Brief regering : Reactie op verzoek commissie over nakoming aanbevelingen inzake doelmatigheidstaak NPO

Nr. 298
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 april 2024

Op 20 april 2023 heeft uw Kamer mijn voorganger per brief verzocht een reactie te
geven op de nakoming van de aanbevelingen van het rapport van de Algemene Rekenkamer
(hierna: Rekenkamer) «Hilversum in Beeld» (Kamerstuk 32 827, nr. 279). Dit rapport betreft een onderzoek naar de doelmatigheid van de landelijke publieke
omroep. Hierbij informeer ik u over de opvolging.

Ook heb ik uw Kamer in de mediabegrotingsbrief 2024 geïnformeerd over het rapport
van het Commissariaat voor de Media (hierna: Commissariaat), «Doelmatigheid NPO 2021».
Dit rapport heb ik op 11 januari 2024 aan uw Kamer gestuurd (Kamerstuk 36 410 VIII, nr. 34). Het Commissariaat heeft de uitvoering van de wettelijke doelmatigheidstaak door
de NPO in boekjaar 2021 getoetst. In deze brief informeer ik u over de uitkomsten
van dit rapport.

Beide genoemde rapporten gaan over de doelmatigheidstaak van de NPO. De NPO dient
zorg te dragen voor de doelmatige besteding van de middelen die bestemd zijn voor
media-aanbod. Zoals ik ook in mijn brief over de uitvoering van de motie over een
transparantieregister heb benadrukt, vind ik dat er navolgbaar en transparant keuzes
moeten worden gemaakt over de verdeling en inzet van middelen om de doelstellingen
te realiseren zodat er vertrouwen is in de zorgvuldige besteding van die middelen.
Voordat ik inga op de stand van zaken wil ik twee aspecten bij de uitvoering van de
doelmatigheidstaak graag benoemen.

Om te beginnen is het maken en programmeren van audiovisueel aanbod een creatief proces
is waarbij vooraf niet altijd even goed te voorspellen en te meten is of een programma
aan de verwachtingen gaat voldoen. Ik vind het belangrijk dat die creatieve ruimte
binnen de doelmatigheidstaak bewaakt blijft, het moet bijvoorbeeld mogelijk blijven
om te experimenteren met programmavoorstellen. Dat laat onverlet dat degenen die verantwoordelijk
zijn voor besteding van publieke middelen maximaal zorg moeten dragen voor een doelmatige
besteding. Rekenschap geven van de specifieke kenmerken van zo’n creatief proces vind
ik echter wel van belang. Vooral omdat het hier gaat om een organisatie waarbij artistieke
vrijheid en journalistieke vrijheid belangrijke pijlers zijn.

Ten tweede concludeert het Commissariaat, net als eerder de Rekenkamer, dat de uitvoering
van de doelmatigheidstaak van de NPO door de complexiteit van het publieke bestel
moeilijk is. Dat zit deels in de verhouding van de NPO tot de onafhankelijke omroepen
en deels in de eisen die naast doelmatigheid aan verdeling van de middelen en de totstandkoming
van de programmering worden gesteld. Ik ben me van die moeilijkheid bewust en zal
de ontwikkelingen bij de doelmatigheidstaak ook in die context wegen. Bij het uitwerken
van de gedachtevorming over aanpassingen in het publieke omroepbestel naar aanleiding
van het rapport van de Commissie van Geel moet dit ook worden betrokken.

Aanbevelingen Rekenkamer

De NPO is samen met de omroepen naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer
het project Doelmatigheid en Transparantie gestart. Dat project bestaat uit een aantal
deelprojecten die zijn gekoppeld aan de aanbevelingen van de Rekenkamer. Ik heb de
NPO gevraagd om een laatste stand van zaken met betrekking tot de opvolging van de
aanbevelingen die de Rekenkamer aan de NPO heeft gedaan. De aanbevelingen aan de NPO
hadden als doel om de randvoorwaarden te creëren en het instrumentarium te ontwikkelen
voor een professioneel ingericht systeem van sturen op doelmatigheid. Hieronder licht
ik per aanbeveling van de Rekenkamer de opvolging toe.

1. Aanbeveling: In het kader van sturen op doelmatigheid raden wij aan de prioriteiten in de doelen
te expliciteren zodat ruimte ontstaat voor een hanteerbaar systeem.

Opvolging: Programmatische doelen en genrecriteria zijn in de MediaModule van de NPO geïmplementeerd.
De MediaModule is het systeem van de NPO waar omroepen en buitenproducenten programmavoorstellen
intekenen dat naar aanleiding van de aanbevelingen van de Rekenkamer is ontwikkeld.
In dit systeem worden alle data en fases rondom de ingetekende programmavoorstellen
vastgelegd en bijgehouden. Een hanteerbaar systeem met duidelijke doelen en criteria
is een randvoorwaarde voor sturing op doelmatigheid.

2. Aanbeveling: Wij bevelen aan de verantwoording over kosten te verbeteren door een genreniveau
te hanteren gedetailleerder dan de 6 huidige aanboddomeinen. De kosten per kijker
is daarbij een (beperkte) indicator van doelmatigheid.

Opvolging: De NPO is overgestapt naar 10 genres, en nieuwe ccc1-codes zijn geïmplementeerd. Alle data en indicatoren zijn middels een uitgebreid
dashboard beschikbaar op programma- en genreniveau. Deze informatie zal gebruikt worden
voor verantwoording in de Terugblik 2023.

3. Aanbeveling: We adviseren te komen tot een, door de hele organisatie gedragen, visie op doelmatigheid.

Opvolging: De visie op doelmatigheid is opgenomen in het Concessiebeleidsplan 2022–2026 en verder
uitgewerkt in het project Doelmatigheid en Transparantie. Dit project kent een omroepbrede
aanpak in deelprojecten.

4. Aanbeveling: We bevelen aan de financiële informatie op programmaniveau voor de begroting en de
realisatie op elkaar aan te laten sluiten.

Opvolging: Uniforme programmabegrotingen zijn opgenomen in de MediaModule en gekoppeld aan kostenverantwoording.
Bij afwijkingen tussen begroting en realisatie vraagt de NPO bij de omroepen om een
toelichting.

5. Aanbeveling: We bevelen aan stelselmatig gebruik te maken van de uitkomsten van de monitoring
van geprioriteerde doelen bij de programmering, in relatie tot de te besteden middelen.

Opvolging: Informatie over programmatische doelen en genrecriteria wordt verplicht vermeld in
de MediaModule vanaf 2022. De (meetbare) doelen worden geanalyseerd en besproken tussen
NPO en omroepen en verantwoord in de Terugblik 2023.

6. Aanbeveling: We bevelen aan bij de programmering structureel gebruik te maken van een benchmark
die inzicht biedt in de kosten van vergelijkbare programma’s. Ook voor de toekenning
van budget aan zogenoemde «vaste waarden».

Opvolging: Er zijn kostenbandbreedtes ontwikkeld die benchmarking mogelijk maken op zowel ccc-code
als productietype. Per 1 januari is de bindende regeling «Gerealiseerde kosten» uitgebreid
met realisatie gegevens buitenproducenten. Dit maakt het voor de NPO mogelijk om ook
voor producties bij buitenproducenten de realisatiecijfers op te vragen en deze te
verwerken in de MediaModule. Dit verrijkt de gegevens die gebruikt kunnen worden voor
de vergelijking tussen begroting en realisatie voor de benchmarking en vergroot de
mogelijkheid te sturen op doelmatigheid door de NPO.

7. Aanbeveling: We bevelen aan de verantwoording over aanbodprioriteiten te verbeteren waarbij aansluiting
gevonden wordt bij de verantwoording van kosten.

Opvolging: De NPO heeft gewerkt aan de samenhang en leesbaarheid van de diverse verantwoordingsdocumenten.
Dit is al duidelijk terug te zien in de Terugblik 2022 en de begroting 2024. Hierbij
wordt waar mogelijk de koppeling gemaakt tussen doelen, ijkpunten en de inzet van
middelen.

In 2024 heeft de NPO diverse vervolgacties gepland zoals de versimpeling van genrecodes
zodat een duidelijkere afbakening en verantwoording mogelijk wordt, de herijking van
bandbreedtes voor de verwachte programmakosten op basis van realisaties, bijsturen
op de begroting van doorlopende titels naar aanleiding van de realisatie en het verbeteren
van de aansluiting tussen de diverse systemen. De werkwijze en het gebruik van het
dashboard met de sturingsinformatie in het operationele proces wordt in 2024 geanalyseerd
en waar mogelijk aangescherpt.

Naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer is een tripartiet overleg opgestart
tussen OCW, de NPO en het Commissariaat. Dit overleg heeft geleid tot een visiedocument
«Visie op sturing op doelmatigheid bij de landelijke publieke omroep»2. Dit document beschrijft de gewenste uitgangspunten bij de sturing op doelmatigheid
en ziet toe op de uitvoering, rolverdeling en verantwoordelijkheden tussen de NPO,
OCW en het Commissariaat. Die uitgangspunten zijn mede afgeleid van de eerdere aanbevelingen
van de Rekenkamer. Daarnaast is de wijze waarop het Commissariaat toetst op de uitvoering
van de doelmatigheidstaak door de NPO opgenomen. Het Commissariaat houdt jaarlijks
toezicht op de uitvoering van de doelmatigheidstaak door de NPO. Het toetsingskader
dat het Commissariaat gebruikt is onderdeel van het visiedocument.

Rapport «Doelmatigheid NPO 2021»

Eind vorig jaar heb ik in het kader van de jaarlijkse toetsing van het Commissariaat
het rapport «Doelmatigheid NPO 2021» ontvangen. Het Commissariaat is in 2022 gestart
met de toetsing en deze ziet toe op de situatie in boekjaar 2021. Ik wil het belang
benadrukken om de conclusies uit het rapport in dat licht te bezien, ontwikkelingen
in de periode daarna zijn slechts beperkt meegenomen.

Het Commissariaat concludeert dat de NPO in 2021 met het inrichten van nieuw instrumentarium
een start heeft gemaakt met de ontwikkeling van het doelmatigheidssysteem, maar dat
dit systeem in 2021 nog niet bestaand en werkend was. Ook constateert het Commissariaat
dat de opzet in 2021 niet toereikend was om te kunnen spreken van een professioneel
ingerichte sturing op doelmatigheid. Het is het Commissariaat niet altijd gebleken
hoe het nieuwe instrumentarium is gebruikt en de voorgenomen inzet van de sturingsinstrumenten
was niet helder vastgelegd in procesbeschrijvingen. Om deze redenen concludeert het
Commissariaat niet te kunnen vaststellen hoe de NPO in 2021 heeft gestuurd op doelmatigheid.
Het rapport van het Commissariaat bevat een zevental aanbevelingen aan de NPO, met
name gericht op de verdere doorontwikkeling van het doelmatigheidssysteem en de verankering
daarvan in de werkwijze binnen de hele publieke omroep. Over de opvolging van deze
aanbevelingen is onlangs gesproken door de NPO, het Commissariaat en OCW en er zijn
concrete afspraken gemaakt, bijvoorbeeld over het vastleggen van procesbeschrijvingen
in het eerste halfjaar 2024.

Het Commissariaat blikt in het rapport ook vooruit naar het heden. De NPO is bezig
het proces van integraal programmeren te evalueren en te vereenvoudigen. Eind 2022
is door de NPO een strategietraject opgestart. Die ontwikkelingen kunnen een positieve
uitwerking hebben op de uitvoering van de doelmatigheidstaak en de verbinding tussen
de NPO en de omroepen. Het Commissariaat is positief over de verbeteringen in de begroting
en de terugblik en stelt dat met het vertalen van ambities in doelstellingen en het
toevoegen van ijkpunten in de NPO begroting 2024, dit document beter gebruikt kan
worden als sturingsinstrument. De komst van de aangescherpte en verbrede bindende
regeling «Gerealiseerde kosten media-aanbod» per 1 januari 2024 is een ontwikkeling
op het gebied van sturing op middelen die het Commissariaat toejuicht.

Conclusies en vervolg

Ik zie dat de NPO hard heeft gewerkt aan de opvolging van de aanbevelingen van de
Rekenkamer. Het rapport heeft de hierboven geschetste noodzakelijke verbetering in
gang gezet en was daarbij ook richtinggevend. Er zijn flinke stappen gezet in de ontwikkeling
van de doelmatigheidstaak. Ik zie echter ook dat er nog werk te verrichten is. Met
name op het gebied van (beleid)sturing, vastlegging van de processen en verankering
van de werkwijze binnen de NPO is duidelijk nog ontwikkeling wenselijk. Over het vervolg
van verbeteraanpak ben ik met de NPO en het Commissariaat in gesprek en zal uw Kamer
hierover blijven informeren.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
F.Q. Gräper-van Koolwijk