Brief regering : Stand van zaken Experiment gesloten coffeeshopketen en coffeeshopbeleid

Nr. 545
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR MEDISCHE ZORG

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juni 2024

Met deze brief informeren wij uw Kamer over het Experiment gesloten coffeeshopketen
en het coffeeshopbeleid. Achtereenvolgens komen aan bod: de stand van zaken van het
experiment, de ervaringen en geleerde lessen uit de aanloopfase, de voortgang van
de uitvoering van moties die tijdens het debat van 28 februari jl. zijn aangenomen
en een reactie op de vraag van het lid Vedder (CDA) voortkomend uit het Mondelinge
Vragenuur van 9 april jl.

Stand van zaken Experiment gesloten coffeeshopketen

Wij zijn verheugd dat op 17 juni a.s. de volgende fase van het experiment start; de
overgangsfase. Dit is een belangrijke mijlpaal want vanaf dan mogen de telers hun
producten verkopen aan de coffeeshops in alle tien de deelnemende gemeenten1 en mogen de coffeeshops deze gereguleerde producten, naast de gedoogde producten,
verkopen aan de consument. De overgangsfase heeft als doel dat coffeeshophouders geleidelijk
over kunnen gaan op het nieuwe aanbod en consumenten kunnen wennen aan het nieuwe
aanbod. Een abrupte overgang van de voorbereidingsfase naar de experimenteerfase is
onwenselijk omdat het niet realistisch is voor coffeeshophouders om het assortiment
in één nacht te moeten vervangen en daarbij het risico bestaat dat dit leidt tot problemen
met de openbare orde als gevolg van toenemende straathandel.

Volgens de planning start drie maanden na de overgangsfase de experimenteerfase, op
16 september as. Vanaf de start van de experimenteerfase is de verkoop van de gedoogde
producten niet meer toegestaan. Het is daarom belangrijk dat de kwantiteit, kwaliteit
en diversiteit van de geproduceerde wiet en hasjiesj op het moment van de start van
de experimenteerfase voldoende is om de deelnemende coffeeshops volledig en continu
te kunnen bevoorraden, anders neemt het risico op illegale (straat)handel toe.

Op 15 maart jl.2 hebben we uw Kamer geïnformeerd dat de overgangsfase kan worden verlengd, als blijkt
dat er onvoldoende kwantiteit, kwaliteit en diversiteit van de geproduceerde producten
aanwezig zijn om de coffeeshops te kunnen bevoorraden alvorens de experimenteerfase
start. Deze voorwaarden worden gemonitord in de aanloop naar de verwachte start van
de experimenteerfase op 16 september as, om te beoordelen of die verlenging noodzakelijk
is. In de zomermaanden zijn de productiecijfers van de volgende telers die kunnen
gaan leveren beschikbaar en kan worden getoetst of aan deze voorwaarden wordt voldaan.
Indien onverhoopt toch niet aan de voorwaarden kan worden voldaan, wordt – zoals aangegeven
bij brief van 15 maart – de overgangsfase nogmaals verlengd en worden betrokken partijen
daarover geïnformeerd. Wij streven ernaar om uw Kamer zo snel als mogelijk te informeren
over de uitkomst van de monitoring.

Opgedane ervaringen en geleerde lessen uit de aanloopfase

Op 15 december 2023 is de aanloopfase van het Experiment gesloten coffeeshopketen
in Breda en Tilburg van start gegaan voor de duur van zes maanden. Tijdens de aanloop
mochten de coffeeshops in Breda en Tilburg starten met de inkoop en verkoop van gereguleerde
cannabis. Doel van deze fase was dat gemeenten, telers, coffeeshophouders, vervoerders
en toezichthouders op kleine schaal ervaring op konden doen binnen een gesloten keten
en alle processen die daarbij komen kijken, zodat de overgangsfase in alle gemeenten
soepel kan verlopen. Ook bood de aanloopfase telers de gelegenheid om hun producten
af te stemmen op de wensen van de consument. Het verloop van de aanloopfase is geëvalueerd
in samenwerking met de direct betrokkenen bij de aanloopfase.

In deze brief gaan wij in op de opgedane ervaringen en de belangrijkste geleerde lessen.
Input is gevraagd aan de gemeenten Breda en Tilburg, coffeeshops in Breda en Tilburg,
de Inspectie van Justitie en Veiligheid (IJenV), de politie, het Openbaar Ministerie
(OM), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), de drie telers die tijdens
de aanloopfase producten hebben geleverd en de drie gemeenten waar deze telers zijn
gevestigd.

Dubbel handhavingsregime

Tijdens de aanloopfase mochten de coffeeshops in Breda en Tilburg zowel de gedoogde
als gereguleerde producten verkopen, zoals dat ook het geval zal zijn tijdens de overgangsfase.
Vooraf werd door politie en het Openbaar Ministerie gevreesd dat een «dubbel handhavingsregime»
onduidelijkheid zou opleveren bij coffeeshophouders en daardoor gevolgen zou hebben
voor de handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en juridische houdbaarheid. Daarom is voorafgaand
aan de aanloopfase de stopknop ontwikkeld, om de aanloopfase vroegtijdig te kunnen
stoppen indien deze ernstige problemen veroorzaakt op het gebied van openbare orde
en veiligheid zich zouden voordoen.

Het is niet nodig gebleken om de aanloopfase vroegtijdig te stoppen. De gemeenten
Tilburg en Breda en de IJenV hebben aangegeven dat een «dubbel handhavingsregime»
geen problemen heeft opgeleverd voor het toezicht en de handhaving. Gebleken is dat
het goed informeren van coffeeshophouders belangrijk is om onduidelijkheid over eisen
onder coffeeshophouders te voorkomen. Bovendien heeft dit tot een prettig verloop
van inspecties geleid. De geleerde les voor andere gemeenten is daarom om coffeeshops
vroegtijdig te informeren over de eisen en hoe daar toezicht op wordt gehouden, om
te voorkomen dat er onduidelijkheid hierover bestaat tijdens de overgangsfase.

500 gram handelsvoorraad

In overleg met de burgemeesters, IJenV, politie en het Openbaar Ministerie is de aanloopfase
onder beperkende voorwaarden tot stand gekomen, zodat de levering van hennep en hasjiesj
aan coffeeshops op kleine schaal kon plaatsvinden. In Breda en Tilburg mochten coffeeshops
bij de start van de aanloopfase maximaal 500 gram gereguleerde producten op voorraad
hebben, naast 500 gram gedoogde producten. Al snel kwamen vanuit de gemeenten, coffeeshops,
telers en de IJenV signalen dat deze beperking van maximaal 500 gram gereguleerde
producten in de coffeeshops knelpunten met zich meebracht voor de praktische uitvoerbaarheid
van de aanloopfase. Zo vonden de burgemeesters het onwenselijk dat als gevolg van
de 500-grammaatregel coffeeshops meermaals per dag bevoorraad moesten worden. De beveiligd-vervoerders
bewaarden de producten in hun voertuig om later op de dag de voorraden van de coffeeshops
opnieuw aan te vullen. Het werd veiliger en beter beheersbaar geacht wanneer de gereguleerde
producten in de coffeeshop werden bewaard in plaats van in rondrijdende voertuigen.
Daarnaast was de registratie in het track & trace-systeem door de vele extra handelingen
die uitgevoerd moesten worden foutgevoeliger dan wanneer er grotere leveringen konden
plaatsvinden. Tot slot maakte de 500 gram-beperking het moeilijk om vraag en aanbod
van gereguleerde cannabis tijdens de aanloopfase op elkaar af te stemmen.

Na overleg met de betrokken partijen is besloten, zoals aangegeven in de brief van
15 maart, dat de burgemeesters de beperking op de handelsvoorraad voor de gereguleerde
producten konden loslaten. Hierdoor mochten de coffeeshops in Breda en Tilburg een
weekvoorraad aanhouden. Het hanteren van een weekvoorraad is ook in lijn met de overgangsfase
en experimenteerfase, wanneer ook een handelsvoorraad van maximaal een weekvoorraad
geldt. Hierdoor kon al ervaring worden opgedaan met hoe het vaststellen en controleren
van een weekvoorraad in de praktijk werkt en zijn deze ervaringen gedeeld met de andere
gemeenten.

Track & trace-systeem

In het experiment wordt gebruikt gemaakt van een track & trace-systeem. Dit systeem
volgt de hennep en hasjiesj van productie bij de teler tot verkoop in de coffeeshop
en is een belangrijk middel om toezicht op de gesloten keten te kunnen houden.

Door de eerste ervaringen met het systeem door telers en de landelijke toezichthouders
was al duidelijk dat het belangrijk is om veel aandacht te besteden aan het leren
werken met het systeem. De coffeeshops in Breda en Tilburg kregen daarom voorafgaand
aan de start instructies in hun eigen coffeeshop over het systeem. De toezichthouders
van Breda en Tilburg zijn geïnstrueerd tijdens een bijeenkomst in het gemeentehuis
van Tilburg. Deze intensieve en individuele aanpak is positief gewaardeerd. De instructies
op locatie zijn daarom ook uitgevoerd in de overige gemeenten ter voorbereiding op
de overgangsfase.

Coffeeshophouders geven aan dat het werken met het track & trace-systeem na de eerste
maanden redelijk goed gaat. Toch kostte het tijd en inspanning om te wennen aan dit
systeem en de nieuwe bedrijfsvoering. Ook de IJenV heeft aangegeven dat het registreren
door coffeeshops in het systeem nog niet altijd op de juiste wijze wordt gedaan. De
IJenV blijft hierover in gesprek met coffeeshops, gemeenten en de ontwikkelaar van
het systeem, Justid. Geleerde les is dat in de andere gemeenten rekening moet worden
gehouden met de tijd die het kost voor alle partijen om te wennen aan de nieuwe werkwijze
en het systeem.

De IJenV heeft aangegeven dat het toezicht op afstand met het systeem meer capaciteit
kost dan van te voren was verwacht. Met de ministeries wordt besproken wat dit betekent
voor het toezicht de komende jaren.

Op dit moment registreren de coffeeshops alle verkopen van de gereguleerde producten
zowel in hun eigen kassasysteem als in het track & trace-systeem. De coffeeshophouders
hebben verzocht het track & trace-systeem te koppelen met het kassasysteem, zodat
er nog maar sprake hoeft te zijn van één keer scannen van de producten. Ook de IJenV
merkt op dat zo’n koppeling zowel de administratieve lasten voor de coffeeshops als
de foutgevoeligheid van registraties vermindert. Deze ervaringen hebben er toe geleid
dat is besloten om een koppeling voor kassasystemen te ontwikkelen. Een vergelijkbare
koppeling wordt ook voor de telers ontwikkeld.

Gedurende de aanloopfase heeft er drie keer een storing plaatsgevonden in het systeem.
Alle storingen met het track & trace-systeem zijn zo snel als mogelijk opgelost. De
drie storingen die hebben plaatsgevonden zijn direct gecommuniceerd naar alle gebruikers.
Dit gebeurt via het track & trace-systeem en per mail. Tijdens een verstoring van
het track & trace-systeem behoudt de coffeeshop de mogelijkheid om verder te gaan
met de verkoop. Via een functionaliteit in het systeem kunnen de verkochte producten
op een later moment alsnog worden geregistreerd. De IJenV benadrukt dat het goed functioneren
van het systeem essentieel is voor het toezicht op de gesloten keten.

Geleerde les is dat coffeeshops vaardig moeten zijn in de handeling om de verkochte
producten na afloop van de storing alsnog te registreren. Tevens is het belangrijk
dat coffeeshops goed geïnformeerd worden tijdens een storing. Wat overigens vaker
voorkwam is een verstoring in systemen waar de overheid geen invloed op heeft, zoals
een instabiele internetverbinding of een kapotte scanner.

De ervaringen en geleerde lessen met betrekking tot het track & trace-systeem zijn
zeer waardevol gebleken en hebben geleid tot verbeteringen van het systeem en de uitleg
over het systeem. Maandelijks krijgt het track & trace-systeem een (kleine) update
waarin wensen vanuit de gebruikers en technische verbeteringen worden uitgerold. Dit
zijn bijvoorbeeld snelheidsverbeteringen, aanpassingen van handelingen en het toevoegen
van nieuwe functionaliteiten.

Toezicht op beveiligd vervoer

In de regelgeving is opgenomen dat de levering van de cannabisproducten van telers
aan coffeeshops uitsluitend plaatsvindt met beveiligd vervoer, waarvoor de teler verantwoordelijk
is.

Tijdens de aanloopfase heeft de politie enkele aandachts- en verbeterpunten aangedragen
over de praktische uitvoering van vergunningverlening, toepassing van de gestelde
eisen aan beveiligd vervoer en voor het toezicht hierop. Het Ministerie van JenV,
Dienst Justis als vergunningverlener en de politie zijn in gesprek om uitvoering te
geven aan deze aandachtspunten voor de start van de overgangs- en experimenteerfase,
bijvoorbeeld door het opstellen van een werkinstructie en door, waar nodig, duiding
te geven aan vervoerders over de geldende eisen en hierover afspraken te maken. Verder
ziet een groot aantal van de meegegeven aandachtspunten op het stelsel van geld- en
waardetransport binnen de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
(Wpbr) als geheel. Deze punten worden meegenomen in de stelselherziening van de Wet
particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus3 met als doel te komen tot een uitvoerbaar en effectief toezicht.

Contact tussen deelnemers experiment

Voorafgaand en tijdens de aanloopfase zijn er meerdere contactmomenten geweest tussen
de verschillende partijen. Vrijwel alle betrokkenen zijn positief over het contact
met de verschillende partijen en ministeries tijdens de aanloopfase en vinden dit
belangrijk voor het verloop van het experiment.

De IJenV geeft aan dat het contact en de informatie-uitwisseling met de ministeries
en met de andere toezichthouders goed verloopt. De NVWA waardeert de periodieke overleggen
tussen de toezichthouders en noemt het positief dat dat inspecteurs gezamenlijk optrekken
tijdens inspecties. De gemeenten Tilburg en Breda hebben meerdere contactmomenten
tussen gemeente, toezichthouders en coffeeshops georganiseerd voorafgaand aan en tijdens
de aanloopfase, met een prettig verloop van de inspecties tot gevolg. Bovendien heeft
er uitwisseling van ervaringen plaatsgevonden tussen Tilburg en Breda en de overige
deelnemende gemeenten. Telers geven aan het goede contact met het Ministerie van VWS
te waarderen.

Zowel de gemeenten, telers als Bredase coffeeshops geven mee dat het belangrijk is
dat alle partijen zoals coffeeshophouders, telers, inspectie en gemeente, goed contact
met elkaar blijven hebben en elkaar bij problemen informeren en een oplossing zoeken.
We blijven hier dan ook vol op inzetten.

Conclusie

De aanloopfase is waardevol gebleken om op kleine schaal ervaring op te doen met alle
processen en systemen. Door de geleerde lessen zijn mogelijk knelpunten op grotere
schaal tijdens de overgangsfase voorkomen en zijn de andere coffeeshops en gemeenten
ondersteund bij de start van de overgangsfase. De volgende fase zal ongetwijfeld nieuwe
leerpunten met zich meebrengen. Ook dan nemen we deze serieus zodat verbeteringen
in processen en systemen verder kunnen worden doorgevoerd. Het constateren en oplossen
van de uitdagingen en problemen is namelijk onderdeel van het experiment. Dat maakt
het soms noodzakelijk om eerder gestelde voorwaarden bij te stellen ten gunste van
de praktische uitvoerbaarheid. Een pragmatische aanpak is hierbij dan ook van belang
waarbij we altijd rekening houden met het wettelijke kader en de methodologische grenzen
van het onderzoek.

Voortgang uitvoering moties

In deze brief informeren wij uw Kamer tevens over de voortgang van de uitvoering van
een aantal moties ingediend tijdens het debat wetswijziging toevoeging van een elfde
gemeente aan het experiment van 28 februari jl.

• De motie van het Lid Diederik van Dijk c.s. (SGP)4 verzoekt de regering in overleg met burgemeesters van deelnemende gemeenten te verzoeken
om strenge handhaving van de artikelen waar lokaal beleid de handhaving van het experiment
bepaalt. De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft namens de Minister van
Justitie en Veiligheid op 25 maart jl. tijdens het Bestuurlijk Overleg Experiment
gesloten coffeeshopketen de motie besproken en verzocht om strenge handhaving van
het lokale beleid. De burgemeesters van de deelnemende gemeenten zijn leden van dit
overleg en hebben hier kennis van genomen. Hiermee is de motie uitgevoerd.

• In de motie van het Lid Mutluer (GL-PvdA)5 wordt de regering verzocht om te onderzoeken waar alle toegelaten telers staan en
of zij binnen negen maanden gereed kunnen zijn om te produceren en om te onderzoeken
waarmee telers kunnen worden ondersteund om knelpunten weg te nemen. Elk kwartaal
vinden voortgangsgesprekken plaats met alle telers. De laatste gesprekken zijn in
april afgerond. Hierbij is nadrukkelijk gevraagd naar de planning van alle telers
en wanneer zij verwachten te starten met de teelt of met andere handelingen in het
kader van de productie. Elk kwartaal wordt ook gekeken hoe telers kunnen worden ondersteund
om knelpunten weg te nemen. De motie is hiermee uitgevoerd.

• Daarnaast wordt in de andere motie van het Lid Mutluer (GL-PvdA)6 de regering verzocht om een ingebruiknameplicht van negen maanden voor telers op
te nemen. Tevens wordt de regering verzocht om de aanwijzing van de telers die niet
aan de voorwaarden van de ingebruiknameplicht voldoen in te trekken en de volgende
teler op de wachtlijst te benaderen voor deelname aan het experiment. Inmiddels zijn
vijf telers met de productie gestart. Voor de overige vijf telers is een ingebruiknameplicht
van negen maanden zinvol en zal dit in hun aanwijzing worden opgenomen. De exacte
invulling van deze ingebruiknameplicht zal per teler apart worden beoordeeld. In voorbereiding
hierop zijn reeds twee telers gevraagd om hun vorderingen in kaart te brengen. Zij
zijn bovendien gewezen op het mogelijk intrekken van de aanwijzing. In dit kader is
het relevant om te melden dat in artikel 5, tweede lid, van de Regeling experiment
gesloten coffeeshopketen staat dat de wachtrij voor telers wordt opgeheven op het
moment dat de experimentfase aanvangt. De experimentfase zal, naar alle waarschijnlijkheid,
zijn aangevangen op het moment dat de termijn van de ingebruiknameplicht van negen
maanden is verstreken. Indien dan onvoldoende voortgang bij een teler wordt vastgesteld
en zal worden besloten de aanwijzing in te trekken, is het wenselijk dat de wachtrij
nog bestaat. Indien dit niet het geval is, zal immers een nieuwe procedure voor de
loting en selectie moeten worden opgezet voordat een nieuwe teler kan worden aangewezen.
Om deze reden zal een aanpassing in de Regeling worden doorgevoerd zodat de wachtrij
pas wordt opgeheven op het moment dat de experimentfase eindigt. Wij zullen uw Kamer
informeren als uitvoering is gegeven aan deze motie.

• In de motie van Leden Michon-Derkzen (VVD) en Bikker (CU)7 wordt de regering verzocht te onderzoeken of het mogelijk is een periodieke Bibob-toets
in te voeren voor de deelnemende telers. Wij kunnen u mededelen dat dit jaar alle
aangewezen telers zullen worden onderworpen aan een hernieuwde Bibob-toets. Bovendien
kunnen wij u melden dat in de aanwijzing van telers is opgenomen dat het Bibob-onderzoek
elke 2 tot 3 jaar kan worden herhaald. Daarmee is de motie uitgevoerd.

• De motie van Lid Bikker (CU) c.s.8 verzoekt de regering bij verdere keuzes rondom overgangstermijnen en voorschriften
voor coffeeshops gedurende het wietexperiment opvolging te geven aan de adviezen van
politie en het Openbaar Ministerie. Deze motie is door de Minister van Justitie en
Veiligheid overgenomen. Bij besluitvorming worden politie en het Openbaar Ministerie
altijd betrokken en om advies gevraagd. Aan adviezen van politie en Openbaar Ministerie
wordt vervolgens opvolging gegeven in de overwegingen rondom het experiment. De motie
beschouwen wij dan ook als uitgevoerd.

Tot slot gaan we in op de vraag van het Lid Vedder aan de Minister van Infrastructuur
& Waterstaat tijdens het Mondelinge Vragenuur van 9 april jl. die hij heeft doorverwezen
naar de Minister van Justitie & Veiligheid. Deze vraag zag op of gemeenten de vergunning
van coffeeshops zouden kunnen intrekken wanneer sprake is van overlast door verkeersonveiligheid.
De landelijke gedoogcriteria9 die zijn vastgelegd in de Aanwijzing Opiumwet van het Openbaar Ministerie bevatten
ook een criterium met betrekking tot het voorkomen van overlast. Indien coffeeshophouders
zich aan deze criteria houden zal het Openbaar Ministerie niet overgaan tot strafrechtelijke
vervolging. Ook de burgemeester kan lokaal eisen stellen. De meeste landelijke criteria
zijn tevens onderdeel van het lokale coffeeshopbeleid. De gemeente kan bestuursrechtelijke
sancties opleggen aan coffeeshops die zich niet aan de voorwaarden en criteria houden.
Alle 102 coffeeshopgemeenten in Nederland hebben het overlastcriterium opgenomen in
het lokale coffeeshopbeleid.10

Op grond van de Aanwijzing Opiumwet wordt onder het criterium «overlast» verstaan:
«parkeeroverlast rond de coffeeshops, geluidshinder, vervuiling en/of voor of nabij
de coffeeshop rondhangende klanten». Hieruit blijkt dat het bij het criterium overlast
gaat om situaties die plaatsvinden in de directe omgeving van de coffeeshop. Het rijden
onder invloed door gebruikers van cannabis kan ook buiten de directe omgeving van
de coffeeshop plaatsvinden en valt daarmee in zijn algemeenheid niet onder dit criterium.
Het is, wanneer iemand wordt aangehouden vanwege het rijden onder invloed van cannabis,
in de meeste gevallen ook niet vast te stellen waar deze persoon de cannabis heeft
gekocht. De coffeeshophouder kan daarmee niet verantwoordelijk worden gehouden voor
het gedrag van degene die cannabis heeft gekocht. Overigens heeft een deel van de
coffeeshops alleen een mogelijkheid tot afhalen en kan de cannabis niet in deze coffeeshop
worden genuttigd.11

Hoewel het intrekken van de vergunning door de gemeente vanwege verkeersonveilige
situaties die gebruikers van de cannabis hebben veroorzaakt dus niet mogelijk is,
kunnen gemeenten wel opleidingseisen stellen aan het coffeeshoppersoneel waarin ook
aandacht wordt besteed aan preventie. In de gemeenten die deelnemen aan het Experiment
gesloten coffeeshopketen is het volgen van opleidingen door coffeeshoppersoneel verplicht
gesteld. Deze opleidingen zijn gericht op kennis en vaardigheden op het gebied van
voorlichting en gezondheidsrisico´s en het bij vermoeden van problematisch gebruik
doorverwijzen naar informatie of zorg. Met de deelnemende gemeenten is een handreiking
van het Trimbos-instituut gedeeld die beschrijft hoe de benodigde kennis met betrekking
tot verkopend personeel ingevuld kan worden. In deze handreiking is opgenomen dat
in de opleiding specifiek aandacht wordt besteed aan kennis over situaties waarin
het gebruiken van cannabis verboden is, zoals in het verkeer. Tot slot geldt dat het
rijden onder invloed een strafbaar feit is, waartegen de politie kan optreden en waarvoor
het Openbaar Ministerie strafrechtelijk kan vervolgen. Met deze reactie is uitvoering
gegeven aan de toezegging.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister voor Medische Zorg,
P.A. Dijkstra