Brief regering : Eindverslag verkenning naar alternatieven voor de KDW in de wet

35 334
Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 367
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 maart 2024

Naar aanleiding van het advies van de heer Remkes van oktober 2022 heb ik een verkenning
naar alternatieven voor de huidige omgevingswaarden in de wet laten uitvoeren. Een
werkgroep heeft onderzocht of het mogelijk is een bredere omgevingswaarde op te nemen
in de wet, die niet alleen op stikstof stuurt en de daaraan gekoppelde kritische depositiewaarde
(KDW), maar op de staat van de natuur. Een integrale omgevingswaarde die zich breed
op de kwaliteit van de natuur richt, heeft in principe inhoudelijk de voorkeur omdat
meerdere drukfactoren bepalend zijn voor de staat van de natuur.

Vanaf het begin was duidelijk dat het vanwege uiteenlopende belangen uitdagend zou
zijn om tot een eindproduct te komen. Ik waardeer het zeer dat dit ondanks de verschillende
standpunten van de werkgroepleden toch is gelukt. Middels deze brief bied ik het eindverslag
van de werkgroep aan uw Kamer aan.

Huidige omgevingswaarde (KDW)

De mens is onlosmakelijk verbonden met de natuur, biodiversiteit, waterkwaliteit,
gezonde lucht en een robuuste ecologische gezonde bodem. Zij vormen de ruggengraat
voor zowel onze eigen gezondheid als voor de welvaart van onze samenleving. Daarom
wil ik verzekeren dat verslechtering van de Nederlandse natuur wordt voorkomen en
dat (op termijn) een gunstige staat van instandhouding wordt bereikt voor zowel habitattypen
als leefgebieden van soorten. Ook de Europese Vogel- en de Habitatrichtlijn verplichten
Nederland hiertoe.

Om hieraan bij te dragen zijn op dit moment in de wet drie omgevingswaarden vastgesteld
met als doel de reductie van stikstofdepositie: in 2025, 2030 en 2035 moet ten minste
respectievelijk 40, 50 en 74 procent van het stikstofgevoelig Natura 2000-areaal onder
de Kritische Depositiewaarden (KDW) zijn gebracht. Dit zijn resultaatsverplichtingen
voor de Rijksoverheid, om zo voor het deelaspect stikstof langjarig en gestructureerd
te kunnen bijdragen aan het behalen van de eisen uit de Vogel- en de Habitatrichtlijn
(VHR) voor natuurherstel en het tegengaan van verslechtering. Stikstof is immers één
van de belangrijkste drukfactoren op de natuur. Stikstof legt grote afstanden af waardoor,
naast een gebiedsgerichte aanpak, ook een gebiedsoverstijgende sturing benodigd is.
Om deze redenen is voor een landelijke omgevingswaarde in de wet gekozen. De omgevingswaarden
zijn nadrukkelijk onderdeel van breder integraal natuurbeleid om de doelen uit de
VHR te halen (zoals Natura 2000-beheerplannen, het Nationaal Programma Landelijk Gebied
en het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering).

KDW in relatie tot toestemmingverlening

Naast de functie van de KDW als indicator bij de huidige omgevingswaarden in de wet,
speelt de KDW ook een rol in het proces van toestemmingverlening omdat het een belangrijke
ecologische en internationaal gebruikte wetenschappelijke bepaalde indicator is. Het
overschrijden van deze waarde in een bepaald habitattype of leefgebied dat gevoelig
is voor stikstof, brengt een risico van verslechtering met zich mee. Bij toestemmingverlening
moet juist worden aangetoond dat het beoogde project geen significante effecten op
de natuur kan veroorzaken. Het overschrijden van de KDW in de natuur nabij het project
betekent niet automatisch dat een project niet kan doorgaan, maar het is wel een signaal
om nader onderzoek te verrichten naar mogelijke significante effecten van het project
op de natuur in relatie tot stikstof.

Het niet behalen van de omgevingswaarde in de wet heeft geen directe gevolgen voor
toestemmingverlening, aangezien de omgevingswaarde geen rol speelt bij de toetsing
van projecteffecten. De reductie van stikstofdepositie en de verbetering van de natuur
zal op termijn wel een positieve impact hebben op de toestemmingverlening. Hierdoor
kan namelijk gemakkelijker worden aangetoond – overeenkomstig de eisen van artikel
6, derde lid, van de Habitatrichtlijn – dat de te vergunnen activiteit geen aantasting
van het Natura 2000-gebied(en) veroorzaakt. Tegelijkertijd is het ook zo dat als de
omgevingswaarden worden behaald, de vergunningverleningsproblematiek niet per definitie
volledig is opgelost. Er kunnen dan nog steeds gebieden voorkomen waar negatieve projecteffecten
kunnen optreden door stikstof of andere drukfactoren en er zal nog steeds sprake zijn
van gebieden met een overschrijding van de KDW.

Verkenning alternatieve omgevingswaarden

Naar aanleiding van de aanbeveling van de heer Remkes om «de staat van de natuur centraal
te stellen en de KDW op termijn uit de wet te halen», heb ik samen met verschillende
sectorpartijen – natuurorganisaties, agrarische partijen, het Rijk en provincies –
onderzocht of er een alternatief is voor de huidige omgevingswaarden in de wet. Vooral
agrarische partijen hebben aangegeven dat zij moeite hebben met de huidige omgevingswaarden
en de KDW als indicator hierbij. Volgens hen is deze maatstaf te eenzijdig gericht
op stikstof, terwijl de natuur door meerdere drukfactoren wordt beïnvloed. Bovendien
ervaren zij dat het sturen op depositie weinig ruimte biedt voor doelsturing op individuele
bedrijven.

Tijdens deze verkenning stond, op mijn verzoek, het doel en de ambitie van de structurele
aanpak van stikstof niet ter discussie. Dit betekent dat het alternatief een vergelijkbare
ambitie moet hebben als de huidige omgevingswaarden voor wat betreft stikstofreductie.
Op die manier kan er blijvend worden bijgedragen aan het bereiken van een landelijk
gunstige staat van instandhouding en het voorkomen van verslechtering van stikstofgevoelige
habitattypen en leefgebieden van soorten.

De verkenning is gestart met een wetenschappelijk essay van de professoren Erisman,
Backes en De Vries. Vervolgens heeft de werkgroep dit essay en verschillende bouwstenen
voor mogelijke alternatieven in de eerste fase van de verkenning bekeken1. In de tweede fase is een alternatief (dat aansloot bij meerdere bouwstenen) conform
de aanbevelingen en bevindingen uit fase één, verder onderzocht op haalbaarheid. De
basis van het onderzochte alternatief is om in plaats van de wettelijke omgevingswaarde
voor stikstof, een omgevingswaarde in de wet op te nemen waarbij in «x» procent van
het Natura 2000-areaal de instandhoudingsdoelstellingen, zoals vastgelegd in de aanwijzingsbesluiten,
in het jaar «y» behaald dienen te worden (dit geldt voor zowel habitattypen als soorten).
Dit nader te bepalen percentage betreft dan ook niet-stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden.
In het uitgevoerde haalbaarheidsonderzoek is getoetst of een dergelijke omgevingswaarde
juridisch houdbaar, ecologisch effectief en uitvoerbaar is. De resultaten van de verkenning
staan in het eindverslag van de werkgroep, die als bijlage aan deze brief is toegevoegd.

Haalbaarheid alternatieve omgevingswaarde

Een bredere omgevingswaarde waarin naar meerdere aspecten van de natuur wordt gekeken,
is door de werkgroep conceptueel gezien omarmd; maar over de invulling hiervan en
termijn waarop een dergelijke omgevingswaarde in de praktijk kan worden gebracht,
wordt verschillend gedacht. In theorie wordt de onderzochte alternatieve omgevingswaarde
als haalbaar gezien (dat wil zeggen juridisch houdbaar, ecologisch effectief en uitvoerbaar),
indien een aantal randvoorwaarden op orde zijn gebracht. Die voorwaarden luiden als
volgt:

– De Natura 2000-beheerplannen bevatten concrete (meetbare) formuleringen van alle instandhoudingsdoelstellingen
zoals vastgesteld in de aanwijzingsbesluiten voor elk van de 162 Natura 2000-gebieden.
Deze concretisering zal via formele procedures zoals door middel van actualisatie
van beheerplannen moeten worden vastgesteld. Dit zal een aantal jaren in beslag nemen.

– Er bestaat per Natura 2000-gebied helderheid over de situatie (staat van de natuur)
op het moment van aanwijzing (nulsituatie of T0). Wanneer hier geen duidelijkheid
over bestaat, is het van belang bestuurlijk overeen te komen hoe hiermee wordt omgegaan.

– De beschikbare monitoringgegevens over Natura 2000-gebieden zijn uitgebreid, verbeterd
en toegankelijk, waardoor objectieve beoordeling van het behalen van instandhoudingsdoelen,
eventuele verslechtering en de trend mogelijk is.

– De sturing op het aanpakken van diverse drukfactoren wordt voldoende gewaarborgd.
Dit omvat het borgen van het landelijk einddoel, het aanpakken van relevante drukfactoren
en het implementeren van benodigde maatregelen, waarbij de regie voor een aantal drukfactoren
ook op landelijk niveau is ingeregeld.

– De benodigde informatie voor het vaststellen van doelbereik en het monitoren van het
alternatief is op een georganiseerde manier samengesteld. Bovendien is er voldoende
kennis en ambtelijke en ecologische capaciteit beschikbaar.

– Er bestaat politieke betrokkenheid en maatschappelijk draagvlak voor de concretisering
van Natura 2000-beheerplannen, evenals de afdwingbaarheid bij te nemen maatregelen.

– Aan de alternatieve omgevingswaarde is een specifiek programma gekoppeld om ervoor
te zorgen dat deze doelstelling wordt bereikt.

Daarnaast zal hiervoor een wetswijzigingstraject nodig zijn.

Beknopte terugmelding overleg sectorpartijen 15 februari 2024

Op 15 februari heb ik samen met een brede groep aan partijen (natuurorganisaties,
agrarische partijen, provincies en het Rijk) gereflecteerd op het eindverslag van
de werkgroep. Er bestaat consensus over het feit dat meerdere drukfactoren een rol
spelen bij de staat van de natuur dan alleen stikstof. Hoewel natuurorganisaties het
onderzochte alternatief op basis van de bredere staat van de natuur conceptueel interessant
vinden, roept met name de uitvoerbaarheid en lange doorlooptijd weerstand op. Een
aantal van de aanwezige agrarische partijen ziet het onderzochte alternatief beter
aansluiten bij de VHR dan de huidige omgevingswaarden in de wet. Daarnaast worden
er door meerdere partijen mogelijkheden gezien voor een alternatief op basis van emissiesturing,
hetgeen nu geen onderdeel van de opdracht van de werkgroep was.

Reflectie kabinet

Aangezien het kabinet demissionair is, ligt het in de handen van een nieuw kabinet
om een standpunt in te nemen over de onderzochte alternatieve omgevingswaarde. Wel
geef ik namens het kabinet graag mijn reflectie op de uitgevoerde verkenning en het
eindverslag van de werkgroep. Hiermee geef ik tevens invulling aan mijn toezegging
aan de Kamer om te reflecteren op het essay van de wetenschappers, weliswaar beknopt
gezien mijn demissionaire status2.

Ik ben het eens met de werkgroep dat een omgevingswaarde die breed kijkt naar de staat
van de natuur, inhoudelijk gezien de voorkeur heeft. Daarnaast deel ik het advies
van de werkgroep dat het vervangen van de huidige omgevingswaarden afhangt van de
genoemde voorwaarden en dat deze eerst vervuld moeten worden voordat het alternatief
als juridisch en ecologisch haalbaar kan worden beschouwd. Dit vergt een omvangrijk
en kostbaar traject. Het lijkt mij daarom verstandig dat het nieuwe kabinet in eerste
instantie een plan van aanpak laat uitwerken in samenspraak met medeoverheden, wetenschappelijke
instellingen en andere betrokken partijen voor implementatie en financiering van de
randvoorwaarden en daarna toetst of hiermee aan de randvoorwaarden voldaan kan worden.
Met name toetsing van de uitvoerbaarheid is van belang. Het gaat dan onder meer om
het toetsen of de benodigde ecologische capaciteit geleverd kan worden, of het nemen
van benodigde maatregelen onontkoombaar kan worden geborgd, in hoeverre het Rijk voldoende
kan sturen op doelbereik, hoe snel monitoringsgegevens afdoende kunnen worden gegenereerd
en verbeterd en hoe de instandhoudingsdoelstellingen door provincies kunnen worden
geconcretiseerd. Het lijkt mij wijs dat een nieuw kabinet pas na een dergelijke toets
een beslissing neemt over het al dan niet overgaan op de onderzochte alternatieve
omgevingswaarde. Overigens wacht ik niet met het op orde brengen van de randvoorwaarden,
want dit is hoe dan ook van belang met het oog op het behalen van de doelstellingen
uit de VHR en mogelijk ook om te voldoen aan de eisen die de natuurherstelverordening
stelt.

Ik vind het belangrijk om andere alternatieven voor de omgevingswaarden te onderzoeken,
zoals emissiereductiedoelstellingen, een alternatief dat door meerdere partijen ook
tijdens de bijeenkomst van 15 februari naar voren is gebracht. Emissiereductie heeft
de afgelopen periode al een centralere plek in het beleid gekregen: zo zijn er vorig
jaar februari indicatieve emissiereductiedoelen voor de sectoren industrie, mobiliteit
en landbouw gepubliceerd. Ook het NPLG kent al emissiereductiedoelen voor ammoniak
voor de provincies3. Daarom vind ik het belangrijk om te overwegen, eventueel als onderdeel van een verdere
uitwerking van het onderzochte alternatief uit de verkenning, om de mogelijkheden
te onderzoeken van stevig geborgde, landelijke emissiereductiedoelstellingen zoals
ook in het essay van de wetenschappers is uitgewerkt. Dit zou kunnen inhouden dat
in plaats van dat «x»% van de stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder
de KDW moet worden gebracht, een «x»% reductie van emissies op landelijk niveau en/of
voor individuele sectoren gerealiseerd moet zijn in het jaar «y». Daarbij is van belang
dat het ambitieniveau vergelijkbaar is met de huidige omgevingswaarden voor stikstof.
De reductie van stikstof is en blijft een no regret stap in de aanpak van natuurherstel en -verbetering. Vanuit effectief natuurbeleid
is het essentieel op te merken dat de belasting van stikstof op natuur – in de vorm
van locatiespecifieke depositie – uiteindelijk hetgeen is wat de impact van de drukfactor
stikstof bepaalt. Een koppeling tussen emissie en depositie blijft vanuit dit oogpunt
noodzakelijk.

Geen omgevingswaarden in de wet

Hoewel de VHR niet verplicht om omgevingswaarden voor stikstof vast te leggen in de
wet, bestaat er zonder wettelijke verplichting voor een omgevingswaarde én daaraan
gekoppeld een wettelijk geborgde stikstofaanpak met concrete maatregelen een aanzienlijk
risico dat Nederland zijn verplichtingen uit de VHR niet nakomt. De Afdeling Advisering
van de Raad van State heeft het belang van omgevingswaarden in de wet eerder onderschreven
omdat daarmee langjarig, over kabinetstermijnen heen, maatregelen afdwingbaar in de
tijd kunnen worden geplaatstI. Tegelijkertijd is een wettelijke verplichting tot stikstofreductie
geen absolute voorwaarde om een programma in te stellen of om daadkrachtig beleid
te voeren. Met andere woorden: uiteindelijk gaat het erom dat er effectief en geborgd
maatregelen worden genomen die de belasting van stikstof in forse mate reduceert.

Ik adviseer daarom het volgend kabinet bovenstaande overwegingen kritisch mee te nemen
in de besluitvorming over het eventueel aanpassen van de omgevingswaarde in de wet.
Belangrijk is dat dit proces niet afleidt van de opgave waar we hoe dan ook voor staan
en mee aan de slag zijn: het voortvarend uitvoeren van de benodigde maatregelen om
de natuur te herstellen en de monitoringsgegevens op orde te brengen.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink