Brief regering : Kabinetsreactie WODC-onderzoek Protocol 16 bij het EVRM

Nr. 53
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 april 2024

Bij brief van 13 september 2023 heb ik uw Kamer het WODC-onderzoeksrapport Protocol 16 EVRM. Achtergronden, betekenis, effecten en ervaringen aangeboden (Kamerstuk 33 826, nr. 51). Ik zegde daarbij toe op een later moment inhoudelijk op het onderzoek te reageren.
In deze brief doe ik die toezegging gestand.

Op 1 juni 2019 is Protocol 16 bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
(EVRM) voor Nederland in werking getreden. Protocol 16 biedt hoogste rechterlijke
instanties van EVRM-verdragspartijen de mogelijkheid advies te vragen aan het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over de uitleg of toepassing van het EVRM in
een lopende zaak. De adviezen van het EHRM zijn niet bindend. In totaal zijn op dit
moment (maart 2024) 22 EVRM-verdragspartijen partij bij Protocol 16. Tot op heden
heeft het EHRM zeven adviezen uitgebracht, op het moment van afronding van het onderzoek
waren dat er zes. De Nederlandse hoogste gerechtelijke instanties hebben tot op heden
geen gebruik gemaakt van de adviesmogelijkheid die Protocol 16 biedt.

Tijdens de parlementaire behandeling van de goedkeuringswet van Protocol 16, heeft
de toenmalig Minister van Veiligheid en Justitie aan uw Kamer toegezegd om na een
periode van vier jaar na inwerkingtreding de werking van het protocol te evalueren.1 Deze evaluatie is in de periode december 2022–juni 2023 uitgevoerd door de Universiteit
Utrecht in opdracht van het WODC.

Universiteit Utrecht heeft onderzocht hoe de invoering en toepassing van het Protocol
16 EVRM bij het EVRM tot dusver verloopt en hoe de benutting van het Protocol kan
worden verbeterd. Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden is de huidige toepassing
van het Protocol door het EHRM in kaart gebracht. Daarnaast is voor Nederland en zes
andere Europese staten onderzocht welke overwegingen een rol hebben gespeeld bij het
al dan niet partij worden bij Protocol. Tot slot is onderzoek gedaan naar de manier
waarop Nederlandse en buitenlandse gerechten gebruikmaken van de mogelijkheden die
het Protocol biedt en hun ervaringen met de adviesprocedure tot nu toe. In het onderzoeksrapport
wordt vastgesteld dat, gelet op het geringe aantal adviesverzoeken, het aantal gegevens
op basis waarvan conclusies kunnen worden getrokken relatief beperkt is.

Hieronder ga ik nader in op een aantal bevindingen uit het onderzoeksrapport.

De adviesprocedure door het EHRM

In het onderzoeksrapport wordt vastgesteld dat de zes adviezen die het EHRM tot het
moment van afronding van het onderzoek had uitgebracht, unieke zaken betroffen en
geen onderwerpen waarover grote aantallen vergelijkbare zaken aanhangig zijn of waren
bij het EHRM. In de zes uitgebrachte adviezen beperkt het EHRM zich tot de formulering
van algemene uitlegbeginselen. De toepassing van die beginselen in de concreet voorliggende
zaken wordt uitdrukkelijk aan de nationale rechter gelaten, die daarbij vaak ook een
zekere beoordelingsvrijheid (margin of appreciation) krijgt toebedeeld. In het onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat het EHRM dus
niet meer doet «dan de verzoekende rechter enig richtsnoer te bieden om de zaak op
nationaal niveau te beslechten.»

Overwegingen betreffende ratificatie van Protocol 16

Zoals ook in het onderzoeksrapport wordt beschreven, zijn in het Nederlandse ratificatieproces
zowel inhoudelijke als praktische argumenten besproken. De meerwaarde van een constructieve
dialoog over grondrechten tussen nationale hoogste rechters en het EHRM werd daarbij
onderkend. Tegelijkertijd waren er vragen over de effecten van het Protocol voor bijvoorbeeld
de werkbelasting van het EHRM, de nationale soevereiniteit en de autonomie van nationale
rechters. Ook waren er vragen over de behoefte in de praktijk aan de adviesprocedure.
In de zes andere Europese staten die in het WODC-onderzoek zijn betrokken, blijken
vergelijkbare argumenten en zorgen te zijn benoemd.

Ervaringen van nationale gerechten met de adviesprocedure

In het onderzoeksrapport wordt inzichtelijk gemaakt welke ervaringen nationale gerechten
hebben met de adviesprocedure onder Protocol 16 en welke overwegingen voor nationale
rechters meewegen bij het bepalen of zij in een concrete zaak een adviesverzoek indienen.
Uit de interviews met Nederlandse en buitenlandse rechters worden in het onderzoeksrapport
vier criteria afgeleid waaraan moet zijn voldaan, wil een adviesverzoek zinvol zijn.
Kort gezegd moet het gaan om een zaak waarin (1) het verkrijgen van een uitleg echt
toegevoegde waarde heeft, (2) de uitlegvraag zich goed vertaalt naar een adviesverzoek
en voor een groter aantal zaken relevant is, (3) de EVRM-kwestie een kernaspect van
de zaak vormt en (4) waaraan geen EU-rechtelijke aspecten verbonden zijn.

Naar mijn inschatting kunnen deze onderzoeksbevindingen voor de Nederlandse rechterlijke
praktijk waardevolle inzichten opleveren. Uit het onderzoek blijkt dat Nederlandse
rechters deels vanwege praktische – volgens de onderzoekers overkomelijke – bezwaren
tot op heden geen advies te hebben gevraagd. Het is vanzelfsprekend aan de Nederlandse
gerechten om te bepalen of het onderzoek aanleiding geeft tot wijziging van enige
bestaande praktijk. Dat, zoals in het onderzoeksrapport vastgesteld, buitenlandse
rechters die al eens een adviesverzoek hebben ingediend de adviesprocedure positief
waarderen en de adviezen duidelijk van toegevoegde waarde bevinden, is voor mij bevestiging
dat het van meerwaarde is dat ook in Nederland de mogelijkheid bestaat om het EHRM
om advies te vragen.

Motie Koopmans

Tijdens de parlementaire behandeling van de goedkeuringswet bij Protocol 16 diende
het lid Koopmans van de Tweede Kamer een motie in waarin de regering werd verzocht
om bij een evaluatie van de werking van het Protocol in het bijzonder in te gaan op
de feitelijke werking van de adviezen en te evalueren of de feitelijke werking van
de adviezen aanleiding zou geven het Protocol op te zeggen. De toenmalig Minister
van Veiligheid en Justitie gaf in het debat aan de strekking van de motie over te
nemen. De Tweede Kamer verwierp de motie uiteindelijk. De motie nam tot uitgangspunt
dat het onwenselijk zou zijn als de niet-bindende adviezen die het EHRM op grond van
Protocol 16 kan geven in de praktijk een dwingend karakter zouden krijgen.2 Naar mijn oordeel kan op basis van de onderzoeksbevindingen over het rechtskarakter
en de feitelijke werking van de door het EHRM uitgebrachte adviezen (zie ook hierboven)
niet worden geconcludeerd dat hiervan sprake is. Het gegeven dat van de algemene uitlegbeginselen
die het EHRM in zijn adviezen uiteenzet een zekere bindende werking uit gaat, is inherent
aan het EVRM-systeem en werd ten tijde van goedkeuring van Protocol 16 ook voorzien.3 Verder wordt in het onderzoeksrapport juist geconcludeerd dat het EHRM de concrete
toespitsing van de uitlegbeginselen uitdrukkelijk aan de nationale rechter laat, die
daarbij bovendien vaak een zekere beoordelingsvrijheid krijgt toebedeeld. Ik concludeer
dan ook dat de feitelijke werking van de niet-bindende adviezen geen aanleiding geeft
Protocol 16 op te zeggen. Ook anderszins zie ik daartoe geen aanleiding.

Conclusie

Vijf jaar na inwerkingtreding van Protocol 16 is er beperkt gebruik gemaakt van de
adviesprocedure bij het EHRM waarin dit protocol voorziet. Het aantal gegevens op
basis waarvan in het WODC-onderzoek conclusies konden worden getrokken was dan ook
relatief beperkt. Een belangrijke conclusie uit het onderzoeksrapport is dat er meer
ervaring zal moeten worden opgedaan om te kunnen beoordelen of de adviesprocedure
positief bijdraagt aan de implementatie van het EVRM op nationaal niveau en aan het
vergroten van de dialoog tussen nationale en Europese rechters. Ook de vraag of Protocol
16 leidt tot efficiencyvoordelen zal pas kunnen worden beantwoord als meer ervaring
is opgedaan met de adviesprocedure. Niettemin, zo blijkt uit dit onderzoek, zijn de
eerste ervaringen van buitenlandse rechters die al wel gebruik hebben gemaakt van
de adviesprocedure positief. Ook Nederlandse rechters blijken de meerwaarde van de
adviesprocedure te zien als het gaat om nieuwe rechtsvragen die de kern van een voorgelegde
zaak betreffen en waarover nog geen duidelijke EHRM-rechtspraak voorhanden is. Uit
het onderzoeksrapport blijkt dat het EHRM zich in de adviezen beperkt tot de formulering
van algemene uitlegbeginselen, terwijl de toepassing van die beginselen in de concreet
voorliggende zaken uitdrukkelijk aan de nationale rechter wordt gelaten, die daarbij
vaak ook een zekere beoordelingsvrijheid krijgt toebedeeld. Al met al maakt dit onderzoeksrapport
naar mijn oordeel inzichtelijk dat het voor Nederland van meerwaarde is dat de mogelijkheid
van het aanwenden van de adviesprocedure bestaat.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind