Brief regering : Kabinetsreactie op het rapport “Voorbij de dijk. Keuzes in het waterveiligheidsbeleid”

Nr. 87 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 mei 2024

Op 12 oktober 2023 heeft de Algemene Rekenkamer (AR) het rapport «Voorbij de dijk. Keuzes in het waterveiligheidsbeleid» gepubliceerd (Kamerstuk 32 698, nr. 83. In de brief aan de Kamer over het Landelijk Veiligheidsbeeld Primaire Waterkeringen
van 8 november 2023 (Kamerstuk 31 710, nr. 82) is aangekondigd dat in het voorjaar 2024 een inhoudelijke reactie zou volgen. Deze
reactie treft u hierbij aan.

Voor Nederland is de bescherming tegen overstromingen en de wijze waarop we dat (kosteneffectief)
realiseren van cruciaal belang om hier, nu en in de toekomst, veilig te kunnen blijven
wonen en werken. Daarom is dit ook speerpunt van het waterveiligheidsbeleid, waarbij
de ambitie is om te zorgen dat Nederland de best beveiligde delta ter wereld blijft1. Dat is een grote opgave, zoals ook duidelijk werd in het landelijk veiligheidsbeeld
primaire waterkeringen. Bij de aanpak werkt het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) vanuit een brede basis van kennis en ervaring aan waterveiligheid. Het Rijk
doet dit in nauwe samenwerking met waterschappen, provincies en gemeenten, zoals in
het Deltaprogramma.

Meerlaagsveiligheid is in 2009 in het eerste Nationaal Waterplan geïntroduceerd. Sindsdien
is dit principe steeds verder ontwikkeld. Het Nationaal Waterprogramma 2022–2027 werkt
meerlaagsveiligheid breder uit dan alleen voor waterveiligheid, het is namelijk ook
zeer relevant voor bijvoorbeeld wateroverlast of overstromingen door extreme buien,
zoals in Limburg in 2021. Om de gevolgen van klimaatverandering te kunnen verminderen
is het van belang de ruimtelijke inrichting in ons land en het beheer zoveel mogelijk
klimaatbestendig te maken. Klimaatadaptatie raakt aan veel beleidsdomeinen, de Minister
van IenW is coördinerend bewindspersoon voor klimaatadaptatie.

Rijk, gemeenten, waterschappen en provincies zijn allen wel zelf verantwoordelijk
voor het integreren van de klimaatadaptatieopgave in het eigen beleid, het klimaatbestendig
maken van hun eigen assets, netwerken en (stedelijke en regionale) watersystemen en
het bekostigen hiervan. Het Ministerie van IenW stimuleert via diverse sporen klimaatadaptieve
maatregelen bij andere overheden. De inzichten van de AR worden als een ondersteuning
gezien van het beleid op het gebied van klimaatadaptatie, wateroverlast en waterbewustzijn.

Er is ook veel onderzoek2 gedaan naar meerlaagsveiligheid in relatie tot waterveiligheid. Hieruit blijkt dat
voor het beheersen van het risico van overstromingen vanuit het hoofdwatersysteem,
preventie via primaire waterkeringen (laag 1) vrijwel altijd aanzienlijk (kosten)effectiever
is dan ruimtelijke maatregelen (laag 2) en crisisbeheersing (laag 3). Maatregelen
uit laag 2 en 3 kunnen wel helpen de gevolgen van overstromingen te beperken, afhankelijk
van de specifieke gebiedssituatie.

Waterveiligheid gaat om het beheersen van de risico’s van catastrofale overstromingen,
zoals in 1953, waar sprake is van meters water in een groot gebied, veel slachtoffers
en schade in de ordegrootte van miljarden euro’s. Nederland heeft, in vergelijking
met het buitenland, veel laaggelegen en dichtbevolkt gebied met een hoge economische
waarde en een historisch gegroeid en bewust gekozen hoog beschermingsniveau dat wettelijk
is vastgelegd. Versterking via waterkeringen is daarmee al snel kosteneffectief ten
opzichte van andere maatregelen achter de dijken. Daarom wordt hier ook stevig op
ingezet in het nationale waterveiligheidsbeleid. Op plekken elders in de wereld met
een veel lager beschermingsniveau, zoals in de Verenigde Staten en Engeland, wordt
daarom veel uitgebreider ingezet op ruimtelijke maatregelen en organisatorische noodmaatregelen,
zoals evacuatieroutes.

In lijn met de AR kan worden geconstateerd dat het steeds belangrijker wordt om in
de ruimtelijke ordening en inrichting van ons land meer rekening te houden met water(veiligheids)belangen.
Niet «in plaats van», maar aanvullend op het bieden van bescherming door waterkeringen.

Klimaatverandering vraagt om scherpere keuzes over hoe we de schaarse ruimte gebruiken
en inrichten om daarbij voldoende klimaatrobuust en toekomstbestendig te zijn. In
de kabinetsbrief «Water en bodem sturend» (Kamerstukken 27 625, nr. 592) zijn hiervoor structurerende keuzes opgenomen. Dit gaat bijvoorbeeld ook over bewuste
keuzes waar gebouwd kan worden, waar de AR terecht aandacht voor vraagt. Een voorbeeld
van zo’n keuze is dat we in de uiterwaarden (die vallen onder de Beleidslijn grote
rivieren) geen nieuwe bebouwing meer toe staan. Daarmee maken we onze rivieren klimaatrobuuster
en voorkomen we toenemende schade. Daarmee wordt mede uitwerking gegeven aan laag
2 van meerlaagsveiligheid, zoals in het Nationaal Waterprogramma 2022–2027 is beschreven.

Recent is ook het ruimtelijk afwegingskader klimaatadaptieve gebouwde omgeving gepubliceerd3. Dit kader geeft meer duidelijkheid over waar er gebouwd kan worden door per locatie
de risico’s te tonen op het gebied van waterveiligheid, wateroverlast, bodemdaling
en drinkwater. Zo kan het ruimtelijk afwegingskader gemeenten, waterschappen en provincies
helpen bij locatiekeuzes voor nieuwe ontwikkelingen. Naast de vraag waar specifieke functies worden ontwikkeld, geeft de maatlat klimaatadaptieve groene gebouwde
omgeving voor stedelijk gebied ook invulling aan de vraag hoe in eventueel kwetsbare gebieden klimaatbestendig gebouwd moet worden (Kamerstukken
32 813, nr. 1195). Hiermee ondersteunt het Rijk andere overheden en marktpartijen om rekening te houden
met water en klimaatverandering.

De Beleidstafel wateroverlast en hoogwater heeft op basis van de gebeurtenissen in
Limburg in 2021 diverse aanbevelingen gedaan4 die in het licht van de inzichten van AR relevant zijn. Aanbevolen is meerlaagsveiligheid
toe te passen in het regionale en lokale watersysteem waar ruimtelijke maatregelen,
zoals de AR benoemt, juist effectief kunnen zijn. Ook moet er worden gewerkt aan de
verbetering van de crisisbeheersing en de samenwerking met de veiligheidsregio’s.
Daarnaast moet extra worden ingezet op vergroten van het waterbewustzijn zodat bewoners
beter voorbereid zijn, waar de AR terecht aandacht voor vraagt. De aanbevelingen van
de Beleidstafel worden nu door verschillende waterpartners uitgewerkt. Een belangrijke
aanbeveling uit de Beleidstafel is om beter voorbereid te zijn op extreme wateroverlast
om zo maatschappelijke ontwrichting te voorkomen. Hiervoor worden bovenregionale stresstesten
voor wateroverlast uitgevoerd. Daarin wordt gekeken naar knelpunten die kunnen ontstaan
bij extreme neerslaggebeurtenissen, en waar mogelijk ook cascade-effecten kunnen optreden,
door uitval van functies inclusief falen van waterveiligheidsmaatregelen. Door op
een uniforme werkwijze stresstesten uit te voeren om overlast en ontwrichting in regio’s
in beeld te brengen, waarin ruimte is voor gebied specifiek maatwerk, wordt het mogelijk
om een landelijk beeld op te stellen.

De AR roept op, in het kader toekomstbestendigheid, om verder te kijken dan 2050 wanneer
de dijken aan de normen moeten voldoen. Dat doet het Ministerie van IenW al langere
tijd. Waterveiligheid is voor Nederland een continue opgave nu en in de (verre) toekomst.
Voor de bescherming tegen overstromingen vanuit de zee, grote rivieren en meren is
het op orde brengen en houden van de primaire waterkeringen voor de lange termijn
de basis. Het waterveiligheidsbeleid is adaptief en cyclisch ingericht. Er wordt continue
kennis ontwikkeld en benut en er wordt goed gekeken naar wat er op de lange termijn
op ons afkomt. In het Kennisprogramma Zeespiegelstijging wordt onderzocht wat de mogelijke
gevolgen van de zeespiegelstijging zijn voor ons land, ook voor de huidige waterveiligheidsstrategie.
Ook zijn verschillende denkrichtingen voor de lange termijn nader bekeken (tot en
met 5 meter zeespiegelstijging), en gepubliceerd op 4 maart jl. (Kamerstukken 36 410 J, nr. 9). Op dit moment wordt verkend wat de gevolgen van de verschillende denkrichtingen
zijn op het watersysteem en voor functies, zoals scheepvaart en natuur, en in termen
van ruimtebeslag. Op basis van de kennis die wordt opgedaan kunnen we ons voorbereiden
op de toekomst, met inzet van alle lagen binnen het water- en ruimtelijk beleid.

Tot slot

De opgaven op het terrein van water worden in de toekomst alleen maar omvangrijker.
Het Rijk blijft zich met de andere overheden en partners inzetten om ons tijdig en
slim aan te passen aan de gevolgen van klimaatverandering. Meerlaagsveiligheid biedt
verschillende mogelijkheden om de wateropgaven aan te pakken. Deze moeten situationeel
worden bekeken. Voor de waterveiligheidssituatie in Nederland geldt dat waterkeringen
het meest kosteneffectief zijn om ons te beschermen tegen grootschalige overstromingen.
Bij meerlaagsveiligheid gaat het om «en-en-en», omdat alle drie de lagen hun eigen
specifieke doelen en effecten hebben, en die per gebied ook anders kunnen uitwerken.

Om de gevolgen van klimaatverandering te kunnen verminderen is het van belang de ruimtelijke
ordening en inrichting in ons land klimaatbestendig te maken. Als coördinerend bewindspersoon
voor klimaatadaptatie heb ik de afgelopen jaren al stappen gezet om laag 2 van meerlaagsveiligheid
concrete en doelgerichte uitwerking te geven, zoals met de structurerende keuzes voor
«Water en bodem sturend», het ruimtelijk afwegingskader, de maatlat klimaatadaptief
bouwen en de verdere uitwerking van de aanbevelingen van de Beleidstafel wateroverlast
en hoogwater. Dit zal bijdragen aan één van de hoofdambities van het waterbeleid:
een veilige en klimaatbestendig delta.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers