Brief regering : Voorhang ontwerpbesluit tot wijziging van het Bbl t.b.v. het verder aanscherpen van de grenswaarde voor de milieuprestatie van woonfuncties en kantoorfuncties en het regelen van de grenswaarden voor de milieuprestatie voor andere gebruiksfuncties

Nr. 274
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Ontvangen ter Griffie op 21 juni 2024.

De voordracht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur is aan de Kamer
overgelegd tot en met 15 september 2024.

De voordracht voor de vast te stellen algemene maatregel van bestuur kan niet eerder
worden gedaan dan op 16 september 2024.

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 juni 2024

Hierbij bied ik u het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving
(hierna: Bbl) aan ten behoeve van het verder aanscherpen van de grenswaarde voor de
milieuprestatie van woonfuncties en kantoorfuncties en het regelen van de grenswaarden
voor de milieuprestatie voor andere gebruiksfuncties.

De voorlegging van het ontwerpbesluit geschiedt in het kader van de wettelijk voorgeschreven
voorhangprocedure in artikel 23.5 van de Omgevingswet en biedt uw Kamer de mogelijkheid
zich uit te spreken over het ontwerpbesluit voordat het aan de Afdeling advisering
van de Raad van State zal worden voorgelegd en vervolgens zal worden vastgesteld.

Op grond van de aangehaalde bepaling geschiedt de voordracht aan de Koning ter verkrijging
van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over het ontwerpbesluit
niet eerder dan vier weken nadat het ontwerpbesluit aan beide Kamers der Staten-Generaal
is overgelegd. In verband met het zomerreces van uw Kamer wordt deze termijn op grond
van aanwijzing 2.38 van de Aanwijzingen voor de regelgeving verlengd tot 16 september.

Ter informatie treft u bij deze brief tevens aan de ontwerpregeling tot wijziging
van de Omgevingsregeling (hierna: Or) en de onderzoeken die zijn uitgevoerd ter voorbereiding
van het ontwerpbesluit en de ontwerpregeling. Met deze bredere context ga ik er vanuit
dat uw Kamer beter in staat zal zijn het ontwerpbesluit tot wijziging van het Bbl
beter te beoordelen. Deze ontwerpregeling voorziet in de uitwerking van enkele bepalingen
in het ontwerpbesluit, te weten de aanwijzing van de versie van de bepalingsmethode
die moet worden gebruikt voor de berekening van de milieubelasting en van de weegset,
de gebouwonderdelen die moeten worden meegenomen in de berekening van de milieubelasting
en de berekening van een soepelere milieuprestatie-eis.

Hieronder schets ik de totstandkoming van dit ontwerpbesluit en de ontwerpregeling,
de regie op innovatie ten behoeve van toekomstige regelgeving en de doorontwikkeling
van het Bbl.

Wettelijke lat hoger voor duurzaam bouwen

Met de aanscherping van de milieuprestatie-eis voor woonfuncties en kantoorfuncties
in het ontwerpbesluit Bbl verhoog ik de wettelijke lat voor de duurzaamheid van nieuwe
bouwwerken die vanaf medio 2025 worden gerealiseerd.

Dit ontwerpbesluit is in het voorjaar geconsulteerd. Uit die consultatie bleek brede
steun voor de aanscherping en uitbreiding van de eis evenals voor de soepelere eis
voor kleine woningen, maar er was ook kritiek op de nieuwe Bepalingsmethode Milieuprestatie
Bouwwerken. Die nieuwe Bepalingsmethode bevat 19 milieucategorieën, waarmee de integrale
milieuprestatie wordt berekend. Deze bepalingsmethode is afgeleid van de vigerende
Europese standaard voor de berekening van de milieubelasting van bouwproducten.1

Kern van de kritiek was dat de nieuwe bepalingsmethode een onterecht hoge milieubelasting
toeschreef aan hout- en biobased bouwproducten. Er werd voorgesteld om de berekening
van de milieuprestatie alleen uit te voeren met de 13 kern milieucategorieën en de
6 additionele milieucategorieën buiten beschouwing te laten. In het Tweeminutendebat
over circulair bouwen op 10 april jl. heeft uw Kamer een motie met die strekking aangehouden,
gelet op mijn toezegging om nog voor de zomer met een voorstel hiervoor te komen.

De afgelopen periode heb ik intensief overleg gevoerd over dit vraagstuk met diverse
partijen uit de bouwsector. Als onderdeel van dit overleg heb ik ook aanvullend onderzoek
uit laten voeren.2 In dit onderzoek is berekend wat de effecten zijn van de invoering van de nieuwe
bepalingsmethode op de milieuprestatie van verschillende biobased en niet-biobased
bouwproducten en bouwonderdelen. Deze berekeningen zijn ook uitgevoerd voor verschillende
varianten van oplossingsrichtingen, waaronder het voorstel om de milieuprestatie alleen
te berekenen met de 13 kern milieucategorieën.

Op basis van het overleg ben ik met de partijen uit de bouwsector tot een voorstel
gekomen, waarvan het overgrote deel van de partijen heeft aangegeven, dat dit voor
hen een werkbaar alternatief is.

In hoofdlijn houdt het voorstel in, dat de berekening van de milieuprestatie wordt
gebaseerd op alle 19 milieucategorieën binnen de nieuwe bepalingsmethode.

Daarnaast zullen voor landgebruik (en voor waterschaarste) aanvullende milieudata
worden opgenomen voor een meer correcte bepaling van de milieuprestatie van duurzaam
geteelde biogrondstoffen waarmee biobased bouwproducten worden geproduceerd.

Tot slot is de milieu-categorie landgebruik aangepast ten opzichte van het voorstel
in de internetconsultatie, door als uitgangspunt de lage weging uit de scenario-analyse
van CE-Delft te nemen voor de berekening van de milieuprestatie gebouwen. In de internetconsultatie
was nog het midden-scenario als uitgangpunt genomen. Deze aanpassing is vanuit het
oogpunt van mate van zekerheid over de robuustheid van de beschikbare milieudata voor
landgebruik reëler. Effect van deze aanpassing is onder andere dat de milieuprestatie
van hout- en biobased bouwproducten verbetert.

Ik heb dit voorstel verwerkt in de voorliggende ontwerpregeling tot wijziging van
de Or. Dit voorstel heeft een aantal voordelen ten opzichte van het voorstel om alleen
te rekenen met 13 milieucategorieën. Onder de 6 additionele milieucategorieën zitten
enkele milieucategorieën, die een grote bijdrage leveren aan de verduurzaming van
de bouw: toxiciteit en fijnstofvorming. Als die niet zouden worden meegenomen in de
berekening van de integrale milieuprestatie, bestaat de kans dat er bouwproducten
op de markt komen, waarbij de bescherming tegen toxiciteit en de reductie van fijnstofvorming
aanzienlijk lager is dan de huidige bouwproducten. Dit heeft effect op alle bouwproducten,
niet alleen op biobased.

Dit is niet wenselijk, zowel uit het oogpunt van verduurzaming als in het licht van
voorspelbaarheid van overheidsbeleid.

Een tweede belangrijk aspect van het voorstel is, dat hiermee de voorgenomen datum
van inwerkingtreding op 1 juli 2025 kan worden gerealiseerd. Met de overgang naar
13 milieucategorieën wordt de haalbaarheid van die datum uiterst onzeker. In dat geval
dienen de berekeningen voor alle referentiegebouwen te worden overgedaan, en moet
ik – in overleg met de bouwsector – op basis van die berekeningen nieuwe eisen bepalen,
die qua ambitieniveau vergelijkbaar zijn met de aangekondigde aanscherping in mijn
brief van 4 oktober jl.

Woningbouwopgave

In de voorbereiding op het ontwerpbesluit is een aanvullend lastendrukonderzoek uitgevoerd
naar de gevolgen van de aanscherping van de milieuprestatie-eis voor de bouwkosten
en de woningbouwopgave. De algemene conclusie van deze en het eerdere onderzoek was
dat de aanscherping van de milieuprestatie-eis voor nieuwe woningen geen significante
negatieve effecten heeft op de woningbouwopgave, mits er voldoende voorbereidingstijd
is voor lopende bouwprojecten. Daarom zal er een overgangsperiode van een half jaar
in acht worden genomen.

Tevens is er aandacht gevraagd voor kleine woningen en appartementen. Daarvoor zou
de gestelde milieuprestatie-eis onevenredig zwaar kunnen zijn. In het ontwerpbesluit
is dit ondervangen door op dergelijke kleine woningen een soepelere milieuprestatie-eis
van toepassing te laten zijn.

Regie op innovatie ten behoeve van toekomstige regelgeving

Naast het verhogen van de wettelijke lat, wil ik meer regie voeren op de lokale variëteit
als het gaat om ambities die lokaal worden uitgevraagd op het gebied van duurzame
woningbouw. Een diversiteit aan ambities en bepalingsmethoden staat de ingeslagen
weg van geïndustrialiseerd bouwen – en daarmee betaalbare woningbouw – in de weg.
Veel bouwers en ontwikkelaars pleiten voor landelijke eenduidigheid als het gaat om
richting en de ambities in de woningbouw voor de middellange termijn. Aan een nog
hoger duurzaamheidsniveau dan het Bbl wil en kan een deel van de markt al voldoen,
mits dat niveau niet per gemeente of opdracht verschilt. Met de vaststelling van de
EPBD-IV in april jl. is duidelijk geworden wat de contouren van de nieuwe toekomstige
wettelijke latten worden in de duurzame bouw. In de aanloop daarnaar toe is het zaak
dat de sector zich alvast daarop gedegen kan voorbereiden.

Daarom werk ik met de sector (zoals medeoverheden, opdrachtgevers en ontwikkelaars)
aan uniformering van ambities voor de verdere verduurzaming van de woningbouw, in
lijn met en in voorbereiding op nationale beleidsdoelen en Europese ontwikkelingen.
Zo krijgen opdrachtgevers en bouwers een duidelijk toekomstperspectief en kunnen ze
hun bouwconcepten gezamenlijk en stapsgewijs aanpassen zodat ze zijn voorbereid op
scherpere wettelijke normering in de toekomst. Kortom, de aanpak is tweeledig: vanaf
medio 2025 gaan de minimumeisen voor gebouwen omhoog (milieuprestatie-eis) en tegelijkertijd
breng ik uniformiteit aan voor partijen die nu al willen werken met hogere (uniforme)
ambities.

Doorontwikkeling duurzaam bouwen

Het voorliggende ontwerpbesluit tot wijziging van het Bbl zal geen eindstation zijn
als het om de doorontwikkeling van de milieuprestatie-eis gaat. Bij de uitwerking
van de vastgestelde EPDB-IV zal nauwgezet de vinger aan de pols worden gehouden waar
het gaat om het effect op de milieuprestatie. Het toevoegen van extra voorzieningen
aan een bouwwerk voor bijvoorbeeld het verhogen van de energieprestatie heeft immers
direct effect op de milieuprestatie van gebouwen.

Daarnaast zal de Whole Life Carbon-systematiek op grond van de EPBD-IV parallel worden vormgegeven. Omdat de Whole Life Carbon-systematiek dezelfde elementen heeft als de Bepalingsmethode Milieuprestatie Bouwwerken
moet de samenhang tussen beiden worden onderzocht.

In dat traject zal ook een besluit worden genomen over de waardering die de milieulasten
en -baten buiten de levenscyclus van een bouwwerk krijgen (module D).

Bovendien zullen de effecten van de herziene Verordening Bouwproducten en Europese
ontwikkelingen daarin worden betrokken in de verdere ontwikkeling de komende jaren.

Tot slot heb ik samen met de Ministeries van IenW en EZK met een grote groep keten-
en branchevertegenwoordigers recentelijk een samenwerkingsverklaring getekend om in
de periode tot medio 2025 in gezamenlijkheid toe te werken naar een bouwmaterialenakkoord3. We zien namelijk een kans om samen op te trekken om de bouw en de bouwmaterialenindustrie
versneld te verduurzamen. Het voornaamste doel van deze samenwerkingsverklaring is
om gemeenschappelijke ambities tussen de markt en het Rijk vast te leggen en het moment
van de start van deze samenwerking te markeren. De periode tot medio 2025 zullen we
gebruiken om samen met deze partijen inzichtelijk te maken welke randvoorwaarden nodig
zijn om de verduurzaming te versnellen en hoe we de komende jaren met elkaar zullen
samenwerken om barrières te kunnen wegnemen die het behalen van de doelen belemmerd.
Het Rijk zal hierin een ondersteunende- en faciliterende rol vervullen en ketens ondersteunen
om de gezamenlijke opgaven te kunnen realiseren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge