Brief regering : Voortgang Advies Roemer ‘van rijles naar rijonderwijs’

Nr. 1110
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 mei 2024

In 2021 heeft de heer Roemer op verzoek van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) het advies «Van rijles naar rijonderwijs» opgesteld.1 Aanleiding voor het advies waren de problemen in de rijschoolbranche waarover herhaaldelijk
met uw Kamer is gesproken. Het advies van de heer Roemer was een vervolg op het initiatief
van de alliantie Samen Sterk in het najaar van 2019 om gezamenlijk verbeteringen te
realiseren in de sector.

Terecht merkte de heer Roemer in zijn advies op dat er in de rijschoolbranche veel
goed gaat, maar dat er tegelijkertijd regelmatig misstanden in het nieuws komen, waaronder
misleiding van consumenten, oneerlijke concurrentie en examenfraude. Daarnaast is
het aantal verkeersongevallen onder de leeftijdsgroep jonge, beginnende bestuurders
(18–24-jarigen) relatief hoog en is het slagingspercentage voor zowel theorie- als
praktijkexamens relatief laag. Verder is het voor de rijschoolbranche niet eenvoudig
om bij te blijven met nieuwe technologische en wetenschappelijke ontwikkelingen. Voor
vernieuwing is er weinig ruimte.

In het advies van de heer Roemer staan aanbevelingen over de wijze waarop de kwaliteit
van de rijschoolbranche structureel kan worden verbeterd. In de kern gaat het om het
reguleren van de huidige rijschoolbranche door hieraan kwaliteitseisen te stellen
en hierop toe te zien. De afgelopen jaren hebben alle betrokken partijen gewerkt aan
de vertaling van het advies naar concrete voorstellen en een nieuw stelsel. Na een
periode van intensieve voorbereiding is nu het moment gekomen om te beginnen met het
opstellen van de wet- en regelgeving. Met deze brief wordt de Kamer hier nader over
ingelicht.

Aanleiding advies kwaliteit rijschoolbranche

De aanleiding voor het advies «Van rijles naar rijonderwijs» zijn de kwaliteit van
het rijonderwijs en de hierboven beschreven geconstateerde misstanden in de sector.
Deze misstanden komen onder meer doordat er prikkels en bedrijfsmodellen worden gebruikt
die niet gericht zijn op goed onderwijs maar op een zo groot mogelijke omzet. De druk
op de lesprijzen belemmert daarbij de doorontwikkeling binnen de sector. Daarnaast
is het huidige model volledig examengestuurd: er worden geen eisen gesteld aan het
rijonderwijs (dit is ook niet verplicht) en hier is ook geen toezicht op. De enige
controle is het examen bij het CBR.

Bovenstaande vertaalt zich onder meer in een relatief laag slagingspercentage bij
het CBR voor het rijexamen B (ongeveer de helft van de kandidaten slaagt bij de eerste
poging voor het praktijkexamen B, bij het theorie-examen slaagt slechts ongeveer een
derde de eerste keer).

De rijbewijsleerling – de consument – ondervindt uiteindelijk de negatieve gevolgen
van een kwalitatief slechte rijopleiding, onder meer via hoge kosten doordat meer
herexamens en extra lessen nodig blijken te zijn. Ook wordt een onvoldoende robuust
fundament gelegd voor een duurzaam verkeersveilige bestuurder. In het advies «Van
rijles naar rijonderwijs» wordt daarom geadviseerd de rijschoolbranche te reguleren
door eisen te stellen aan het rijonderwijs, het rijexamen, de rijscholen en de rijinstructeurs.
Daarbij is nadrukkelijk gekeken naar goede praktijkvoorbeelden uit de rijschoolbranche
die er, dit is belangrijk om te vermelden, ook zijn.

In mei 2022 is de reactie op het advies «Van rijles naar rijonderwijs»2 gedeeld. Daarin staat dat het kabinet het advies omarmt en gefaseerd invoert.

Kern van het nieuwe stelsel rijonderwijs en rijexamen

Het doel van het advies «Van rijles naar rijonderwijs» is «een betere en gegarandeerde
opleidingskwaliteit, de slagingskans toeneemt, de consument in bescherming wordt genomen
tegen uitwassen in de sector en de verkeersveiligheid mogelijk verbetert.»3

Zoals hiervoor aangegeven is de sector nu nauwelijks gereguleerd:

– Aan het rijonderwijs door rijscholen worden geen eisen gesteld. Het volgen van rijles
is ook niet verplicht om een examen te mogen doen.

– Het rijexamen bij het CBR (theorie en praktijk) is wel verplicht.

– Het CBR kan alleen basale (administratieve) eisen stellen aan rijscholen om zich in
te schrijven en daarmee examens te kunnen reserveren.

– IBKI4 neemt examens van rijinstructeurs af. Ook hiervoor is nu geen opleiding verplicht.
IBKI vernieuwt elke vijf jaar de bevoegdheid van instructeurs wanneer zij aan de eisen
voldoen5.

Hieronder volgt per onderdeel van het advies (de kwaliteit rijonderwijs, het rijexamen,
de rijinstructeur en de rijschool) een toelichting op de voorgenomen besluitvorming.

Kwaliteit rijonderwijs

Om de kwaliteit van het rijonderwijs te verbeteren stelt het advies van de heer Roemer
de invoering van een nationaal leerplan voor. De basis van dit leerplan is een gestructureerde
en gefaseerde rijopleiding waarbij zowel basisvaardigheden als hogere orde vaardigheden
worden aangeleerd, door middel van het rijden in verkeerssituaties van toenemende
complexiteit. Hogere orde vaardigheden verwijzen naar verantwoord rijgedrag en gevaarherkenning.
Op deze wijze ontstaat een opleiding in vier fasen6, waarbij ter afsluiting van iedere fase een toetsing plaatsvindt.

In 2022 en 2023 heeft Royal HaskoningDHV (RHDHV), in opdracht van het Ministerie van
IenW en in samenwerking met de rijschoolbranche, CBR en IBKI dit nationaal leerplan
ontwikkeld.7

Belangrijke notie is dat het leerplan leerdoelen op hoofdlijnen stelt. Dit biedt rijscholen
en rijinstructeurs de mogelijkheid om naar eigen inzicht en naar de behoefte van de
leerling invulling te geven aan het leerplan. Daarnaast is voor de leerling rijbewijs
B (en de ouders) inzichtelijk welke vaardigheden geleerd moeten worden, hoever een
leerling in zijn opleiding is en wanneer toetsing plaatsvindt. Ook biedt het instructeurs
en rijscholen houvast en duidelijkheid over wat een leerling moet kunnen en waarop
het examen bij het CBR is gebaseerd.

Op dit moment vertaalt een deskundigengroep de kerndoelen uit het leerplan naar concrete
leeruitkomsten die de kandidaat aan het einde van elke fase van de rijopleiding moet
bereiken. Het resultaat wordt gepresenteerd als «Het model van leeruitkomsten per
fase van de rijopleiding B». Dit model, samen met het nationaal leerplan voor de rijopleiding
B, dient als leidraad voor de ontwikkeling van leermateriaal. Verwacht wordt dat dit
product in de zomer gereed is.

Het leerplan rijopleiding B is op 20 oktober 2023 met de Kamer gedeeld8. Met dit leerplan wordt een stap gezet naar een verbetering van de rijopleiding voor
de leerling rijbewijs B. Voor het vaststellen en verplichten van het leerplan is nu
nog geen wettelijke basis. Daarom is het Ministerie van IenW voornemens de voorbereiding
voor de aanpassing van wet- en regelgeving in gang te zetten om hierin te voorzien.

Kwaliteit rijexamen

Het examen bij het CBR moet goed aansluiten bij de rijopleiding. Het CBR heeft in
opdracht van het ministerie geïnventariseerd welke aanpassingen in het examenprogramma
en de wijze van toetsing nodig zijn (bijlage 1). Belangrijk element hierin is het
advies om naar een meer competentiegerichte wijze van beoordeling te komen. Ook is geadviseerd het examenprogramma, analoog aan
de rijopleiding, modulair/ontwikkelingsgericht vorm te geven.

Het Ministerie van IenW is voornemens het CBR opdracht te geven de wijze van examineren,
conform het advies, competentiegericht vorm te geven en ook om het examen inhoudelijk
aan te laten sluiten op het leerplan. Het aantal verplichte examens wordt voorlopig
niet verhoogd. Op dit moment is één praktijkexamen en één theorie-examen verplicht.
Veel leerlingen nemen daarbij nog een extra onderdeel van het praktijkexamen af in
de vorm van de Tussentijdse Toets (TTT). Het verplicht stellen van meerdere examens
brengt, zo blijkt ook uit het bijgesloten rapport van SIRA (bijlage 2), extra kosten
met zich mee voor de consument.

Met brancheorganisaties, CBR en IBKI is overeengekomen dat nader wordt onderzocht
wat nut en noodzaak van meerdere toetsmomenten zijn naast de twee verplichte examens.
Daarbij zijn veel scenario’s mogelijk. Er kan besloten worden een deel van de toetsen
bij de rijschoolbranche te beleggen. Ook kan een scenario ontstaan waarbij een toets
wel wordt afgenomen door het CBR en zelfs verplicht gesteld kan worden, maar het niet
behalen ervan betekent niet automatisch dat de kandidaat de toets opnieuw moet afleggen
(zoals bij de TTT al het geval is).

Conform het advies «Van rijles naar rijonderwijs» wordt ook een leerlingvolgsysteem
ontwikkeld. Dit leerlingvolgsysteem is een verbindend element in het stelsel tussen
rijscholen/rijinstructeurs, examinator (CBR) en toezichthouder (IBKI, zie verderop
in deze brief). In het leerlingvolgsysteem wordt voor leerlingen, ouders/verzorgers,
instructeurs en rijscholen inzichtelijk welke leerdoelen uit het leerplan gehaald
moeten worden, hoever een leerling is in de opleiding en welke toets- en examenmomenten
er zijn. Het CBR krijgt de opdracht om voor het Leerlingvolgsysteem, in afstemming
met de betrokken partijen, te komen tot een programma van eisen en een governance
van data (datamodel) met als uitgangspunt rekening te houden met de bestaande en gebruikte
systemen in de rijschoolbranche.

Kwaliteit rijinstructeurs en rijinstructeursopleiders

Zoals hiervoor aangegeven worden er nu geen eisen gesteld aan de opleiding van rijinstructeurs
en is het volgen van een opleiding ook geen vereiste voor het aanvragen van een examen
bij IBKI. Wel moet een aspirant instructeur deelnemen aan de verplichte stage, in
het bezit zijn van een geldig rijbewijs en een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) kunnen
overleggen.

In lijn met het advies «Van rijles naar rijonderwijs» wordt het volgen van een opleiding
tot rijinstructeur in de toekomst verplicht. IBKI heeft in opdracht van IenW kaders
ontwikkeld waaraan het leerplan voor de rijinstructeur B moet voldoen (bijlage 3).
Daarbij heeft IBKI zich onder meer gebaseerd op het door RHDHV ontwikkelde leerplan
voor de leerling (waarop de opleiding tot instructeur moet aansluiten). Ook het door
IBKI ontwikkelde kwalificatieprofiel rijinstructeur B met de bijbehorende kerndoelen,
het examenprogramma voor de rijbewijsleerling B en het examenprogramma voor de rijinstructeur
B zijn hierin ondergebracht. Daarnaast heeft IBKI vakbekwaamheidseisen opgesteld voor
docenten van de rijinstructeursopleiders. Op basis hiervan erkent IBKI opleidingsinstituten
voor rijinstructeurs en houdt hier toezicht op. Na het volgen van een opleiding doet
een instructeur, net als nu, examen bij IBKI. De exameneisen worden door IBKI aangepast.

De huidige praktijk waarin een instructeur iedere vijf jaar zijn bevoegdheid moet
verlengen, blijft in stand, maar de eisen worden aangepast. Momenteel geldt de verplichting
tot het volgen van theoretische bijscholing met een aanwezigheidsplicht. Van summatieve
toetsing tijdens de theoretische bijscholing, is geen sprake. Oftewel, instructeurs
hoeven geen examen af te leggen. Daarnaast is er aanvullend elke vijf jaar praktijkbegeleiding,
waarbij een examinator van IBKI meerijdt met de instructeur en een oordeel geeft over
diens vakbekwaamheid. Een onvoldoende oordeel leidt niet tot het verliezen van de
bevoegdheid (Wet Rijonderricht Motorrijtuigen (WRM) certificaat) om rijles te geven.

Het advies van de heer Roemer is om de vijfjaarlijkse verlenging van de bevoegdheid
minder vrijblijvend te maken. In lijn met dit advies heeft IBKI, in opdracht van IenW,
voorstellen ontwikkeld die erop zijn gericht het niveau van vakbekwaamheid beter te
kunnen vaststellen. Het voorstel is te komen tot een vakbekwaamheidsexamen voor theorie
en een vakbekwaamheidsexamen voor praktijk bij IBKI. Beide moeten door een instructeur
met een voldoende resultaat worden afgerond. Wanneer een instructeur in maximaal drie
keer geen voldoende resultaat behaalt, verliest de instructeur zijn bevoegdheid om
rijles te geven. Wel kan de instructeur besluiten het herintrederstraject te volgen.
De eis een VOG te overleggen blijft bestaan. IBKI geeft IenW daarbij in overweging
een continue screening in te voeren. Bij de introductie van de VOG in de WRM in 2020
is gekozen voor periodieke screening door bij de vijfjaarlijkse verlenging een nieuwe
VOG te verlangen. Met de rijschoolbranche en de Minister voor Rechtsbescherming wordt
verkend of continue screening nodig en passend is.

Tot slot is het ministerie voornemens IBKI de bevoegdheid te geven toe te zien op
het goed functioneren van rijinstructeurs, waaronder de correcte naleving van het
nationaal leerplan. Dit in lijn met het advies van ABD TOPConsult dat u, tegelijk
met het leerplan van RHDHV, op 20 oktober 2023 heeft ontvangen.9 In dat kader zal IBKI de vakbekwaamheid monitoren op basis van gegevens uit het Leerlingvolgsysteem.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan een zeer laag slagingspercentage van de instructeur,
wat dan aanleiding kan zijn voor een onderzoek. IBKI adviseert om aan dit toezicht
op termijn een sanctiemogelijkheid te koppelen, zoals bijvoorbeeld het volgen van
een educatieve maatregel. IBKI heeft onderzocht dat jaarlijks 0,1% van alle bevoegde
rijinstructeurs tijdelijk de lesbevoegdheid zal verliezen bij de afschaffing van het
Educatief traject en introductie van een sanctie. Op dit moment kan IBKI een onderzoek
naar vakbekwaamheid van een rijinstructeur instellen op basis van een melding van
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) of politie. Het voorstel is deze mogelijkheid
uit te breiden waardoor ook het CBR een melding bij IBKI kan doen over een slecht
functionerende instructeur.

Samenvattend, om rijinstructeur te worden moet een aspirant instructeur:

– Verplicht een opleiding volgen tot rijinstructeur B bij een door IBKI erkend opleidingsinstituut
voor rijinstructeurs.

– Succesvol de examens tot rijinstructeur afleggen bij IBKI.

– Een VOG kunnen overleggen.

Om rijinstructeur te blijven moet een rijinstructeur:

– Een voldoende resultaat behalen voor het vakbekwaamheidsexamen theorie en vakbekwaamheidsexamen
praktijk.

– Een VOG kunnen overleggen.

Om de kwaliteit van instructeurs te borgen zal IBKI toezicht houden door:

– De kwaliteit van rijinstructeurs te monitoren.

– Het uitbreiden van de mogelijkheid een melding bij IBKI te doen over een slecht functionerende
instructeur.

– Het ontwikkelen van een sanctieregime waarbij IBKI slecht presterende rijinstructeurs
een educatieve maatregel op kan leggen en uiteindelijk diens bevoegdheid kan ontnemen.

Het CBR is verder gevraagd voorstellen te doen om de bestaande inschrijfovereenkomst
met rijscholen aan te scherpen. Onderdeel van deze voorstellen is onder meer het standaard
vragen naar de pas van instructeurs en het belonen van rijscholen met hoge slagingspercentages
door extra ruimte in het reserveringssysteem. Met het CBR verkent het ministerie welke
voorstellen we kunnen verankeren in wet- en regelgeving

Adviescommissie rijonderwijs

Tot slot is het voornemen een Adviescommissie Rijonderwijs (AR) in te richten. In
deze AR komen in ieder geval vertegenwoordigers van de rijschoolbranche (Koepel Rijopleiding
en Verkeersveiligheid (KRV), BOVAG en ANWB), IBKI, CBR, IenW en onderwijskundigen.
Doel van de AR is de Minister periodiek te adviseren over het leerplan voor leerlingen
rijbewijs B, de exameneisen rijbewijs B bij het CBR, het kwalificatieprofiel rijinstructeur
B met de bijbehorende kerndoelen en het examen bij IBKI. De Minister van IenW stelt
deze eisen na ontvangst van het advies van de AR vast. Op deze manier wordt zowel
de inbreng van de branche als de samenhang tussen de verschillende inhoudelijke elementen
in het stelsel verankerd.

Gevolgen nieuw stelsel rijonderwijs en rijexamen

Aan het invoeren van bovenstaande maatregelen zitten consequenties. Vrijwel alle hierboven
genoemde maatregelen vragen wijzigingen van wet- en regelgeving. De voorbereiding
hiervan wordt door het ministerie uitgevoerd. Ook zijn er financiële consequenties
verbonden aan het inrichten van een nieuw stelsel. Conform de motie Van Baarle en
Stoffer10 zijn deze financiële consequenties in beeld gebracht door SIRA11. Met dit rapport is de motie Van Baarle en Stoffer alsook de toezegging aan de Kamer
afgedaan.

Uit het rapport van SIRA blijkt dat de gevolgen voor leerlingen en instructeurs afhankelijk
zijn van de wijze waarop zij nu les krijgen of geven. Bijvoorbeeld kent de nu bestaande
Rijopleiding in Stappen (RIS) een systematiek die lijkt op het beoogde stelsel. De
RIS kent een modulair lesprogramma in vier fasen met een eindtoets bij iedere fase.
Instructeurs volgen een opleiding om RIS-instructeur te worden. Ook hanteren RIS-rijopleidingen
(net als bij veel andere ontwikkelingsgerichte opleidingen) al een leerlingvolgsysteem
waarin de vorderingen van de leerling wordt bijgehouden. De stap naar het nieuwe stelsel
is voor deze instructeurs en hun leerlingen daardoor minder groot, evenals de daarmee
gepaard gaande kosten.

Voor rijscholen en rijinstructeurs die nu geen gestructureerd lesplan volgen, vorderingen
niet bijhouden, geen tussentijdse beoordelingen geven en niet bekwaam zijn in het
geven van een modulair opleidingstraject zijn de consequenties, en daarmee gepaarde
kosten, groter. Deels zijn dit eenmalige kosten.

Tenslotte zijn de uiteindelijke gevolgen voor de lesprijs mede afhankelijk van de
toekomstige slagingspercentages. Wanneer de kwaliteit van de rijopleiding toeneemt
heeft dit een positief effect op de slagingspercentages (slagingspercentage RIS in
2023 betrof 63,2%, slagingspercentage regulier betrof 51,6%). Minder herexamens leiden
uiteraard ook tot lagere kosten. Wanneer dit effect minder groot is, nemen ook de
kosten per leerling toe.

Transitie naar ontwikkelingsgerichte opleiding en beoordeling kost tijd

De plannen om de kwaliteitsverbetering van de rijles, het rijexamen, de rijinstructeur
en de rijschool in te voeren betekent dat de transitiefase aanbreekt. Hierin wordt
onder meer ingezet op het voorbereiden van de sector op aanstaande veranderingen via
voorlichting, bijscholing van de instructeurs en het uitvoeren van pilots. Met alle
betrokkenen wordt een transitieplan opgesteld om deze fase zo goed mogelijk te benutten.
Eén van de voor de hand liggende maatregelen is het, op vrijwillige basis, omscholen
van bestaande instructeurs tot instructeurs van een ontwikkelingsgerichte opleiding12 (zie ook het rapport van SIRA hierover).

Het ministerie geeft met de beschreven stappen de komende tijd opvolging aan alle
aanbevelingen van het advies Roemer om de kwaliteit van de rijschoolbranche structureel
te verbeteren en de verkeersveiligheid te verhogen. Wanneer uit evaluatie blijkt dat
verder gaande maatregelen nodig zijn (bijvoorbeeld eisen aan de bedrijfsvoering van
de rijscholen) dan is daar ruimte voor.

Tot slot wordt de Kamer periodiek geïnformeerd over de voortgang van de kwaliteitsverbetering
in de rijschoolbranche.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers