverwijderingen
verrichten boven de grenswaarde. Hiermee komt er nog meer aandacht voor de veiligheid
van werknemers. Tegelijkertijd volgt uit de Europese vergunningplicht direct een toename
van de lastendruk voor de Nederlandse bedrijven en bestuurlijke lasten. Vooral voor
bedrijven die op dit moment werkzaamheden onder de grenswaarde uitvoeren en niet gecertificeerd
hoeven te zijn. Ik realiseer me dat terdege en zet me ervoor in om bij de implementatie
van de vergunningplicht de extra administratieve lasten als gevolg van de (Europese)
Asbestrichtlijn zo veel mogelijk te beperken. Uitgangspunt hierbij is om niet verder
te gaan dan de Asbestrichtlijn. De veiligheid van werknemers blijft uiteraard ook
een belangrijk uitgangspunt.

Omdat de invoering van een vergunningplicht zo ingrijpend is voor het Nederlandse
asbeststelsel vind ik betrokkenheid van het werkveld en medeoverheden bij de implementatie
van belang. De afgelopen maanden is intensief overlegd met stakeholders in een klankbordgroep
van gecertificeerde en niet-gecertificeerde asbestverwijderaars, asbestinventariseerders,
opdrachtgevers, toezichthouders en laboratoria. Ook de sociale partners zijn betrokken
bij de vormgeving van de vergunningplicht en de verdere uitwerking daarvan. Daarnaast
praten de Ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Volkshuisvesting en Ruimtelijke
Ordening, en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) mee over een mogelijke invulling
van deze vergunningplicht. Er zijn regelmatig stakeholdersbijeenkomsten en er is een
nieuwsbrief in het leven geroepen om een bredere groep van geïnteresseerden te informeren.

Mede op basis van de genoemde overleggen, ben ik gekomen tot onderstaande invulling
van de vergunningplicht, die ik de komende maanden verder uitwerk.

Vergunningverlening

De Asbestrichtlijn schrijft voor dat de bevoegde autoriteit de vergunning verstrekt.
Dit houdt in dat een nog nader te bepalen overheidsinstantie de vergunningen afgeeft.
De verantwoordelijkheid tot de markttoegang komt daarmee volledig in het publieke
domein te liggen. Omdat de vergunning de toelating is om op de Nederlandse markt werkzaamheden
te mogen uitvoeren, zal dit een landelijke autoriteit zijn.

Daarnaast stelt de Asbestrichtlijn twee eisen aan het verlenen van de vergunning.
De bedrijven moeten bij de aanvraag een bewijs van naleving van artikel 6 van de Asbestrichtlijn
verstrekken en documenten waaruit blijkt dat de werknemers van het bedrijf een opleiding
hebben voltooid die voldoet aan in de Asbestrichtlijn gestelde eisen.

Bewijs van naleving

Voor het verkrijgen van een vergunning stelt de Asbestrichtlijn dat een onderneming
een bewijs van naleving van artikel 6 van de Asbestrichtlijn moet leveren.2 Artikel 6 ziet, kort samengevat, op het minimaliseren van de blootstelling van werknemers
aan asbest, het beperken van het vrijkomen van asbest en het op de juiste wijze afvoeren
van asbestafval.

Om invulling te geven aan dit bewijs van naleving wil ik, na afweging van eventuele
alternatieven, gebruik maken van een verbeterd certificeringsstelsel. Het certificaat
beoogt een uniform kwaliteitsborgingsysteem. Dat systeem is gericht op het kunnen
beschermen van werknemers tegen de blootstellingen aan asbest en is met veel waarborgen
omgeven, waaronder een toetsing in de praktijk door onafhankelijke certificerende
instellingen.3 Deze praktijktoets is een meerwaarde van certificering als invulling van het bewijs
van naleving ten opzichte van alternatieven zoals bijvoorbeeld arbocatalogi. Daarmee
geeft certificering een goede invulling aan het vereiste bewijs van naleving. Door
certificering als een van de voorwaarden te stellen aan de vergunningverlening ontstaat
ook een level playing field, omdat alle ondernemingen moeten beschikken over een certificaat
en niet slechts een deel van de markt. Wel kijk ik nog naar specifieke situaties die
kunnen worden uitgezonderd, zoals sporadische onderhoudswerkzaamheden met een zeer
geringe blootstelling.

