Brief regering : Plan van aanpak ‘Stop femicide!’

Nr. 278
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT EN DE MINISTERS
VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juni 2024

Femicide, fataal (gendergerelateerd) geweld tegen vrouwen, wordt in Nederland hoofdzakelijk
gepleegd door partners, ex-partners of familieleden. Volgens het Centraal Bureau voor
de Statistiek (CBS) zijn in de periode 2018–2022 maar liefst 172 van de 217 gedode
vrouwen omgebracht door iemand uit hun huiselijke kring, bijna 80%. Ter vergelijking:
voor mannen die in dezelfde periode zijn omgebracht, ligt dit percentage op 15%. Het
aantal jaarlijkse slachtoffers van femicide is gedurende deze periode niet afgenomen.
Deze zorgwekkende situatie vraagt daarom dringend om actie.

In de privésituatie zijn er vaak voorafgaande risico’s en geweldssignalen die kunnen
wijzen op een escalatie met mogelijk fatale afloop. Een cruciale aanpak om femicide
te voorkomen ligt daarom in het tijdig ingrijpen bij huiselijk geweld en kindermishandeling.
In het bijgaande plan van aanpak «Stop femicide!» versterken we voor 2024 en 2025
de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling met specifieke acties gericht
op het voorkomen van geweld, het herkennen van geweld – en specifiek de «rode vlaggen»
van femicide – en het ingrijpen bij geweld om verdere escalatie te voorkomen.

Naar aanleiding van de motie Mutluer1 hebben we, Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Minister voor
Rechtsbescherming en Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap samen gewerkt aan
een integraal plan van aanpak voor de preventie van femicide. In deze brief lichten
we de basis van het plan van aanpak en een aantal relevante keuzes toe. In een bijlage
wordt de voortgang en afdoening van relevante moties en toezeggingen toegelicht. Aanvullend
sturen we uw Kamer bij deze brief een handreiking en twee recent opgeleverde rapporten
die bijdragen aan de verbetering van de preventie van femicide: de «Handreiking aanpak
stalking» (Regioplan), het adviesrapport «Het tijdelijk huisverbod vanuit een nieuw
Perspectief» (Marieke Kleinjan) en het onderzoeksrapport «Patroon van dwang en controle
is genderspecifiek» (Verwey-Jonker Instituut).

Het plan: 4 pijlers en 10 prioriteiten

Gesprekken met uitvoeringsorganisaties, nabestaanden, ervaringsdeskundigen en wetenschappers
hebben ons gesterkt in de overtuiging dat het cruciaal is om de preventie van femicide
niet los te zien van de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling. Daarom
bouwt de aanpak van femicide voort op de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling,
aangevuld met inzet vanuit o.a. emancipatie- en discriminatiebeleid en specifieke
acties gericht op het voorkomen van femicide. Dit heeft geresulteerd in een uitgebreid
plan van aanpak waarin eerst de pijlers en prioriteiten worden toegelicht, gevolgd
door relevante achtergrondinformatie over de basisaanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling.
Het tweede deel van het plan van aanpak bestaat uit een overzicht van alle activiteiten.

Alle acties samen zijn te vatten in vier pijlers, die alle vier nodig zijn om daadwerkelijk
het verschil te kunnen maken. Daarbinnen zijn tien prioriteiten benoemd die we in
2024 en 2025 met voorrang oppakken. We benoemen de pijlers en prioriteiten hieronder
kort en bondig.

Pijler 1: primaire preventie

Het bevorderen van gendergelijkheid is essentieel om geweld tegen vrouwen te voorkomen.
Dit vraagt een brede maatschappelijke aanpak. Het kabinet zet in op bewustwording
en streeft ernaar dat schadelijke gendernormen veranderen naar gezonde en gelijkwaardige
gendernormen. Specifieke doelgroepen krijgen extra aandacht om genderongelijkheid
tegen te gaan.

Prioriteit voor 2024 en 2025:

• Het bevorderen van gelijkheid van mannen en vrouwen.

Pijler 2: zicht op (dreigend) geweld

Het is van belang om de voorstadia, de «rode vlaggen», van femicide goed en tijdig
te herkennen, zowel door professionals, (mogelijke) slachtoffers, (mogelijke) plegers
als omstanders. Het creëren van bewustwording en het bieden van duidelijke handelingsperspectieven
zijn hierbij essentieel.

Prioriteiten voor 2024 en 2025:

• Versterken van de bewustwording in de samenleving;

• De deskundigheid van professionals vergroten;

• De aard van het geweld benoemen;

• Onderzoeken hoe veiligheids- en risicobeoordeling beter kan.

Pijler 3: interventies en hulpverlening

Wanneer er vermoedens of signalen zijn van bijvoorbeeld intieme terreur of stalking,
is een juiste reactie en de inzet van passende interventies cruciaal voor de bescherming
van slachtoffers en de aanpak van plegers, zowel strafrechtelijk als vanuit hulpverlening.

Prioriteiten voor 2024 en 2025:

• Verbetering van de strafrechtelijke aanpak van psychisch geweld;

• Bescherming van slachtoffers verbeteren;

• Onderzoek naar beter hulpaanbod voor plegers.

Pijler 4: inzicht in probleem en aanpak

Het is nodig blijvend te leren en kennis te vergaren over femicide en gendergerelateerd
geweld, en deze kennis actief te integreren in de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling.

Prioriteiten voor 2024 en 2025:

• Goede onderbouwing van de aanpak en lerend verbeteren;

• Een verkenning naar het versterken van de landelijke coördinatie.

Financiële onderbouwing

De inspanningen die staan beschreven in dit plan van aanpak worden geheel gedekt door
de budgetten die beschikbaar zijn voor de gehele aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling
en voor het emancipatiebeleid. Daarnaast bekostigen de Ministeries van VWS en JenV
– en gemeenten – organisaties die een cruciale rol vervullen in de aanpak van huiselijk
geweld en kindermishandeling, waaronder de lokale teams, Veilig Thuis, de vrouwenopvang,
de politie, het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Kinderbescherming, gecertificeerde
instellingen, de reclassering, het Centrum Seksueel Geweld (CSG), Slachtofferhulp
Nederland, het Nederlands Forensisch Instituut (NFI), het Landelijk Expertisecentrum
Kindermishandeling (LECK), het Landelijk Onderzoeks- en Expertisebureau Forensisch-Medisch
Onderzoek (LOEF) en de rechtspraak. Ook worden flankerende trajecten en programma’s
separaat bekostigd, zoals het Nationaal Actieprogramma seksueel grensoverschrijdend
gedrag en seksueel geweld en het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming. Ten
slotte bekostigt het Ministerie van OCW allianties die onder meer bijdragen aan het
voorkomen van geweld.

De bovengenoemde financiering is gericht op brede inzet voor de aanpak van huiselijk
geweld en kindermishandeling. Specifiek voor femicide betekent dit dat er momenteel
geen ruimte is voor extra financiële inzet. Het is aan een nieuw kabinet om, mede
op basis van de uitkomsten van de lopende en geplande acties die in het plan zijn
opgenomen, hierin keuzes te maken.

Gemaakte keuzes

Dit plan van aanpak voor het voorkomen van femicide is tot stand gekomen in overleg
met diverse uitvoeringsorganisaties, allianties, wetenschappelijke instellingen, en
nabestaanden van femicide-slachtoffers en ervaringsdeskundigen. De input uit de gesprekken
was niet op alle punten eensluidend. In deze brief lichten we enkele keuzes toe die
zijn gemaakt na de gesprekken met deze organisaties en betrokkenen.

Landelijke coördinatie versus regionale/lokale aanpak

Dit plan van aanpak richt zich met name op de inzet vanuit de rijksoverheid. Mede
op basis van het Verdrag van de Raad van Europa inzake het voorkomen en bestrijden
van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld (het Verdrag van Istanbul) is er zowel
politiek als vanuit het veld opgeroepen tot landelijke coördinatie in de aanpak van
huiselijk geweld en femicide. Omdat de verantwoordelijkheid voor de aanpak van huiselijk
geweld en kindermishandeling sinds 2015 voornamelijk bij gemeenten ligt (conform de
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 en de Jeugdwet) betekent dit dat bij het voorkomen
van femicide landelijk aangestuurde organisaties nauw moeten samenwerken met lokaal
aangestuurde instanties. Dit vraagt een goede balans tussen landelijk gestuurde inzet
en ruimte voor lokale invulling. De rijksoverheid vervult een faciliterende rol in
het versterken van de samenwerking, waarbij gemeenten lokale vrijheid houden binnen
ons decentrale stelsel.

Een voorbeeld hiervan is het verzoek van de Tweede Kamer om landelijk te sturen op
de wachtlijsten van Veilig Thuis. De organisatie van de 25 Veilig Thuis-organisaties
is decentraal geregeld, waardoor er regionale verschillen zijn tussen de Veilig Thuis
organisaties. De landelijke monitor van het Landelijk Netwerk Veilig Thuis naar oorzaken
die ten grondslag liggen aan de wachtlijsten laat zien dat er grote regionale verschillen
zijn, die niet vanuit landelijke sturing kunnen worden opgelost, omdat de lokale zorg
in elke regio anders is. Vanuit het Landelijk Netwerk Veilig Thuis worden nu eenduidige
afspraken gerealiseerd over het monitoren van wachtlijsten en het landelijk oppakken
waar kan, maar met ook lokale verschillen waar nodig.

Op dit moment is voor de inzet van de rijksoverheid voor het voorkomen van femicide
de Staatssecretaris van VWS als coördinerend bewindspersoon het eerste aanspreekpunt.
Vanuit de gesprekken met alle betrokken organisaties rijst de vraag of deze manier
van coördinatie toereikend is om de gewenste resultaten te behalen. Vanuit de gesprekspartners
is er een sterke vraag voor externe coördinatie van de aanpak van huiselijk geweld
en kindermishandeling, zodat de focus op versterking van beleid en uitvoering op dit
thema geborgd is. We hebben deze oproep gehoord en nemen die ook ter harte. Om hier
uitspraken over te kunnen doen, laat het kabinet dit jaar onderzoeken op welke wijze
landelijke coördinatie van beleid en aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling
vorm kan krijgen in relatie tot de Nederlandse inrichtingsstructuur, zoals vereist
door het Verdrag van Istanbul. Dit vraagstuk is opgenomen in prioriteit 10.

De inbreng van nabestaanden en ervaringsdeskundigen

De gesprekken met nabestaanden van femicide-slachtoffers en ervaringsdeskundigen op
het gebied van huiselijk geweld en kindermishandeling hebben ons duidelijk gemaakt
dat het van groot belang is hun blijvend te betrekken. We onderzoeken daarom hoe hun
kennis en ervaring op een meer structurele wijze ingezet kan worden om het beleid
en de aanpak te verbeteren. Uit deze gesprekken zijn belangrijke aandachtspunten naar
voren gekomen die noodzakelijk zijn voor een effectievere aanpak van femicide, zowel
op het gebied van preventie en vroegsignalering als op het gebied van hulpverlening
en interventies. We waarderen het zeer dat de nabestaanden en ervaringsdeskundigen
met ons in gesprek zijn gegaan. De aangedragen aandachtspunten zijn meegenomen bij
het opstellen van dit plan van aanpak en worden meegenomen in het vervolg hiervan.

Een deel van de inbreng van de nabestaanden ging over de periode na de moord. Dit
waren aangrijpende ervaringen, die laten zien dat (hiaten in) wet- en regelgeving,
beleid en uitvoering (o.a. bejegening) mensen in de praktijk hard kunnen raken. Voorbeelden
hiervan zijn erfenissen die alleen toekwamen aan de familie van de dader die zichzelf
had omgebracht na het vermoorden van zijn partner en het niet tijdig informeren van
nabestaanden over hun rechten tijdens het strafproces. Hoewel we ervoor gekozen hebben
de onderwerpen die gaan over de periode na de moord niet binnen de scope van dit plan
van aanpak te laten vallen, hebben we het wel benoemd in het plan van aanpak. Het
is belangrijk dat ook deze punten worden opgepakt, daarom brengen we deze onderwerpen
onder de aandacht binnen aanpalende beleidsdomeinen, zoals het beleid dat voor alle
slachtoffers van strafbare feiten door dit kabinet wordt uitgevoerd. Over dit beleid
wordt in de Meerjarenagenda slachtofferbeleid jaarlijks aan uw Kamer gerapporteerd.

Aparte strafbaarstelling psychisch geweld

Psychisch geweld, zoals dwingende controle en intieme terreur, is een ernstige vorm
van huiselijk geweld met ingrijpende gevolgen voor slachtoffers. Intieme terreur en/of
dwingende controle gaan vaak vooraf aan femicide. Vanuit maatschappelijke organisaties
en nabestaanden klinkt de roep om psychisch geweld vaker te vervolgen en hiervoor
een aparte strafbaarstelling te creëren.

We delen het standpunt dat in de praktijk te weinig vervolging plaatsvindt voor psychisch
geweld en dat dit moet verbeteren. Om een effectievere strafrechtelijke aanpak te
realiseren en slachtoffers zo beter te beschermen, richt het kabinet zich binnen dit
plan van aanpak daarom op

– het vergroten van de kennis over psychisch geweld en over de mogelijkheden die het
strafrecht biedt,

– het versterken van de veiligheids- en risicobeoordeling,

– het verhogen van de instroom van zaken bij het Openbaar Ministerie,

– het verbeteren van de bewijsvoering en de dossiervorming en het inzetten van wetenschappelijke
expertise over de schadelijke effecten van psychisch geweld in strafzaken.

Dit jaar start een WODC-onderzoek naar de strafrechtelijke aanpak van psychisch geweld,
die in 2027 zal worden herhaald. Ook voert de Open Universiteit momenteel een internationale
rechtsvergelijking uit naar aparte strafbaarstellingen van psychisch geweld, waarvan
de resultaten in 2025 worden verwacht. Op basis van deze bevindingen en voortbouwend
op de concrete stappen die het kabinet nu zet ter verbetering van de inzet in de praktijk,
kunnen eventuele verdere stappen worden overwogen.

Apart landelijk telefoonnummer

Nabestaanden en een deel van de uitvoeringsorganisaties pleiten voor het toevoegen
van een apart telefoonnummer voor (mogelijke) slachtoffers van intieme terreur of
dwingende controle, naast het telefoonnummer van Veilig Thuis. Deze vorm van huiselijk
geweld is erg ingrijpend en om hulp vragen is een grote drempel. Er zou daarom een
laagdrempelig punt moeten zijn waar vrouwen in deze situaties mee kunnen bellen.

Sinds 2015 is Veilig Thuis ingericht als laagdrempelig advies- en meldpunt, óók voor
vrouwen die te maken hebben met intieme terreur. Veilig Thuis heeft een landelijk
telefoonnummer en de mogelijkheid om via chat om advies te vragen. Dat Veilig Thuis
niet door iedereen als laagdrempelig wordt beschouwd, is iets waar we op moeten inzetten
om samen met Veilig Thuis te verbeteren.

Voor alle slachtoffers, hun naasten en ook voor plegers van diverse vormen van geweld
(o.a. seksueel grensoverschrijdend gedrag, geweld of misbruik, huiselijk geweld, kindermisbruik-
of mishandeling, mensenhandel, schadelijke praktijken of ritueel seksueel misbruik)
geldt dat het belangrijk is dat snel goede hulpverlening vindbaar én beschikbaar is.
Uit onderzoek van o.a. het Verwey-Jonker Instituut blijkt dat, ondanks een uitgebreid
bestaand aanbod, slechts een deel van de slachtoffers de juiste hulp of ondersteuning
goed kan vinden. Vanuit de wens tot één ingang tot hulpverlening en betere samenwerking,
werken de Ministeries van VWS en JenV daarom samen met de VNG en betrokken ketenpartners
uit het zorg- én veiligheidsdomein toe naar een voor slachtoffers en plegers helder,
laagdrempelig en toegankelijk aanbod van advies-, meld-, en steunpunten. In dit traject
past ook de vraag of en zo ja hoe een apart telefoonnummer voor situaties van intieme
terreur hierin een plek zou kunnen krijgen. Daarom wordt momenteel nog niet gekozen
voor de inzet van een apart telefoonnummer, maar er wordt niet uitgesloten dat dit
in de toekomst wel zou kunnen worden ingezet als uit bovenstaande trajecten blijkt
dat dit echt de beste oplossing is.

Tot slot

Dit plan vormt een belangrijke stap in de aanpak van femicide. Met een stevige basis
en concrete prioriteiten gaan we gezamenlijk aan de slag om dit afschuwelijke geweld
terug te dringen. De uitvoering van het plan zal in de komende jaren worden gemonitord
en de aanpak zo nodig bijgesteld om effectief te blijven. De Tweede Kamer wordt over
de voortgang van een aantal acties al geïnformeerd, bijvoorbeeld in de periodieke
Kamerbrief huiselijk geweld en kindermishandeling, de Kamerbrief Emancipatie, en de
Kamerbrieven over de voortgang van het Nationaal Actieprogramma aanpak seksueel grensoverschrijdend
gedrag en seksueel geweld. Over de voortgang van de prioriteiten van dit plan van
aanpak »Stop femicide!» zullen we uw Kamer voor de zomer van 2025 informeren.

Met de inzet van alle betrokken partijen, van het kabinet, gemeenten, vele uitvoeringsorganisaties,
maatschappelijke organisaties en nabestaanden van femicide-slachtoffers, streven we
naar een samenleving waarin iedereen veilig is en gelijke kansen heeft. De weg voorwaarts
is duidelijk: met vasthoudendheid, samenwerking en continue evaluatie zullen we blijven
werken aan het terugdringen van (fataal) geweld tegen vrouwen.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. van Ooijen

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind