Brief regering : Stand van zaken Solvency II en IRRD en nadere verkenning werkbare condities en wenselijkheid verzekeringsgarantiestelsel

Nr. 161
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 april 2024

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de voorlopige akkoorden die zijn bereikt
ten aanzien van de herziening van de richtlijn Solvency II1 en de richtlijn voor herstel en afwikkeling van verzekeraars (Insurance Recovery
and Resolution Directive IRRD)2. Tevens informeer ik uw Kamer in deze brief, mede gezien de raakvlakken met het bereikte
IRRD akkoord, over de uitkomsten van een nadere verkenning van de vraag of, en onder
welke concrete randvoorwaarden, een verzekeringsgarantiestelsel (IGS) van toegevoegde
waarde is en wenselijk en werkbaar zou zijn. Hiermee doe ik een eerdere toezegging3 aan uw Kamer gestand. Een brief met gelijke inhoud ten aanzien van bereikte voorlopige
akkoorden en de, ook aan de Eerste Kamer gedane, toezegging om de uitkomsten van de
nadere verkenning ten aanzien van een verzekeringsgarantieregeling te delen, stuur
ik aan de Eerste Kamer.

Voorlopige akkoorden Herziening Solvency II en IRRD:

Richtlijnvoorstel Herziening Solvency II

Solvency II is het Europees regelgevend kader voor verzekeraars. Dit kader verplicht
verzekeraars om voldoende kapitaal aan houden om claims te kunnen dekken en tegelijkertijd
hun verplichtingen op lange termijn na te komen. Solvency II is in 2016 ingevoerd
waarbij is afgesproken dat in 2020 gestart zou worden met een herziening. Door de
coronapandemie is hier enige vertraging in gekomen, maar in de tweede helft van 2021
heeft de Europese Commissie (EC) haar voorstel voor de herziening van de richtlijn
gepubliceerd.

Op 14 december 2023 hebben de Raad en het Europees Parlement (EP) een voorlopig akkoord
bereikt over het richtlijnvoorstel Herziening Solvency II.4 De Nederlandse inzet5 in de onderhandelingen over dit voorstel was er op gericht dat prudentiële regels
voor verzekeraars voldoende risico-georiënteerd moeten zijn. Dit omvatte aandacht
voor een evenwichtige verdeling van kapitaaleisen en het handhaven van financiële
veerkracht, zelfs onder invloed van externe factoren zoals renteschommelingen en marktconcurrentie.

Het kabinet vindt een goede toegang tot verzekeringsproducten van groot belang voor
de financiële weerbaarheid van huishoudens. Mede in dit licht is het kabinet voorstander
van een voldoende proportioneel regime van de richtlijn Solvency II, zodat de minder
risicovolle verzekeraars niet te zwaar belast worden en de verzekeringskosten voor
de consument niet onnodig toenemen. Het kabinet vindt het bovendien van belang dat
het Solvency II kader het langetermijnkarakter van de verplichtingen van verzekeraars
voldoende erkenning geeft, zodat verzekeraars een rol kunnen spelen in de financiering
van het Europese bedrijfsleven. Institutionele beleggers als verzekeraars kunnen daarmee
een rol spelen in de ontwikkeling van Europese kapitaalmarkten. Het doel van een gebalanceerde
uitkomst tussen enerzijds een voldoende risico-georiënteerd raamwerk en anderzijds
proportionaliteit, is met het akkoord grotendeels bereikt.

Wel dient opgemerkt te worden dat de macro-economische situatie gewijzigd is sinds
de publicatie van het richtlijnvoorstel van de Europese Commissie (EC) in de tweede
helft van 2021. Dit is voor de impact van de voorstellen relevant omdat binnen Solvency
II gewerkt wordt met marktwaardewaardering. Dat wil zeggen dat zowel de beleggingen
als de verplichtingen gewaardeerd worden tegen de waarde die er op dat moment door
de financiële markten aan gegeven wordt.

Het veranderde macro-economische beeld werkt onder meer door in de nieuw overeengekomen
risicovrije rentecurve. De risicovrije rentecurve verdisconteert de lange termijn
verplichtingen van verzekeraars naar de hoeveelheid aan kapitaal dat hiervoor moet
worden aangehouden. Binnen de nieuwe rentecurve wordt meer rekening gehouden met de
informatie uit de financiële markten over de rentestanden op de langere termijn. Hier
is het kabinet voorstander van. Dit betekent dat de huidige gestegen rente ervoor
zorgt dat deze nieuwe rentecurve in mindere mate tot een verzwaring van de kapitaalseisen
zal leiden dan het geval zou zijn als de rente op de kapitaalmarkt nog zeer laag was.
Daarnaast is een verlaging van de risicomarge in de technische voorzieningen opgenomen.
Dit zorgt ervoor dat verzekeraars met lange verplichtingen minder kapitaal hoeven
aan te houden. Het kabinet kon met deze verlaging instemmen omdat dit nodig was om
tot een voorlopig akkoord te komen.

Met de totstandkoming van het akkoord zijn er verbeteringen gerealiseerd ten aanzien
van het beheersen van klimaat- en duurzaamheidsrisico’s door verzekeraars. Dit wordt
onder meer gedaan door verzekeraars te verplichten klimaatrisico’s mee te nemen in
hun risicoanalyses. Ook zal de EC advies vragen aan de Europese verzekeringsautoriteit
EIOPA over het meenemen van biodiversiteitsrisico’s.

Het kabinet verwelkomt verder de aanpassingen ten aanzien van het proportionaliteitsbeginsel
in het toezicht op verzekeraars met een lager risicoprofiel. Dit zorgt ervoor dat
het toezicht op verzekeraars meer passend is bij de complexiteit van de verzekeraar.
Tevens verwelkomt het kabinet de aanpassingen met betrekking tot de samenwerking tussen
toezichthouders bij grensoverschrijdende dienstverlening door verzekeraars.

Ook bevat het voorlopige akkoord nieuwe voorstellen ten aanzien van macroprudentieel
toezicht. Dit is het toezicht op de financiële sector als geheel, gericht op het identificeren,
beoordelen en aanpakken van systeemrisico's en het waarborgen van de stabiliteit van
het financiële systeem. Ten aanzien van de nieuw voorgestelde maatregelen is het kabinet
tevreden dat hierbij oog is gehouden voor de proportionaliteit en effectiviteit van
deze nieuw voorgestelde maatregelen.

De (herziene) richtlijn Solvency II kent diverse grondslagen voor de technische uitwerking
van de (kapitaal)vereisten voor verzekeraars in een gedelegeerde verordening van de
EC. De EC betrekt tot dusver de lidstaten bij de totstandkoming van deze verordening
via commissiewerkgroepen die zij organiseert.

Nu het voorlopige akkoord is bereikt zal vervolgens worden gewerkt aan de vertaling
en de technische uitwerking van de richtlijn. De stemming over de juridisch volledige
uitgewerkte en vertaalde compromisteksten zal plaatsvinden in de zittingsperiode van
het nieuwe EP, naar verwachting dit najaar. Pas daarna zal de richtlijn worden gepubliceerd
en vanaf dat moment geldt een implementatietermijn van 24 maanden. De verwachting
is overigens dat het nu bereikte akkoord ongewijzigd zal worden aangenomen.

Richtlijnvoorstel IRRD

Op 14 december 2023 hebben de Raad en het EP tevens een voorlopig akkoord bereikt
ten aanzien van het richtlijnvoorstel voor de IRRD.6 De Nederlandse inzet7 in de onderhandelingen was er primair op gericht om, door middel van minimumharmonisatie,
te waarborgen dat het uiteindelijke raamwerk zoveel mogelijk in lijn zou zijn met
het in Nederland reeds bestaande nationale kader voor herstel en afwikkeling van verzekeraars.
Hiermee is beoogd het huidige niveau van bescherming van polishouders in Nederland
te bewaren.

Deze inzet is in grote mate gerealiseerd. Het oorspronkelijke voorstel van de EC,
dat in grote mate al overeen kwam met ons bestaande nationale kader, is grotendeels
in stand gebleven. Het bereikte akkoord laat het bestaande instrumentarium van De
Nederlandsche Bank (DNB) als resolutieautoriteit intact en vult deze aan met enkele
nieuwe instrumenten, waaronder een run off tool8. Daarnaast wordt de samenwerking met resolutieautoriteiten in ander lidstaten geregeld
en krijgt EIOPA een rol met betrekking tot het opstellen van technische standaarden,
die uiteindelijk door de EC moeten worden bekrachtigd in een gedelegeerde Europese
verordening, en met betrekking tot het opstellen van richtsnoeren, die bijdragen aan
de harmonisatie van de toepassing van de in de IRRD opgenomen bevoegdheden.

Ook voor de IRRD geldt dat stemming over het bereikte akkoord zal plaatsvinden in
de zittingsperiode van het nieuwe EP, naar verwachting dit najaar, en dat naar verwachting
de voorstellen ongewijzigd zullen worden aangenomen. Tevens geldt dat ook de IRRD
vervolgens binnen 24 maanden moet worden geïmplementeerd.

Verkenning wenselijkheid en randvoorwaarden IGS.

Onderdeel van de onderhandelingen tussen de Raad en het EP over de IRRD was de inzet
van het EP om het richtlijnvoorstel aan te vullen met een verplichting voor de EC
om op korte termijn te komen met wetgeving op het gebied van harmonisatie van IGS.
Het bereikte akkoord bevat een evaluatieclausule waarin de EC wordt verzocht om binnen
24 maanden na inwerkingtreding van de richtlijn te komen met een rapport waarin de
wenselijkheid van minimumharmonisatie van IGS wordt afgewogen, met inachtneming van
de verschillen in verzekeringsproducten tussen de lidstaten. Indien de conclusie is
dat minimumharmonisatie van IGS opportuun is, zal de EC tegelijkertijd een voorstel
doen voor wetgeving.

De Nederlandse inzet ten aanzien van deze clausule is gericht geweest op een zo neutraal
mogelijke formulering, die voldoende ruimte laat voor een daadwerkelijke verkenning
naar de nut en noodzaak van een IGS in Europees verband, zonder al op de uitkomsten
daarvan vooruit te lopen. Daarnaast heeft Nederland beoogd te waarborgen dat in die
verkenning voldoende rekening zal worden gehouden met de verschillen in productkenmerken
in de lidstaten.

Bij brief van 5 april 2022 is de reactie op het rapport van de Evaluatiecommissie
Conservatrix aan uw Kamer gestuurd. In de context van die brief heeft zij uw Kamer
geïnformeerd over de resultaten van het onderzoek naar de kosten en baten van de invoering
van een IGS in Nederland.9 De aanleiding voor dit onderzoek was een verzoek van de Eerste Kamer tijdens de behandeling
van het wetsvoorstel herstel en afwikkeling verzekeraars (Whav).10 Daarnaast heeft de Evaluatiecommissie Conservatrix, die was ingesteld naar aanleiding
van het faillissement van de levensverzekeraar Conservatrix Levensverzekeringen NV,
een aanbeveling gedaan om de wenselijkheid van een IGS te onderzoeken.11 In de brief over het door KPMG uitgevoerde onderzoek werd geconcludeerd dat een IGS
een toevoeging kan zijn voor de bescherming van polishouders, maar tegelijkertijd,
afhankelijk van de gekozen inrichting, ook kostbaar en complex kan zijn. Mijn ambtsvoorganger
schreef toen dat zij met alle stakeholders in gesprek zou gaan om te kijken of, en
onder welke concrete randvoorwaarden, een IGS van toegevoegde waarde is en wenselijk
en werkbaar zou zijn, en dat uw Kamer over de uitkomsten daarvan zou worden geïnformeerd.

Op 7 maart 2023 is een openbare consultatie gepubliceerd om belanghebbenden en geïnteresseerden
in de gelegenheid te stellen hun zienswijze hierover te delen.12 Openbare reacties zijn ontvangen van DNB, de Autoriteit Financiële Markten (AFM),
het Verbond van Verzekeraars, de Consumentenbond en de Pensioenfederatie.13 Deze partijen zijn vervolgens uitgenodigd voor verdere verkenning via een rondetafelbijeenkomst,
die op 7 juni 2023 plaatsvond. Aan deze bijeenkomst hebben vertegenwoordigers van
nagenoeg alle eerder genoemde partijen deelgenomen. Ook waren de Ministeries van SZW
en VWS vertegenwoordigd.

In de brief van 5 april 2022 stond dat als een IGS wordt ingevoerd, het de voorkeur
heeft dat dit gebeurt in de context van Europese minimumharmonisatie. Gelet op het
Europese karakter van de verzekeringsmarkt is een EU-brede coördinatie immers noodzakelijk
voor een goed niveau van polishouderbescherming. Als gevolg van de Europese interne
markt voor verzekeringsproducten sluiten steeds meer consumenten verzekeringen af
bij verzekeraars die niet in Nederland, maar in een andere EU-lidstaat zijn gevestigd.
Dit betekent dat Europese minimumharmonisatie wenselijk is. Uit de reacties op de
consultatie en uit de bijdragen aan de rondetafelbijeenkomst bleek dat, als een IGS
wordt ingevoerd, breed wordt gedeeld dat dit in de context van Europese minimumharmonisatie
dient te gebeuren. Het nationaal opzetten van een IGS zie ik gelet op het voorgaande
derhalve nu niet als zinvol.

Nu de EC conform de in het akkoord op de IRRD opgenomen clausule binnen 24 maanden
een rapport en eventuele wetgeving over IGS zal publiceren, heb ik de uitkomsten van
de consultatie en rondetafelbijeenkomst gebruikt om een aantal uitgangspunten ten
behoeve van dit Europese traject te formuleren. Deze uitgangspunten zijn onderstaand
weergegeven.

Algemeen

Zoals al eerder aangegeven in de brief van 5 april 2022, staat voorop dat een IGS
een toevoeging dient te zijn bovenop de bestaande wettelijke kaders die al een hoog
niveau van bescherming bieden, en tevens dat daarbij de kosten die met een IGS gemoeid
zijn in verhouding dienen te staan tot de geboden bescherming voor polishouders, te
meer omdat zij de kosten van een IGS (deels) zullen moeten dragen.

Verschillende functies IGS

Een IGS zal verschillende functies moeten vervullen. Zo kan een IGS de verliezen die
individuele polishouders lijden als gevolg van het faillissement van een verzekeraar,
geheel of gedeeltelijk, opvangen. Daarnaast kan een IGS ook ingezet worden in geval
een falende verzekeraar wordt afgewikkeld via gebruikmaking van het resolutie-instrumentarium
uit de Wet op het financieel toezicht, door financiering te bieden bij een doorstart
of verkoop van een verzekeraar. Hierdoor kunnen de kortingen op de aanspraken van
polishouders beperkt worden. Een specifieke mogelijkheid is het gebruik van een IGS
bij de inzet van de hierboven genoemde run-off tool. De inzet van de run-off tool
is met name waarschijnlijk wanneer de polissen lastig te verkopen zijn en het niet
mogelijk of wenselijk is dat de verzekeraar een doorstart maakt. Een IGS zou in een
dergelijk scenario, gedurende de resterende looptijd van de bestaande polissen, de
uitkeringen kunnen aanvullen om kortingen te beperken.

Grote financiële of sociale impact

Een IGS zou in beginsel de verliezen moeten beperken die een grote financiële of sociale
impact op de polishouders kunnen hebben. Dat zou het geval zijn indien het gaat om
levensverzekeringen en bepaalde schadeverzekeringen met een groot financieel of sociaal
belang (bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid). Voor andere schadeverzekeringen (denk
bijvoorbeeld aan een reisverzekering) ligt een dekking door het IGS minder voor de
hand. Bovengenoemd uitgangspunt is in lijn met het depositogarantiestelsel voor banken.
Een aandachtspunt hierbij is wel dat uit het onderzoek van KPMG blijkt dat juist de
kosten voor een IGS ter dekking van risico’s van langlopende levensverzekeringen,
weliswaar mede afhankelijk van overige uitgangspunten voor het IGS, hoog zijn. Dit
beeld kwam ook uit consultatiereacties naar voren. Deze hoge kosten wordt onder andere
veroorzaakt door het feit dat verzekeraars de kosten voor een IGS alleen aan nieuwe
individuele levensverzekeringen (nog slechts beperkt verkocht) en nieuwe of verlengde
collectieve pensioenverzekeringen (pijler 2 pensioenen) in rekening kunnen brengen,
omdat zij de bestaande contracten niet eenzijdig kunnen wijzigen. Dit heeft tot gevolg
dat de polishouders van lopende individuele levensverzekeringen geen premieopslag
betalen terwijl ze wel onder de IGS-dekking zouden vallen.

Voor het geval dat levensverzekeringen onder dekking van het IGS zouden vallen zou
verder onderzoek moeten worden gedaan naar het run-off scenario zoals hierboven genoemd.
Dit scenario kan mogelijk bijdragen aan de financierbaarheid van een IGS, omdat in
dat scenario gedurende een langere periode kleine(re) bedragen worden uitgekeerd in
plaats van een groot bedrag in één keer.

Home principe

Als er een IGS op Europees niveau komt, dan dient dit te worden gestoeld op het home principe.14 Volgens het home principe vergoedt het IGS van een lidstaat alle polishouders die
een verzekering hebben afgesloten bij een verzekeraar met zetel in de betreffende
lidstaat, ongeacht of deze polishouders daar ook woonachtig zijn. Dit principe sluit
aan bij de manier waarop het verzekeringstoezicht in de EU is ingericht en is in lijn
met de methodiek van het depositogarantiestelsel. Een kanttekening hierbij is dat
nationale verschillen, zoals bijvoorbeeld in Nederland de collectieve pensioenverzekeringen,
een uitdaging zullen vormen voor eventuele Europese harmonisatie. Dit is mede aanleiding
geweest om in de onderhandelingen over de evaluatieclausule in de IRRD in te zetten
op de aandacht voor de verschillende verzekeringsproducten in lidstaten in de Europese
verkenning.

Relatieve dekking

Een IGS kan een absoluut bedrag dekken (bijvoorbeeld 100.000 euro, gangbaar bij het
depositogarantiestelsel en tevens voorgesteld door EIOPA) of een relatief bedrag,
waarbij een vergoeding vanuit het IGS afhankelijk is van de hoogte van het verzekerd
bedrag. Mijn voorkeur gaat uit naar een relatieve dekking. Ik denk hierbij aan een
procentueel plafond, met die kanttekening dat een volledige dekking van 100% niet
wenselijk is, enerzijds vanwege de kosten en anderzijds omdat daarmee elke prikkel
voor polishouders verdwijnt om, bijvoorbeeld bij een tussenpersoon, onderzoek te doen
naar de financiële situatie van een verzekeraar. Wat een acceptabele korting is, is
afhankelijk van een aantal elementen, zoals het type verzekering en de betaalbaarheid
van een IGS. Een dekking van een absoluut bedrag heeft mijns inziens beperkte toegevoegde
waarde. De verscheidenheid in type polissen en gerelateerde verzekerde waarden maakt
een absolute dekking onwenselijk.

Ik zal het bovenstaande te zijner tijd met de EC delen in het kader van de door de
EC uit te voeren evaluatie. Over de voortgang van dat traject zal ik uw Kamer op geëigende
momenten informeren.

De Minister van Financiën,
S.P.R.A. van Weyenberg