De stakeholders steunen in principe het behoud van certificering maar vinden dat de
werking daarvan sterk moet worden verbeterd. De VNG heeft nog vraagtekens bij de inzet
van dit instrument vanwege het functioneren van het bestaande certificeringsstelsel.
De voorgestelde implementatie biedt mogelijkheden om tegemoet te komen aan de breed
gedragen wens het certificeringsstelsel te verbeteren. Met de introductie van een
publiek vergunningenstelsel waarbij het certificaat niet meer bepalend is voor de
markttoegang maar een van de voorwaarden wordt om de vergunning te verkrijgen, worden
de publieke en private belangen beter gescheiden. Certificering kan dan weer worden
ingezet waarvoor het bedoeld is, namelijk om de kwaliteit van de bedrijven te borgen
en te verbeteren. Samen met de stakeholders ga ik werken aan verbeteringen van het
certificeringstelsel. Hierbij denk ik aan het stellen van nadere normen aan de wijze
van vaststelling van het certificatieschema en het opnemen van minder details in het
certificatieschema. Zoals ook voorzien was in de meerjarenaanpak4 zal ik een aantal essentiële uitvoeringsvoorschriften, die zien op de bescherming
van werknemers, van het certificatieschema naar de arboregelgeving verplaatsen. Daarmee
komt het toezicht en de handhaving hierop bij de Arbeidsinspectie te liggen.

De audits door certificerende instellingen zijn aanvullend op het toezicht van de
Arbeidsinspectie. In tegenstelling tot het publieke toezicht vinden deze audits echter
niet risicogericht plaats maar periodiek. De Arbeidsinspectie inspecteert op dit moment
alle gecertificeerde bedrijven ten minste een keer per drie jaar en daarnaast inspecteren
ze risicogericht. Daarmee beschikt de Arbeidsinspectie dus ook over informatie over
de naleving door bedrijven van de eisen uit artikel 6.

Opleiding werknemers

De Asbestrichtlijn schrijft ook voor dat een onderneming bij het aanvragen van een
vergunning van de betreffende werknemers diploma’s moet aanleveren, die zijn verkregen
van een erkende instructeur. Ik werk momenteel uit hoe invulling te geven aan het
erkennen van instructeurs en informeer uw Kamer daar op een later moment over.

Naleefgedrag

De vergunningplicht brengt verantwoordelijkheid voor de overheid met zich mee. Nu
geeft het certificaat, verstrekt door certificerende instellingen, toegang tot de
markt. Straks wordt de vergunning, verstrekt door de overheid, voor ondernemingen
die asbest verwijderen, de toegang tot de markt. Daarmee spreekt de overheid het vertrouwen
uit dat een onderneming beschikt over voldoende bekwaamheid én de asbestwerkzaamheden
goed uitvoert.

Met het oog op die verantwoordelijkheid en het feit dat momenteel 20% van de asbestverwijderingsbedrijven
herhaaldelijk overtredingen begaat,5 heb ik besloten bij het afgeven van vergunningen informatie over (naleef)gedrag te
betrekken. Dit werk ik de komende tijd verder uit. Hierbij wil ik in ieder geval gebruikmaken
van toezichtsinformatie en een VOG-rechtspersoon. Hiermee kan worden vastgesteld of
een onderneming een zodanig (naleef)gedrag heeft dat het verantwoord is een aangevraagde
vergunning af te geven.

Als het naleefgedrag daar aanleiding toe geeft, kan de overheid vervolgens de verleende
vergunning ook schorsen of intrekken. Ik onderken dat dit een zware maatregel is,
die proportioneel moet zijn. Deze maatregel is alleen bedoeld voor een zodanig ernstig
en structureel gebrek aan naleving (vanwege ernst en herhaling) dat andere zware handhavingsinstrumenten
(boete, preventieve stillegging, last onder dwangsom) niet meer toereikend zijn.

Daarmee wordt met deze richtlijn een effectief middel verkregen om herhaalde overtreders
aan te pakken, zoals ook aangegeven in de brief aan uw Kamer van 4 juni 20246. Zo worden werknemers beter beschermd tegen werkgevers die gezond en veilig werken
met asbest onvoldoende in acht nemen. Ik verwacht dat dit een belangrijke verbetering
is ten opzichte van het huidige asbeststelsel.

Bedrijven die met een dusdanige gevaarlijke stof herhaaldelijk overtredingen begaan
en daarmee de gezondheid van werknemers op het spel zetten, kunnen van de markt worden
gehaald.

Lastendruk beperken

Zoals gezegd gaat de introductie van een door de (Europese) Asbestrichtlijn voorgeschreven
vergunningplicht ook gepaard met een toename van de lasten. Het is niet bekend hoeveel
bedrijven een vergunning gaan aanvragen. De huidige markt voor asbestverwijdering
bestaat uit circa 300 bedrijven die zijn gecertificeerd voor asbestverwijdering. Daarnaast
hebben circa 650 niet-gecertificeerde bedrijven de afgelopen jaren een melding gedaan
voor het verwijderen van asbest, waarvan 500 bedrijven dat slechts één keer per jaar
hebben gedaan. Er zijn circa 500 bedrijven die asbest uit de bodem mogen verwijderen.
Tot slot maakt een onbekend aantal bedrijven momenteel gebruik van een uitzondering
op de certificerings- en meldingsplicht. Dit ben ik nu beter in kaart aan het brengen.

Om de administratieve lasten zoveel mogelijk te beperken en tegemoet te komen aan
de zorg vanuit werkgevers dat de vergunningplicht leidt tot een ongewenste verhoging
van administratieve lasten, zie ik de volgende mogelijkheden:

a. Ik ga differentiatie aanbrengen binnen de verplichte certificering. Dit sluit aan
bij de risicogerichte aanpak die in 2018 is ingezet met de modernisering van het asbeststelsel.
Voor de minder risicovolle werkzaamheden kan een lichter certificaat ontwikkeld worden
dan het huidige certificaat. Hier kunnen dan minder strenge eisen worden gesteld aan
het kennisniveau en het aantal audits, waarmee de kosten lager worden gehouden. Voor
de lichtere vormen van certificering kunnen bedrijven mogelijk ondersteund worden
met een kwaliteitshandboek dat ter beschikking wordt gesteld.

b. Ik wil bekijken of het haalbaar is om sporadische onderhoudswerkzaamheden met een
zeer geringe blootstelling te identificeren, waarvoor als alternatief een «lichter»
bewijsmiddel kan worden aangedragen dan een certificaat. Dit zou bijvoorbeeld kunnen
gelden bij het verwijderen van beglazingskit door schilders.

c. Ik ga voor bedrijven die bodemsaneringen uitvoeren kijken of deze bedrijven met een
lichter bewijs kunnen volstaan, aangezien zij al bij een certificerings- en erkenningenstelsel
zijn aangesloten op grond van het Besluit bodemkwaliteit (I&W).

Tot slot bekijk ik ook op andere punten van het asbeststelsel naar mogelijkheden om
de lasten te verminderen. Ik kijk bijvoorbeeld naar de mogelijkheid om van de nu verplichte
persoonscertificatie voor de asbestverwijderaars over te gaan op persoonsregistratie.

Al met al zorgt de vergunningplicht voor een betere bescherming van werknemers, doordat
de overheid de verantwoordelijkheid tot toelating krijgt en de eisen van toelating
uniformer worden. Er ontstaat een betere scheiding tussen publiek en privaat en versterking
van het publieke stelsel, waarmee herhaalde overtreders beter geweerd kunnen worden.
De markt mag alleen open staan voor bedrijven die de bescherming van werknemers serieus
nemen.

Stand van zaken implementatie

Net als de zojuist genoemde vergunningplicht moeten ook de overige vereisten uit de
Asbestrichtlijn uiterlijk 21 december 2025 geïmplementeerd zijn in de Nederlandse
regelgeving. Dit tijdpad is ambitieus. Helaas kan ik niet garanderen dat dit gehaald
gaat worden.

Inmiddels is duidelijk geworden dat voor de invulling van de vergunningplicht uit
de Asbestrichtlijn een grondslag moet worden opgenomen in de Arbeidsomstandighedenwet.
Zowel aan de wijziging van de wet als aan de implementatie in onderliggende regelgeving
wordt gewerkt. Daarnaast moet er een overheidsorganisatie gevonden worden, die bereid
is de vergunningverlening op zich te nemen. Gesprekken met potentiële organisaties
zijn gaande. Een keuze is nog niet gemaakt. Daarna moet de uitvoering daarvan worden
ingeregeld.

Ten slotte neemt ook de geschetste afstemming met de stakeholders en sociale partners
de nodige tijd in beslag. Ik hecht er groot belang aan dat de nieuw te ontwerpen regelgeving
kan rekenen op voldoende draagvlak en deze in de praktijk goed werkbaar is. Uiteindelijk
is het namelijk vooral van belang hoe de regelgeving uitpakt in de praktijk. Het doel
is om werknemers beter te beschermen tegen de blootstelling aan asbestvezels. Het
streven is daarom om met de regelgeving in de praktijk een verandering teweeg te brengen
om het aantal asbestvezels dat vrijkomt zoveel mogelijk te beperken. Hiervoor is een
goede afstemming met de stakeholders en sociale partners onontbeerlijk.

Ook met andere lidstaten houd ik contact over de implementatie van de Richtlijn. Van
een aantal is bekend dat er ook met een certificeringsstelsel wordt gewerkt.

Mijn inzet is er uiteraard op gericht om de Asbestrichtlijn zo snel mogelijk te implementeren.
Ik verwacht in het komende voorjaar een betere inschatting te kunnen maken over de
termijn die nodig is voor implementatie. Als blijkt dat tijdige implementatie niet
haalbaar is, zal ik hierover contact opnemen met de Europese Commissie en uw Kamer
daarover informeren, evenals over andere relevante ontwikkelingen.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J.N.J. Nobel