Brief regering : Uitspraken Europees Hof voor de Rechten van de Mens in klimaatzaken

Nr. 269
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juni 2024

Op 9 april 2024 heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het Hof)
in een drietal zaken de verplichtingen van staten onder het Europees Verdrag voor
de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) in de context van klimaatverandering behandeld.
Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken,
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister voor Rechtsbescherming,
over deze zaken en de betekenis ervan voor Nederland, waaronder voor het luchtvaartbeleid,
zoals toegezegd door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat tijdens het vaste
commissiedebat luchtvaart op 10 april 2024.1 In de bijlage bij deze brief is een nadere juridische uiteenzetting van de uitspraken
opgenomen.

In de drie klimaatzaken hebben burgers en een belangenorganisatie gesteld dat de betrokken
staten een ontoereikend klimaatbeleid voeren en dat dat leidt tot een schending van
hun recht op leven (artikel 2 EVRM) en recht op eerbiediging van privéleven, familie-
en gezinsleven (artikel 8 EVRM). In de zaak Carême tegen Frankrijk en de zaak Duarte Agostinho tegen Portugal en 31 andere staten – waaronder Nederland – is het Hof niet aan een inhoudelijke beoordeling
toegekomen. Het Hof heeft deze zaken niet-ontvankelijk verklaard; in de Franse zaak
wegens een gebrek aan zogenaamd slachtofferschap en in de Portugese zaak omdat verzoekers
de nationale rechtsmiddelen niet hebben benut of niet binnen de rechtsmacht van de
aangesproken staten vallen. Met de niet-ontvankelijkheidsbeslissing in de Duarte Agostinho zaak is deze zaak afgedaan.

In de zaak Verein Klimaseniorinnen Schweiz tegen Zwitserland hebben vier vrouwen en de vereniging «Verein Klimaseniorinnen Schweiz» geklaagd dat
Zwitserland onvoldoende maatregelen zou treffen om klimaatverandering tegen te gaan
en dat dat leidt tot een schending van artikel 2 en 8 EVRM. Het Hof heeft alleen de
vereniging ontvankelijk verklaard en geoordeeld dat Zwitserland artikel 8 EVRM en
artikel 6 lid 1 EVRM (het recht op toegang tot de rechter) heeft geschonden. Er is
sprake van een schending van artikel 6 lid 1 EVRM, omdat de nationale Zwitserse rechter
de klacht van de vereniging over een schending van het EVRM niet inhoudelijk heeft
behandeld. Het Hof benadrukt hierbij het belang van collectieve actie in de context
van klimaatverandering.

Over artikel 8 EVRM overweegt het Hof dat deze bepaling het recht van personen omvat
op effectieve bescherming door de overheid tegen de ernstige negatieve gevolgen van
klimaatverandering voor hun leven, gezondheid, welzijn, en levenskwaliteit en dat
elke staat een verantwoordelijkheid heeft om klimaatverandering tegen te gaan. Dat
is voor Nederland niet nieuw. In het Urgenda-arrest heeft de Hoge Raad al erkend dat
de verplichtingen voor staten op grond van artikel 2 en 8 EVRM ook zien op het tegengaan
van klimaatverandering, dat de staat daartegen passende maatregelen moet nemen en
dat iedere staat een deelverantwoordelijkheid heeft om een aandeel te leveren in het
verminderen van de uitstoot van broeikasgassen.

Het Hof zet een algemeen kader neer om te beoordelen of een staat aan zijn klimaatverplichtingen
op grond van artikel 8 EVRM voldoet: staten moeten wetgeving en maatregelen tot stand
brengen en effectief uitvoeren om een substantiële en geleidelijke vermindering van
broeikasgasemissies te realiseren en in beginsel binnen 30 jaar klimaatneutraliteit
te bereiken. Daarbij is onder meer van belang dat tijdschema’s en tussendoelen zijn
vastgesteld, broeikasgasemissies voor de periode tot het bereiken van klimaatneutraliteit
met een koolstofbudget of een gelijkwaardige methode zijn bepaald, periodiek informatie
beschikbaar wordt gesteld waaruit volgt of het klimaatbeleid op koers ligt om doelen
te halen, doelen zo nodig worden bijgesteld, en dat consistent wordt gehandeld bij
het opstellen en uitvoeren van wetgeving en maatregelen. Het Hof overweegt dat de
beoordeling op basis van dit kader algemeen van aard is en dat een tekortkoming niet
noodzakelijkerwijs ook een schending van artikel 8 EVRM betekent. Ook benadrukt het
Hof dat naast mitigatiemaatregelen ook adaptatiemaatregelen moeten worden genomen
en dat procedurele waarborgen van belang zijn, zoals het openbaar maken van informatie
en toegang tot de rechter.

Dit algemene beoordelingskader is nieuw ten opzichte van het Urgenda-arrest en is
van groot belang voor andere (toekomstige) klimaatzaken. Als in een zaak een beroep
wordt gedaan op artikel 8 EVRM, zal een rechter de vordering beoordelen aan de hand
van dit kader. Dat geldt niet alleen voor klimaatzaken bij het Hof, maar ook voor
zaken bij de nationale rechter.

Het Nederlandse regelgevende kader, in de Europese context, voldoet naar verwachting
aan dit kader. Nederland en de EU beschikken over een regelgevend kader gericht op
het realiseren van netto nul uitstoot, uiterlijk in 2050. In Europese en nationale
klimaatregelgeving zijn tussendoelen verankerd en mechanismen vastgelegd om het periodiek
vaststellen van klimaatplannen, het monitoren en rapporteren over de (te verwachte)
resultaten van klimaatplannen en het – indien nodig – bijstellen van klimaatplannen,
te waarborgen. Uit de Zwitserse zaak volgt ook dat staten niet alleen over een regelgevend
kader moeten beschikken, maar daar ook effectief uitvoering aan moeten geven. Om ook
hieraan te voldoen is het van belang dat de nodige maatregelen (effectief) uitgevoerd
worden en aanvullende maatregelen genomen worden indien uit het benoemde proces blijkt
dat de doelen niet gehaald worden.

Specifiek voor de luchtvaartsector geldt het volgende. In lijn met de wereldwijde
praktijk tellen emissies van internationale luchtvaart niet mee voor de doelen uit
de Nederlandse Klimaatwet. Echter, Nederland voert ambitieus sectoraal klimaatbeleid
voor de luchtvaart, wat mede dient ter uitvoering van netto nul CO2-uitstoot in 2050 die in de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO is overeengekomen.
In het Akkoord Duurzame Luchtvaart hebben de luchtvaartsector en de Rijksoverheid
doelen en maatregelen vastgesteld. Deze zijn overgenomen en geconcretiseerd in de
Luchtvaartnota 2020–2050.

Naar het oordeel van het kabinet sluit de uitspraak in de Zwitserse zaak voor wat
betreft toegang tot de rechter aan bij de bestaande Nederlandse situatie. De Nederlandse
wet- en regelgeving en rechtspraktijk zijn in overeenstemming met de door het Hof
omschreven eisen van artikel 6 lid 1 EVRM in klimaatzaken. In Nederland is in zowel
het Burgerlijk Wetboek (artikel 3:305a BW) als in de Algemene wet bestuursrecht (artikel
6:13 Awb) de mogelijkheid van een collectieve actie wettelijk vastgelegd. Zoals onder
meer door de Hoge Raad is bevestigd in het Urgenda-arrest geldt die toegang tot de
rechter voor belangenorganisaties ook in klimaatzaken.

De uitspraken van het Hof passen binnen een wereldwijde trend van toenemende juridische
klimaatprocedures. Tegen de Nederlandse Staat loopt momenteel een klimaatzaak bij
de rechtbank Den Haag. In deze zaak betogen acht inwoners van Bonaire en Greenpeace
Nederland dat zowel het klimaatadaptatiebeleid voor Bonaire, als het klimaatmitigatiebeleid
voor Europees Nederland tekortschieten. Dat leidt volgens deze eisers tot een inbreuk
van mensenrechten van de inwoners van Bonaire. Ook loopt er een adviesprocedure over
klimaatverandering en internationaal recht bij het Internationaal Gerechtshof en heeft
het Zeerechttribunaal op 21 mei 2024 een advies uitgebracht over de verplichtingen
van verdragspartijen onder het Zeerechtverdrag. In dit advies concludeert het Zeerechttribunaal
dat verdragspartijen verplicht zijn alle noodzakelijke maatregelen te nemen om antropogene
emissies die direct of indirect invloed hebben op het mariene milieu te voorkomen,
verminderen en beheersen ter bescherming en behoud van het mariene milieu. Dit advies
wordt momenteel bestudeerd.

Deze toenemende trend aan klimaatrechtszaken maakt duidelijk dat staten stappen moeten
zetten om een substantiële vermindering van broeikasgasemissies te realiseren. Het
kabinet heeft de laatste jaren enorme stappen gezet. De doelen uit de Klimaatwet zijn
aangescherpt en er is een fors pakket van klimaatmaatregelen vastgesteld. Uit de laatste
Klimaat- en Energieverkenning van het PBL blijkt dan ook dat het klimaatdoel voor
2030 voor het eerst binnen bereik is, mits het beleid ook voortvarend wordt uitgevoerd.
Dat het Hof nu een algemeen beoordelingskader neerzet waarbij niet alleen een solide
regelgevend kader, maar ook een effectieve uitvoering daarvan centraal staat, benadrukt
het belang om door te gaan met het uitvoeren van beleid en het maken van nieuw beleid
indien dat nodig blijkt vanuit het regelgevend kader.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten