Brief regering : Reactie op OvV rapport ‘Schipperen met ruimte. Beheersing van scheepvaartveiligheid op een steeds vollere Noordzee’

Nr. 453
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 juni 2024

Op donderdag 13 juni heeft de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) het rapport «Schipperen met ruimte. Beheersing van scheepvaartveiligheid op een steeds vollere
Noordzee» openbaar gemaakt. Dit onderzoek is gestart naar aanleiding van onder andere het ongeval
met de Julietta D op 31 januari 2022 op de Noordzee. De Noordzee is een van de drukst
bevaren zeegebieden ter wereld. Naast de vele huidige gebruikers groeit in de toekomst
het aantal vaste objecten op zee, onder andere door grootschalige plannen voor windparken.
Deze ontwikkeling beperkt de ruimte voor scheepvaart op de Noordzee en was de aanleiding
voor de OvV om onderzoek te doen naar de risicobeheersing voor de scheepvaart voor
het Nederlandse deel van de Noordzee.

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat (EZK) zijn de OvV erkentelijk voor dit onderzoek en de belangrijke
bijdrage die het kan leveren aan de verbetering van de scheepvaartveiligheid en risicobeheersing
op de steeds intensiever gebruikte Noordzee. De Minister van IenW is verantwoordelijk
voor scheepvaartveiligheid en coördineert het integrale Noordzeebeleid, en is verantwoordelijk
voor de ruimtelijke ordening van de Noordzee1. De Minister voor Klimaat en Energie is verantwoordelijk voor de realisatie van wind
op zee. Met het oog op de directe relatie die het OvV rapport trekt tussen scheepvaartveiligheid
en de bouw van vaste objecten, en dan met name windparken op zee, treft u hierbij
een reactie namens beide Ministers aan.

De toenemende drukte op de Noordzee mag de scheepvaartveiligheid niet in het geding
brengen en het OvV rapport «Schipperen met ruimte» toont aan dat extra aandacht en inspanning nodig zijn om dit goed te borgen. De Ministeries
van IenW en EZK hebben oog voor de complexe ruimtelijke opgave op de Noordzee, met
zijn vele gebruikers, de fysieke en ecologisch beperkte ruimte en de internationale
afstemming die daar bij komt kijken. Dit leidt tot het grote belang van een integrale
aanpak en regievoering op de ruimtelijke ontwikkeling op de Noordzee. Middels deze
brief wordt het OvV-rapport met de Kamer gedeeld en geven de Ministeries van IenW
en het Ministerie EZK een eerste reactie op hoofdlijnen op het rapport. Onderdeel
van deze eerste reactie is de aankondiging van een aantal concrete acties die worden
ingezet naar aanleiding van de gedane aanbevelingen. De Kamer ontvangt in het vierde
kwartaal van dit jaar een uitgebreide reactie met een verdere uitwerking van de ingezette
acties en de opvolging van de aanbevelingen.

Aanbeveling 1: verbeter de beheersing van scheepvaartveiligheidsrisico’s als gevolg
van de plaatsing van vaste objecten.

Inzicht in scheepvaartveiligheidsrisico’s

De Ministeries van IenW en EZK zijn het eens met de OvV dat de beheersing van scheepvaartveiligheidsrisico’s
in relatie tot plaatsing van vaste objecten op de Noordzee verbetering behoeft. Er
is een andere insteek voor risicobeheersing nodig waarbij rekening gehouden wordt
met de ontwikkelingen van de scheepvaart en andere activiteiten op de Noordzee. Door
de realisatie van windenergie op zee en grootschalige plaatsing van vaste objecten
op zee, waaronder ook installaties voor gaswinning en opslag van CO2 en waterstof, is een systematischer en meer integrale aanpak van de beheersing van
de scheepvaartveiligheidsrisico’s vereist dan tot op heden is gehanteerd. Tot dusver
zijn de risico’s voor de scheepvaartveiligheid bij de bouw van vaste objecten in kaart
gebracht door middel van kwantitatief én kwalitatief onderzoek. De kwantitatieve risicoanalyse
wordt door het Maritime Research Institute Netherlands (MARIN) op basis van het Safety
Assessment Models for Shipping and Offshore in the North Sea (SAMSON) model berekend.
Dit model berekent de jaarlijkse kans op aanvaringen en aandrijvingen van schepen onderling en met vaste objecten op de
Noordzee, inclusief de kans op bepaalde gevolgen2. Voor een complete risicoanalyse wordt dit kwantitatieve onderzoek aangevuld met
kwalitatief onderzoek. Er wordt hierbij nauw afgestemd met de maritieme sector. Zo
wordt de Scheepvaart Adviesgroep Noordzee (SAN) betrokken bij de beoordeling van de
effecten voor de scheepvaart en de te treffen mitigerende maatregelen3.

In de afgelopen jaren zijn in reactie op de ontwikkeling van de eerste windparken,
en vanwege de daaruit volgende stijgende kans op aanvaringen en aandrijvingen van
schepen met windturbines, beheersmaatregelen genomen. Voor deze beheersmaatregelen
ten bate van de scheepvaartveiligheid, i.r.t windenergie gebieden die zijn aangewezen
in het Programma Noordzee 22–27, is tot op heden ruim 800 miljoen euro gereserveerd.
Tot op heden bestaan de beheersmaatregelen onder andere uit ruimtelijke scheiding
van functies op zee en het gebruik van veiligheidszones tussen scheepvaartroutes en
vaste objecten, verkeersbegeleiding, extra toezicht en handhaving, extra sensoren
zoals radar voor een beter actueel beeld van de verkeersbewegingen op zee, extra noodsleephulp
en meer capaciteit voor Search and Rescue (SAR)4. Om inzicht te verkrijgen in het effect van de aanwezigheid van windparken op de
scheepvaartveiligheid en in de effectiviteit van de getroffen maatregelen is er daarnaast
het Monitorings- en Onderzoeksprogramma Scheepvaartveiligheid Wind op Zee (MOSWoZ)
ingericht.

Noodzaak periodieke integrale veiligheidsanalyse

De risicobeheersing voor de scheepvaart kent tot op heden een reactief karakter door
voornamelijk te reageren op de ruimtelijke ontwikkelingen op zee. Er is, zoals de
OvV concludeert, een systematischer en integrale aanpak van de beheersing van de scheepvaartveiligheidsrisico’s
nodig om inzicht te hebben in de scheepvaartveiligheidsrisico’s en zo een integrale
afweging over het gebruik van de Noordzee mogelijk te maken. Het Ministerie van IenW
herziet daarom de inzet van het huidige instrumentarium. De eerste stap is de ontwikkeling
van een robuuste methodiek voor een integrale veiligheidsanalyse voor scheepvaartveiligheid,
zoals we die bijvoorbeeld ook kennen in de luchtvaartsector. Deze methodiek heeft
als doel om de beoordeling van risico’s voor de scheepvaartveiligheid bij de bouw
van nieuwe objecten in een vaste cyclus te doorlopen en deze vervolgens te toetsen
aan de hand van een set indicatoren. Door de veiligheidsanalyse periodiek te evalueren,
kunnen nieuwe ontwikkelingen en inzichten continu worden meegenomen in de beoordeling
van risico’s en de genomen maatregelen. Het ontwikkelen van een systematische en integrale
veiligheidsanalyse zal bijdragen aan het verder reduceren van de mate van onzekerheid
omtrent risico’s en effectiviteit van maatregelen. De komende maanden zal het Ministerie
van IenW als eerste stap de kaders en vereisten van een dergelijke systematische veiligheidsanalyse
verder uitwerken. Ook beziet het Ministerie van IenW op welke wijze de huidige risicoanalyse
aangescherpt én aangevuld kan worden. Hierbij worden nautische en veiligheidskundige
kennis samengebracht om te komen tot een robuuste risicobeheersingsaanpak voor de
scheepvaart op de Noordzee.

Modelleren en scenario-denken

Zoals de OvV in zijn onderzoek constateert is er, ondanks de reeds gepleegde inspanningen,
nog veel werk te verrichten om meer inzicht te krijgen in scheepvaartveiligheidsrisico’s
bij de plaatsing van vaste objecten in de Noordzee.

De Ministeries van IenW en EZK erkennen dat er kennisleemtes zijn en onderschrijven
onder andere de bevinding van de OvV dat voor de risicobeoordeling van de scheepvaartveiligheid
er niet enkel naar historische gegevens gekeken kan worden maar dat hierin ook toekomstige
ontwikkelingen en nieuwe type schepen meegenomen moeten worden. Dit ook met het oog
op de verwachte doorontwikkeling van windenergie op zee naar mogelijk 70 GW in 2050.

Daarom heeft het Ministerie van IenW in 2024 een meerjarig onderzoeksprogramma met
het MARIN opgestart. Dit met als doel om onder meer de modellering van de verkeerssituatie
te verbeteren. Omdat het SAMSON model veelvuldig wordt gebruikt om de scheepvaartveiligheidsrisico’s
te analyseren bij onder andere de bouw van nieuwe windparken op de Noordzee is het
van groot belang dit model continu aan te vullen en zo toekomstbestendig te maken.
Daarnaast is binnen het onderzoeksprogramma naar aanleiding van de aanbevelingen van
de OvV ook specifieke aandacht voorzien voor de verdere kennisopbouw rondom de manoeuvreerproblematiek
van zware en windgevoelige schepen. Uit deze onderzoeken zal ook moeten blijken of
het zogenaamde «Ontwerpcriterium veilige afstanden tussen scheepvaartroutes en windparken op zee» uit het programma Noordzee (2022–2027) aangepast of aangevuld dient te worden.

Een realistisch en toetsbaar veiligheidsdoel

De OvV concludeert verder dat de veiligheid op dit moment niet goed gewaarborgd is
omdat er geen realistisch en toetsbaar veiligheidsdoel voor de scheepvaartveiligheid
is vastgesteld. De OvV geeft hierbij aan dat het handhaven van het huidige veiligheidsniveau
moeilijk lijkt te verenigen met de plaatsing van extra vaste objecten. Het Ministerie
van IenW erkent dat de huidige beleidsambitie in de praktijk lastig haalbaar is, gegeven
de toename van vaste objecten op de Noordzee. Hierbij is niet specifiek gedefinieerd
welk risiconiveau aanvaardbaar wordt geacht én welke mate van onzekerheid geaccepteerd
wordt. Het Ministerie van IenW volgt de aanbeveling van de OvV dat het nodig is om
tot een toetsbaar veiligheidsdoel te komen in combinatie met een beter zicht op de
risico’s en op de effectiviteit van maatregelen.

Het huidige scheepvaartveiligheidsniveau laat zich lastig kwantificeren omdat er op
de Noordzee dermate weinig ernstige incidenten plaatsvinden dat daar geen duidelijke
trends uit te halen zijn. Op basis van dergelijke aantallen kan het daadwerkelijke
veiligheidsniveau en de ontwikkeling ervan niet nauwkeurig genoeg worden vastgesteld.
Er kan daarom niet enkel worden teruggekeken op de ernstige ongevallen uit het verleden.
Deze informatie moet aangevuld worden met analyses van minder ernstige ongevallen,
gebeurtenissen die zouden kunnen leiden tot een ongeval en computermodellen waarmee
de toekomstige kansen op incidenten en hun gevolgen beter kunnen worden ingeschat.

In de Kamerbrief Scheepvaartveiligheid windparken op zee5 is al aangekondigd dat wordt onderzocht of het hanteren van een meer kwantitatieve
norm voor het veiligheidsniveau van de scheepvaart op de Noordzee meerwaarde biedt
en zo ja, hoe deze kan worden vormgegeven. Een eerste stap hierin is om goede indicator(en)
voor de scheepvaartveiligheid te ontwikkelen en een systematische veiligheidsanalyse
op te zetten en hier vervolgens de beheersmaatregelen op af te stemmen, conform de
aanbeveling van de OvV. Met de uitkomsten van dit onderzoek en de verdere uitwerking
van de veiligheidsanalyse zal het Ministerie van IenW verdere uitwerking geven aan
een realistisch en toetsbaar veiligheidsdoel. Een toetsbaar veiligheidsdoel, tezamen
met beter inzicht in de scheepvaartveiligheid, stelt ons ook in staat om een betere
integrale afweging te maken in de ruimtelijke ontwikkeling op de Noordzee. Een integrale
afweging is namelijk niet los te zien van onder andere de belangen van windenergie
op zee voor een onafhankelijke, betrouwbare en klimaatneutrale energievoorziening.

Inzicht in de effecten van (mogelijke) beheersmaatregelen en toepassing op nieuwe,
bestaande en in aanbouw zijnde windparken.

De Ministeries van IenW en EZK delen de conclusie van de OvV dat er kennisleemtes
zijn in het bepalen van de effectiviteit van de beoogde en reeds getroffen beheersmaatregelen.
Het is op dit moment onvoldoende duidelijk in welke mate deze beheersmaatregelen het
veiligheidsniveau adequaat borgen. Het eerste beleidsadvies dat MOSWoZ medio 2025
zal opleveren heeft als doel om onderbouwde conclusies over de effectiviteit van de
maatregelen mogelijk te maken en verdere kennisleemtes te identificeren. De ruimtelijke
ontwikkeling op de Noordzee staat echter niet stil en de volgende besluiten over het
aanwijzen van nieuwe windenergiegebieden staan al in 2025 gepland. Er zal in dat verband
kwantitatief en kwalitatief gekeken worden naar de cumulatieve scheepvaartveiligheidsrisico’s,
waarbij ook de effecten van alle windparken samen worden meegenomen, en wat dit betekent
voor de inzet en bekostiging van de beheersmaatregelen. Hierbij is de ambitie om aanvullend
diverse toekomstscenario’s te beschouwen, in lijn met de door de OvV benoemde wijze
om scenario-denken toe te passen.

Aanbeveling 2:

Stuur in overleggen met andere Noordzeelanden aan op het aanpassen van de internationale
kaders op basis van het verkregen inzicht in de scheepvaartveiligheidsrisico’s.

De grootschalige plaatsing van vaste objecten op zee, waarvan de ontwikkeling van
windenergie op zee de meest prominente is, is relatief nieuw en een internationaal
kader ontbreekt om de scheepvaartveiligheid te borgen. Er is de afgelopen jaren door
de plaatsing van mijnbouwinstallaties en door de ontwikkeling van windparken in het
Nederlandse deel van de Noordzee stapsgewijs ervaring opgedaan met het in kaart brengen
en beheersen van de risico’s voor de scheepvaartveiligheid bij het plaatsen van vaste
objecten op zee. We zien om ons heen dat buurlanden ook steeds meer vaste objecten
(gaan) bouwen op de Noordzee. De ministeries van IenW en EZK zijn het eens met de
OvV dat een internationaal gezamenlijk gedragen beeld over hoe de scheepvaart zich
veilig rondom vaste objecten kan bewegen hierbij cruciaal is. De OvV doet de aanbeveling
om in overleggen met andere Noordzeelanden aan te sturen op het aanpassen van internationale
kaders op basis van het verkregen inzicht in de scheepvaartveiligheidsrisico’s. De
OvV verwijst hierbij ook naar het benutten van de mogelijkheid om concrete voorstellen
in te dienen bij de Internationale Maritieme Organisatie (IMO). De komende maanden
zal er in kaart gebracht worden welke onderwerpen mogelijk via IMO geregeld kunnen
worden en daarom opportuun zijn om actief te gaan agenderen. Hiertoe zal de samenwerking
met andere Noordzeelanden worden gezocht. Daarnaast bekijkt IenW of Nederland als
initiatiefnemer voor het Greater North Sea Basin Initiative (GNSBI) routeringsvraagstukken en ruimtelijke scheepvaartveiligheid belangen internationaal
kan agenderen bij andere sectoren. Dit betreft met name de duurzame energie sector,
maar ook andere sectoren, die ook een beroep doen op de fysiek en ecologische beperkte
ruimte in de Noordzee. Doel is om zo met andere landen tot een integrale en optimalere
afstemming te komen over het ruimtegebruik in de Noordzee en te komen tot een internationaal
gezamenlijk beeld over hoe de scheepvaart zich veilig rondom vaste objecten kan bewegen.

Samenvattend

De Ministeries van IenW en EZK zijn het eens met de OvV dat de grootschalige plaatsing
van vaste objecten op zee een systematischer en integrale aanpak van de beheersing
van de scheepvaartveiligheidsrisico’s vereist. We gaan hier concreet mee aan de slag
door verdere uitwerking te geven aan een integrale veiligheidsanalyse, die periodiek
naar alle scheepvaartveiligheidsrisico’s kijkt. Een periodieke evaluatie van de aanpak
is hier onderdeel van. Ook streven we ernaar een toetsbaar veiligheidsdoel vast te
stellen en de effectiviteit van beheersmaatregelen beter in kaart te brengen. Dit
alles draagt bij om proactief de mate van onzekerheid van risico’s en maatregelen
te reduceren en daarmee aan het steeds beter kennen en beheersen van de scheepvaartveiligheidsrisico’s.
Een betere beheersing van de scheepvaartveiligheidsrisico’s stelt ons ook in staat
om een betere integrale afweging te maken in de ruimtelijke ontwikkeling op de Noordzee.
Ook internationaal gaat Nederland zich inzetten om hier proactief kennis over te delen
en een gedragen aanpak internationaal te agenderen in bijvoorbeeld IMO en het GNSBI.

Om de risico’s voor de scheepvaartveiligheid op de Noordzee nu en in de toekomst te
kunnen beheersen, is het van belang dat we de komende jaren werken aan de aanscherping
van de risicobeheersing van de scheepvaartveiligheid op de Noordzee. Hiervoor is een
andere, op de steeds veranderende situatie op de Noordzee gerichte, integrale insteek
voor risicobeheersing nodig, rekening houdende met nieuwe ontwikkelingen van de scheepvaart
en andere activiteiten op de Noordzee.De reeds lopende en recent opgestarte onderzoeksprogramma’s
dragen in belangrijke mate bij om dit mogelijk te maken. Verbetering van de scheepvaartveiligheid
is een continu proces dat altijd een mate van onzekerheid van de risico’s zal kennen.
Dit neemt niet weg dat de Ministeries van IenW en EZK, nu en in de toekomst, zullen
blijven streven naar een zo hoog mogelijk scheepvaartveiligheidsniveau. In de vervolgreactie
op het OvV-rapport in het vierde kwartaal van dit jaar zal nader worden ingegaan op
een concretisering van het beoogde niveau van scheepvaartveiligheid op de Noordzee.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten