Brief regering : Rapport expert opinion marktordening Carbon Capture and Storage

Nr. 1375 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT EN VOOR KLIMAAT EN ENERGIE
EN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 april 2024

In de brief over de ontwikkeling van de CCS-markt van 3 oktober 20231 is toegezegd een expert opinion te laten uitvoeren naar de marktordening van Carbon Capture and Storage (CCS) in Nederland. Hierbij sturen wij u de expert opinion. Deze is uitgevoerd door prof. dr. Mulder, hoogleraar Energie-economie aan de Rijksuniversiteit
Groningen. Middels deze brief informeren wij u tevens over de beleids- en marktontwikkeling
in CCS sinds oktober vorig jaar en geven wij aan welke stappen wij zetten naar aanleiding
van het expert opinion rapport. Ook heb ik, de Minister voor Klimaat en Energie, in het commissiedebat Klimaat
en Energie van 14 maart jl. aan het lid Teunissen (Partij voor de Dieren) toegezegd
in te gaan op verdeling tussen publieke- en private deelname in de investeringen en
de governance van CCS-projecten. Met deze brief wordt tevens deze toezegging voldaan.

Ontwikkelingen sinds begin oktober 2023

Er is sprake van een duidelijke ontwikkeling van CCS-projecten in Nederland en de
(internationale) CCS-markt als geheel. Dit is in lijn met onze brief aan uw Kamer2 waarin wij hebben geschetst hoe de ontwikkeling van de CCS-markt kan worden onderverdeeld
in een opbouwfase (de komende vijf jaar) en een volwassen markt in de fase daarna.
Met Porthos hebben drie staats- en beleidsdeelnemingen (EBN, Gasunie en Havenbedrijf
Rotterdam) als market maker bijgedragen aan een succesvolle ontwikkeling van de CCS-markt in Nederland. In de
huidige opbouwfase van de markt is er een beperkt aantal projecten. Over circa vijf
jaar, wanneer er een meer volwassen markt is ontstaan in Noordwest-Europa, verwachten
we een veelheid van projecten van private initiatiefnemers. Daarbij zullen emittenten
kunnen kiezen tussen verschillende aanbieders binnen de CCS-keten en verschillende
transportmodaliteiten. Na de opbouwfase van de markt kan de overheid overwegen haar
inzet geleidelijk terug te brengen en zo meer ruimte aan de markt te laten.

In slechts enkele maanden tijd zijn er zeer belangrijke stappen genomen door partijen.
De Porthos-partijen en de klanten van Porthos hebben in oktober 2023 hun finale investeringsbesluit
genomen en Porthos is gestart met de grondwerkzaamheden en overige voorbereidingen
van de bouw. Porthos blijft daarmee op schema om als eerste CCS-project binnen de
Europese Unie in 2026 te starten. De partijen van het Aramis-project hebben het investeringsbesluit
genomen om de front-end engineering design (FEED) fase van het project uit te voeren. Ik, de Minister voor Klimaat en Energie,
heb op 5 februari 2024 het ruimtelijke voorkeursalternatief vastgesteld3. De Aramis-partijen hebben dezelfde maand nog de eerste vergunningsaanvragen ingediend.
Daarmee ligt ook het Aramis-project nog steeds op schema om in 2028 van start te gaan.
Yara Sluiskil heeft in november 2023 ook haar investeringsbesluit genomen op haar
CCS-project en een definitief contract gesloten met Northern Lights om vanaf begin 2025 in Noorwegen haar CO2 op te slaan. Wij zien dat met de ontwikkelingen sinds oktober 2023 de nodige voortgang
is bereikt in de opbouwfase van de CCS-markt in Europa. Tegelijkertijd blijven er
uitdagingen bestaan. Wij volgen daarom nauwlettend de ontwikkelingen en sturen bij
waar nodig. Hierbij speelt naast het behalen van de klimaatdoelstelling, ook de ambitie
om de industrie te verduurzamen en het vestigingsklimaat in Nederland aantrekkelijk
te houden een rol.

In de afgelopen maanden zijn er voorts vanuit Europa belangrijke beleidsontwikkelingen
gekomen die relevant zijn voor het CCS-beleid in Nederland. Op 6 februari 2024 heeft
de Europese Commissie een mededeling genaamd de Industrial Carbon Management Strategy (ICMS) gepubliceerd4 en in februari hebben de Europese Commissie, de Europese Raad en het Europees Parlement
een voorlopig akkoord op de Net Zero Industry Act (NZIA) bereikt. Uw Kamer is separaat geïnformeerd over het standpunt van het kabinet
over de ICMS middels een BNC-fiche. 5 We kunnen constateren dat er ambitieus en richtinggevend Europees CCS-beleid wordt
geformuleerd. De NZIA introduceert een verplichting van 50 Megaton per jaar CO2-injectiecapaciteit voor 2030 binnen de Europese Unie. In de ICMS stelt de Europese
Commissie dat een nog grotere CO2-opslagcapaciteit nodig is voor de jaren 2040 en 2050 om de klimaatdoelstellingen
te halen. In deze strategie kondigt de Commissie ook aan dat zij voornemens is op
het gebied van het transport van CO2 met een regelgevingspakket te komen teneinde een meer geïntegreerde Europese CO2-markt te creëren na 2030. Nederland zal doorgaan met de succesvolle uitrol van CCS
als verduurzamingstrategie voor de moeilijk te vermijden emissies in de industrie,
alsook voor de realisatie van negatieve emissies. Daarmee wordt tevens bijgedragen
aan de ambities op Europees niveau.

Ten slotte heeft de Algemene Rekenkamer (AR) het afgelopen jaar onderzoek gedaan naar
het Nederlandse CCS-beleid en de rol van Porthos. De AR heeft dit rapport op 28 maart
2024 gepubliceerd. In de daarbij gevoegde bestuurlijke reactie hebben wij aangegeven
hoe wij ook opvolging geven aan de aanbevelingen uit het Algemene Rekenkamer-rapport.6

Stappen naar aanleiding van het advies van professor Mulder

Wij zijn professor Mulder zeer erkentelijk voor zijn opgeleverde advies. Het rapport
biedt een gedegen analyse van de huidige markt en doet enkele waardevolle aanbevelingen
voor de toekomstige koers van het CCS-beleid in Nederland.

Professor Mulder adviseert met het huidige beleid en marktordening door te gaan omdat
de CCS-markt zich op termijn zal ontwikkelen tot een volwaardige en functionerende
markt waarin er sprake is van concurrentie op transportmodaliteiten en opslagvelden.
Dit betekent dat er voor de lange termijn beleidsinzet op CCS geen noodzaak is om
fundamentele wijzigingen te overwegen met betrekking tot publiek eigenaarschap, onafhankelijk
netbeheer of tariefregulering. Deze interventies zouden juist leiden tot verstoring
van de markt, waardoor de totale welvaart lager uitkomt, aldus professor Mulder. Dit
is in lijn met het tot nog toe gevoerde en beoogde vervolgbeleid ten aanzien van de
marktordening. Wel adviseert professor Mulder voor de opbouwfase van de markt een
aantal overheidsmaatregelen om de marktontwikkeling te bespoedigen. Deze maatregelen
zullen hieronder puntsgewijs aan bod komen. Ten slotte zullen we anticiperend op mogelijke
toekomstige Europese wetgeving – bijvoorbeeld op het gebied van de regulering van
CO2-transport – het beleid zo moeten vormgeven dat dit zo veel mogelijk aansluit bij
de beoogde Europese regelgeving of hier in ieder geval niet mee conflicteert.

Professor Mulder adviseert enerzijds met het huidige beleid en marktordening door
te gaan omdat de markt zich inderdaad op termijn zal ontwikkelen tot een volwaardige
en functionerende business-to-business markt. Anderzijds doet professor Mulder een aantal aanbevelingen om de marktontwikkeling
op de korte termijn, en de ontwikkeling van het project Aramis in het bijzonder, te
bevorderen. Wij zullen hieronder aangeven welke adviezen in het rapport staan genoemd
en welke stappen wij naar aanleiding hiervan gaan zetten;

1. Professor Mulder adviseert periodieke monitoring van de CCS-markt uit te voeren omdat
het op voorhand niet met zekerheid is te zeggen hoe snel en in welke mate de CCS-markt
zich in de komende jaren tot een competitieve markt zal ontwikkelen.

Wij nemen deze aanbeveling over. Wij monitoren de ontwikkelingen in de markt in het
Nationaal Programma Verduurzaming van de Industrie (NPVI) en het Meerjarenprogramma
Infrastructuur Energie en Klimaat (MIEK) en laten de voortgang van de CCS-projecten
in Nederland ook aan bod komen in onder andere de stuurgroep van het NPVI.

2. Professor Mulder adviseert maatregelen te nemen om (een aantal) kostenrisico’s bij
Aramis en emittenten weg te nemen. De onzekerheidsmarge bij de kosten van het Aramis-project
is nu nog hoog. Dit vertaalt zich in voorlopige tarieven voor emittenten met een grote
bandbreedte; dit terwijl het SDE++-subsidiebedrag al vaststaat. Dit risico kan ervoor
zorgen dat vertraging kan optreden bij Aramis, omdat emittenten zich mogelijk niet
in een vroeg stadium al willen committeren aan Aramis. De overheid kan ervoor kiezen
om dit risico deels weg te nemen bij marktpartijen zodat zij zich eerder zullen committeren
aan Aramis, aldus professor Mulder.

We erkennen het belang om kostenrisico’s te mitigeren om onzekerheid bij marktpartijen
deels weg te nemen. Er zijn twee acties die wij naar aanleiding van dit advies nemen.
Als eerste hebben wij een publiek-private task force opgezet. Deze task force heeft de taak om scherper te krijgen welke risico’s de onzekerheid in de Aramis-tarieven
veroorzaken, om scherper inzicht te krijgen in de opbouw van de tarieven van Aramis
en de onzekerheden die de bandbreedte van die tarieven bepalen, en om inzichtelijk
te maken in welke mate deze risico’s niet goed beheersbaar zijn voor marktpartijen.
Tevens zullen de kostenrisico’s aan de kant van de emittenten scherper in kaart worden
gebracht. Vervolgens zal de gezamenlijke task force de mogelijkheden voor een passende oplossing hierop formuleren zodat hier, indien
nodig, besluiten op kunnen worden genomen. Voor september 2024 is deze risicoanalyse
gereed, zijn passende oplossingen geformuleerd en zal gestreefd worden om hier ook
een besluit over te nemen. Van belang hierbij is dat er tegenover het nemen van risico’s
ook een passend rendement staat en dat overwinsten niet worden gesubsidieerd. De bevindingen
in het bovengenoemde rapport van de Algemene Rekenkamer houden wij daarom in het achterhoofd,
waarbij wij ook zullen sturen op het behalen van het streefrendement voor staatsdeelnemingen.
Als tweede is al eerder op advies van PBL een onafhankelijk adviesbureau gevraagd
in de komende maanden een onderzoek uit te voeren met als doel de verwerkingstoeslagen
voor CO2-transport en opslag die binnen de SDE++ worden gebruikt te actualiseren. De onderzoeksresultaten
worden voor de zomer verwacht. Indien het onderzoek hiertoe aanleiding geeft, zullen
de resultaten worden verwerkt in de SDE-regeling voor 2024, zodat geactualiseerde
subsidiebedragen gelden voor nieuwe aanvragen in de openstellingsronde van dit jaar.

3. Professor Mulder adviseert actiever toe te zien op redelijke tarieven en voorwaarden
en non-discriminatoir toegang tot CCS-infrastructuur. Momenteel bestaan er ongelijke
posities tussen enerzijds het transportdeel van het Aramis-project, wat vooralsnog
de enige realistische optie is om CO2te laten transporteren en opslaan, en anderzijds emittenten en andere CO2-opslagpartijen. Dit brengt het risico met zich mee dat sommige bedrijven de toegang
tot deze markt kunnen bemoeilijken voor anderen. Actiever toezicht kan helpen om dergelijke
situaties te voorkomen, aldus professor Mulder.

We nemen deze aanbeveling over, waarbij we de precieze uitwerking nog nader dienen
te bepalen. Redelijke tarieven en voorwaarden en niet-discriminerende toegang tot
CCS-infrastructuur zijn een vereiste voor een goed functionerende markt en een wettelijk
vereiste vanuit de Mijnbouwwet; een exploitant van een CO2-opslaglocatie of een CO2-transportnetwerk dient aan derden toegang te verlenen op voorwaarden die redelijk,
transparant en niet-discriminatoir zijn voor de verzoeker.7 Daarnaast geldt de algemene (Nederlandse en Europese) mededingingswetgeving die misbruik
van een economische machtspositie verbiedt. Ook de Aramis-partijen dienen zich aan
deze voorwaarden te houden en zijn zich hiervan bewust. Ik, de Staatssecretaris van
Economische Zaken en Klimaat, ben in overleg met de ACM en SodM8 om te kijken of, en zo ja, welke mogelijkheden er onder het huidige wettelijke kader
bestaan om actiever toezicht te houden op deze regels, en bij de huidige situatie
rondom CCS-projecten in Nederland te kijken of deze voorwaarden voor derdentoegang
zijn geborgd. Mochten er gerede twijfels bestaan dat er bij een CCS-project in Nederland
mogelijk geen sprake is van derdentoegang op voorwaarden die redelijk, transparant
en non-discriminatoir zijn dan kunnen partijen die toegang (willen) vragen daarover
een klacht indienen bij het SodM of de ACM die hier vervolgens gericht onderzoek naar
kunnen doen. Tot slot laat de Mijnbouwwet de mogelijkheid open om bij algemene maatregel
van bestuur nadere regels te stellen ten aanzien van de verplichting om open toegang
aan derden te verlenen.9 Parallel aan de situatieanalyse met het SodM en de ACM, en eventueel toezicht en
handhaving van deze toezichthouders onder het huidige wettelijke kader, zullen wij
verkennen welke nadere regels ten aanzien van de verplichting om open toegang aan
derden te verlenen mogelijk bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden vastgesteld.
De situatieanalyse en het verder vormgeven van toezicht en handhaving binnen het huidige
wettelijke kader zal uiterlijk in de zomer van dit jaar gereed zijn. Bij de vormgeving
van nadere regels zijn wij ons ervan bewust dat de Europese Commissie in de Industrial Carbon Management Strategy heeft aangekondigd met nieuwe voorstellen voor Europese wetgeving te komen op het
gebied van CO2-transport. Het is zaak om eventuele nadere regels anticiperend te laten zijn op mogelijke
toekomstige Europese wetgeving. We zullen uw Kamer voor het einde van dit jaar informeren
over de voortgang van de uitwerking van nadere regels ten aanzien van de verplichting
om open toegang aan derden te verlenen.

4. Professor Mulder adviseert de uitbreiding van de SDE++: vergroten van keuzemogelijkheden
voor emittenten door SDE++ uit te breiden met CO2-opslag in het buitenland. De concurrentie tussen transport- en opslaginfrastructuren
komt op gang wanneer emittenten kunnen kiezen voor opslag buiten Nederland. Daarvoor
is in sommige gevallen nog wel een juridische basis voor CO2-export nodig.

Wij zijn voornemens CO2-opslag in het buitenland op te nemen in de SDE++ omdat dit bijdraagt aan de maximale
CO2-reductie tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten. Om de uitbereiding van
de SDE++ mogelijk te maken, zullen wij als eerste stap het Planbureau voor de Leefomgeving
vragen om te onderzoeken of er interesse en subsidiebehoefte is voor CO2-opslag in het buitenland. Dit zal plaatsvinden tijdens de jaarlijkse marktconsultatie,
waar bedrijven de kans krijgen om uit eigen beweging hun interesse kenbaar te maken.
Als uit de marktconsultatie blijkt dat er interesse is vanuit de markt voor CO2-opslag in het buitenland, dan zullen de voorbereidingen worden gestart om dit in
de SDE++-openstellingsronde van 2025 mogelijk te maken. De aankondiging van het besluit
om dit wel of niet in de 2025-ronde mogelijk te maken zullen wij communiceren in de
brief over de openstellingsronde die begin 2025 aan uw Kamer zal worden verstuurd.
Dit biedt voldoende basis om de nodige vervolgstappen te initiëren, met als doel dit
op termijn op te nemen in de SDE++. CO2 die in Nederland bij een broeikasgasinstallatie onder het EU-ETS wordt afgevangen
en naar het buitenland wordt getransporteerd om daar permanent geologisch te worden
opgeslagen telt mee als emissiereductie in Nederland. Er is een EU juridisch kader
aanwezig voor het beoogde toekomstbeeld van grensoverschrijdend transport van CO2 ten behoeve van geologische opslag binnen de Europese Economische Ruimte (EER). Zo
zijn er bepalingen opgenomen in de EU ETS- en CCS-richtlijnen, die Nederland heeft
geïmplementeerd, en in het Londen protocol10 en het 2009-amendement op artikel 6 van het Londen protocol, dat Nederland heeft
geratificeerd. Dit biedt het kader waarbinnen CO2-transport en -opslag kan plaatsvinden in en tussen alle EU- en EER-lidstaten die
dit ook hebben gedaan.11 Wij zetten ons in om dit, samen met de betreffende landen waar interesse bestaat
voor transnationale CCS-projecten zoals België, Denemarken en Noorwegen, onderling
te bevestigen en zodoende ook duidelijkheid te verschaffen aan dergelijke initiatieven.
Voorts staan we open om, samen met andere EU-lidstaten, met omringende landen waar
het EU ETS geen toepassing vindt, mogelijkheden te verkennen omtrent het vaststellen
van het juridisch kader voor grensoverschrijdend CO2-transport en -opslag zodat transnationale CCS-projecten waarbij CO2-opslag in landen buiten de EER, zoals bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk, op termijn
ook mogelijk worden.

5. Professor Mulder adviseert te overwegen om EBN te dwingen alle transportmodaliteiten
op dezelfde wijze te faciliteren, of om EBN geen toestemming te geven om ook mee te
doen aan de FID-fase van Aramis, zodat het bedrijf zich wat betreft CCS volledig kan
richten op het opslagdeel.

Het belang van concurrentie en de ontwikkeling van verschillende opslaglocaties door
meerdere opslagpartijen binnen Nederland die verbonden zijn aan verschillende CO2-transportprojecten en CO2-transportmodaliteiten, wordt door ons onderkend en vormt de kern van onze beoogde
marktordening. Daarom willen wij EBN opdragen om alle transportmodaliteiten op dezelfde
wijze te faciliteren, aangezien dit wenselijk is voor de ontwikkeling van de CCS-markt.
Zoals ook aangegeven in de Kamerbrief van 3 oktober jl. wordt – op basis van advies
van DN12V – het wenselijk geacht dat EBN betrokken is bij de ontwikkeling van CO2-opslaglocaties, met het oog op de toekomst waar het voornemen is dat EBN verantwoordelijk
wordt voor het organiseren van activiteiten met betrekking tot het langetermijnbeheer
van afgesloten CO2-locaties.13 Om er voor te zorgen dat EBN dit op non-discriminatoire wijze doet, hebben wij EBN
opgedragen mee te werken aan de ontwikkeling van opslagen die niet aan Aramis verbonden
zijn. Tevens hebben wij EBN opgedragen binnen Aramis samen te werken met verschillende
opslagpartijen. In de praktijk zien we dat dit voldoende wordt geborgd; zo heeft EBN
onlangs instemming gekregen om de opslaglocatie met Wintershall verder te ontwikkelen.
Ook hebben wij recent van EBN een verzoek ontvangen om in de haalbaarheidsstudies
van opslaglocaties die niet aan Aramis zijn gekoppeld deel te nemen.

We zullen de Kamer blijven informeren over ontwikkelingen van CCS en de keuzes die
wij daarin maken.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, M.A.M. Adriaansens

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat J.A. Vijlbrief