Brief regering : Reactie op amendementen bij het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de rechterlijke organisatie, de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, de Wet op de Raad van State en enige andere wetten in verband met enkele wijzigingen in het belang van integere, onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak, alsmede de regeling van enige andere onderwerpen (Kamerstuk 36243)

Nr. 23 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 april 2024

Graag informeer ik uw Kamer over mijn beoordeling van drie na de plenaire behandeling
ingediende (gewijzigde) amendementen op het wetvoorstel tot Wijziging van de Wet op
de rechterlijke organisatie, de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, de Wet
op de Raad van State en enige andere wetten in verband met enkele wijzigingen in het
belang van integere, onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak, alsmede de regeling
van enige andere onderwerpen (36 243).1 Ik ontraad alle drie de amendementen.

Amendement van het lid Van Vroonhoven (Kamerstuk 36 243, nr. 21)

Dit amendement strekt ertoe bij de functiecombinatie rechter – lidmaatschap parlement
te voorzien in het opnemen van buitengewoon onbezoldigd verlof door de rechter, in
plaats van eervol ontslag. Dit amendement ontraad ik, omdat de functiecombinatie rechter
– lidmaatschap parlement vanuit het perspectief van de scheiding der machten principieel
onwenselijk is. Hierbij past een principiële functiescheiding: het moet niet mogelijk
zijn om tegelijkertijd benoemd te zijn als rechter en als Kamerlid. Ik volg hiermee
de GRECO aanbeveling op, die inhoudt wettelijk te verbieden dat sprake is van een
gelijktijdige benoeming (met eervol ontslag als gevolg), in plaats van een gelijktijdige uitoefening van functies (tijdelijk verlof). In de systematiek van de incompatibiliteiten wordt
bij een verbod op een gelijktijdige benoeming wel gesproken van een echte (of: eigenlijke)
incompatibiliteit, en bij een verbod op gelijktijdige uitoefening van een non-activiteiten
bepaling.2 Het wettelijk regelen dat sprake is van tijdelijk verlof volstaat in mijn optiek
voor deze situatie niet. Ik merk hierbij op dat het recente rapport van de Venice
Commission, waar de indiener naar verwijst, over de precieze invulling van de regeling
niet eenduidig is.3 Op pagina 22 van het rapport wordt weliswaar gesproken over «to take special leave»,
maar even daarvoor (p. 21) geeft de Venice Commission expliciet aan verheugd te zijn
met het onderhavige wetsvoorstel («welcomes the pending legislative proposal providing
for the incompatibility»). Tot slot merk ik op dat een keuze voor tijdelijk verlof
in plaats van eervol ontslag ook niet zou passen in het stelsel van de wet, want bij
een verboden functiecombinatie binnen de rechtspraak is ontslag de hoofdregel.4 Wettelijke borging van tijdelijk verlof voor de functiecombinatie rechter – Kamerlidmaatschap
zou afwijken van deze hoofdregel.

Gewijzigd amendement van het lid Van Nispen (Kamerstuk 36 243, nr. 20)

Het gewijzigd amendement van het lid Van Nispen gaat over het uitbreiden van de financiële
belangenregeling naar de fiscale partners van rechters. Met de wijziging heeft de
indiener het begrip fiscale partner iets nader afgebakend. Dit laat onverlet dat ik
het amendement nog steeds moet ontraden. Het amendement leidt er namelijk toe dat
het niet alleen voor alle rechters en officieren van justitie zelf, maar ook voor
de partners van alle rechters en officieren van justitie, verboden is financiële belangen
te hebben die een goede vervulling van het ambt van rechter of officier van justitie
in de weg zou kunnen staan. In aanvulling daarop geldt er voor een (specifiek aangewezen)
beperkte groep rechters en officieren van justitie dat zij niet alleen de eigen financiële
belangen moeten melden, maar ook die van hun partners.

Deze uitbreiding gaat in mijn optiek te ver. Het gaat hier om de inperking van een
grondrecht: het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de partners
van rechters en officieren van justitie. Het belang van de bescherming van de persoonlijke
levenssfeer van de fiscale partners moet zwaarder wegen omdat de partner geen rechterlijke
taken heeft. De inbreuk op de persoonlijke levenssfeer is bij de fiscale partners
groter dan bij rechters en officieren van justitie, omdat er bij hen, anders dan bij
rechters en officieren van justitie, geen keuze voor het ambt aan ten grondslag ligt.
Rechters en officieren van justitie zijn bovendien gebonden aan een geheimhoudingsplicht,
zodat partners, anders dan de rechters en officieren van justitie zelf, niet in aanraking
kunnen komen met koersgevoelige informatie opgedaan tijdens de uitoefening van het
ambt.5 Tot slot wijs ik erop dat thans voor rijksambtenaren eenzelfde regeling zoals die
wordt voorgesteld geldt.6 Deze wettelijke regeling voor rijksambtenaren kent ook geen uitbreiding naar fiscale
partners.7

Gewijzigd amendement van het lid Eerdmans (Kamerstuk 36 243, nr. 19)

Tot slot gaat het om amendement nr. 19 over het schrappen van de uitzondering voor
plaatsvervangers op het verbod voor rechterlijke ambtenaren om tevens advocaat of
notaris te zijn (artikel 44, eerste lid, Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren).
Dit amendement moet ik ontraden, kort gezegd omdat nut en noodzaak hiervoor ontbreken
en omdat ik voorzie dat het schrappen van deze uitzondering grote negatieve gevolgen
heeft voor de rechtspraak. Graag licht ik dit nader toe.

Huidig wettelijk kader nevenfuncties rechters

Artikel 44 van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren bepaalt welke betrekkingen
de rechterlijk ambtenaar – soms onder voorwaarden – mag vervullen buiten zijn ambt;
zogenaamde nevenfuncties. Omdat de vrije arbeidskeuze van de rechterlijk ambtenaar
hiermee wordt ingeperkt is het uitgangspunt van dit wetsartikel dat het aantal incompatibiliteiten
met het ambt van rechter zo beperkt mogelijk moet blijven. Tot invoering van nieuwe
incompatibiliteiten kan alleen worden overgegaan als het doel dat daarmee wordt gediend,
namelijk het algemeen belang bij onafhankelijke rechtspraak, in een redelijke verhouding
staat tot de beperkingen die het anderzijds voor individuele personen met zich brengt
(het individueel belang). De regeling van incompatibiliteiten moet dan ook alleen
betrekking hebben op fundamenteel onwenselijk geachte functiecombinaties. Dit uitgangspunt
ligt ook ten grondslag aan de in het wetsvoorstel 36 243 voorgestelde verboden functie combinatie rechter – lidmaatschap parlement.8

Een al van oudsher fundamenteel onwenselijk geachte functiecombinatie is die tussen
rechter en advocaat dan wel notaris. Artikel 44, eerste lid van de Wet rechtspositie
rechterlijke ambtenaren regelt dat rechterlijke ambtenaren, met uitzondering van de
plaatsvervangers, rechters in opleiding en officieren in opleiding niet tevens advocaat,
notaris of rechtsbijstandsverlener zijn. De voorloper van dit artikel kent een zeer
lange wetsgeschiedenis. Het dateert uit 1838. De achtergrond was vooral dat rechters
voldoende tijd zouden moeten hebben om het rechterschap goed te kunnen vervullen.
In latere parlementaire stukken benadrukt de wetgever dat de achtergrond van deze
verboden functiecombinatie is gelegen in het zuiver houden van de rollen en het bewaken
van de onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak.9 De vraag of er voor rechter-plaatsvervangers die ook advocaat zijn iets aanvullends
geregeld zou moeten worden, lag uitdrukkelijk op tafel, maar daar is vanaf gezien.
In 2007, na een amendement van de leden Wolfsen en Weekers, is hiervoor alsnog een
wettelijke voorziening getroffen, neergelegd in het huidige tweede lid van artikel
44 van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.10 In dat lid is geregeld dat een advocaat niet ook werkzaam kan zijn als rechter-plaatsvervanger
in de rechtbank in het arrondissement waarin hij kantoor houdt.11 Dat advocaten landelijk actief zijn, en dat er daardoor mogelijk ook buiten het arrondissement
waarin hij kantoor houdt een mogelijke schijn van partijdigheid zou kunnen optreden,
is daarbij onder ogen gezien, maar niet als problematisch beschouwd.

Naast de specifieke incompatibiliteiten van het eerste lid geldt op grond van het
vierde lid van artikel 44 Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren de algemene regel
dat het rechterlijke ambtenaren niet is toegestaan een nevenfunctie te bekleden die
niet verenigbaar is met een goede, onafhankelijke en onpartijdige ambtsvervulling.

Tot slot is van belang dat de wetgever steeds onder ogen heeft gezien dat met de regeling
van artikel 44 niet kan worden voorkomen dat zich toch omstandigheden voordoen waaronder
het vervullen van een bepaalde functie niet te verenigen is met een optreden als rechter
in een bepaalde zaak. Voor deze situaties bieden de instrumenten verschoning en wraking
een oplossing. In de Leidraad onpartijdigheid en nevenfuncties in de Rechtspraak zijn
concrete aanbevelingen voor rechter-plaatsvervangers opgenomen.12

Geen nut en noodzaak voor het schrappen van de uitzondering van rechter-plaatsvervangers

Vanuit deze achtergrond komt de vraag op of de functiecombinatie rechter-plaatsvervanger
en advocaat naar de huidige maatstaven fundamenteel onwenselijk is, en dus ook verboden
zou moeten zijn. Voor een dergelijk algeheel verbod zie ik geen aanleiding. In de
eerste plaats heb ik geen signalen vanuit de praktijk dat er problemen zijn. In de
tweede plaats zie ik, vanuit het hiervoor geschetste gelaagde wettelijke kader voor
de nevenfuncties, ook op zuiver principiële gronden geen noodzaak voor een algeheel
verbod. Ik voel me hierbij gesterkt door de jurisprudentie van het EHRM. Volgens vaste
jurisprudentie van het EHRM kan in zijn algemeenheid niet gezegd worden dat de functiecombinatie
rechter-plaatsvervanger en advocaat in strijd is met artikel 6 EVRM.13

Gevolgen voor de praktijk

Het hebben van de mogelijkheid dat een advocaat dan wel notaris tevens rechter-plaatsvervanger
is, draagt bij aan het goed kunnen functioneren van de rechtspraak. Een van de uitgangspunten
van de huidige systematiek is het belang dat wij van oudsher hechten aan rechters
die met beide benen in de maatschappij staan. Rechters moeten hun werk onafhankelijk
en onpartijdig doen, maar dat betekent niet dat zij apart van de samenleving moeten
staan. Voor een goede binding met de samenleving is het nodig dat zij ook aan die
samenleving deelnemen. Het kunnen hebben van nevenfuncties draagt daar aan bij. Ten
aanzien van de functiecombinatie advocaat dan wel notaris en rechter-plaatsvervanger
geldt daarnaast dat een advocaat of notaris zijn of haar specifieke deskundigheid
vanuit het eigen vakgebied kan inbrengen in het rechterlijk werk. Dit bevordert de
kwaliteit van de rechtspraak en andersom ook de kwaliteit van de advocatuur en het
notariaat. Daarbij merk ik op dat rechter-plaatsvervangers vooral in MK-zaken worden
ingezet. Deze verworvenheden gaan voor een groot deel verloren als de functiecombinatie
advocaat dan wel notaris en rechter-plaatsvervanger wordt geschrapt.

Op dit moment zijn er circa 335 advocaten die als rechter-plaatsvervanger (in een
ander arrondissement) zaken behandelen. Daar komen de notarissen en rechtsbijstandverleners
die actief zijn als rechter-plaatsvervanger nog bij. Als de functiecombinatie komt
te vervallen, zal het bestaande capaciteitstekort bij de rechtspraak aanzienlijk verder
oplopen. Juist de rechters-plaatsvervangers, die flexibel kunnen worden ingezet waar
de nood het hoogst is, kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het terugdringen
van de achterstanden en doorlooptijden bij de rechtspraak. Tot slot wijs ik erop dat
het rechter-plaatsvervangerschap vaak als een opstap fungeert voor advocaten dan wel
notarissen die een overstap naar de rechtspraak overwegen. Een verbod maakt zo’n overstap
moelijker en heeft dus ook in die zin een negatief gevolg voor de capaciteit van de
rechtspraak. Al met al voorzie ik dat dit amendement grote negatieve gevolgen heeft
voor de rechtspraak en voor rechtzoekenden, waardoor ik het amendement ook op deze
grond moet ontraden.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind