Brief regering : Uitvoerbare variant winstcriterium in toekomstige crisisnoodsteunregelingen

Nr. 598
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 februari 2024

In mijn brief van 19 december 20221 heb ik uw Kamer laten weten dat ik in samenspraak met het Ministerie van Financiën
en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een uitvoerbare variant van een
winstcriterium zal laten uitwerken en de nodige voorbereidingen zal treffen, zodat
dit criterium gebruikt kan worden in de opzet van eventuele (energie)crisissteunregelingen
vanaf 2024. Een winstcriterium is een toets om winstgevende bedrijven uit te sluiten
van crisissteun. Hiermee kan steun zo gericht mogelijk gegeven worden aan bedrijven
die het nodig hebben. Ik gaf in de brief van 19 december 2022 aan dat een uitvoerbaar
winstcriterium randvoorwaardelijk is voor eventuele verlenging van de Tegemoetkoming
Energiekosten (TEK) of nieuwe regelingen. In deze brief informeer ik uw Kamer, mede
namens de Minister van Financiën en de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit
en Belastingdienst, over de verkenning die ik naar dit vraagstuk heb gedaan. Ook informeer
ik uw Kamer hoe een nieuw kabinet invulling kan geven aan een winstcriterium als onderdeel
van toekomstige crisissteunregelingen.

Achtergrond

Over het algemeen geldt dat een onderneming in staat moet zijn om (tijdelijke) onvoorziene
kosten, zoals prijsschokken in energiekosten, of tijdelijke omzetderving als gevolg
van financiële tegenwind, op te vangen, bijvoorbeeld door gerealiseerde winsten of
daarvoor opgebouwde winstreserves aan te spreken.

Generieke overheidssteun kent naast voordelen ook grote nadelen en dient daarom scherp
afgewogen te worden. In zijn langetermijnvisie op coronasteun concludeert het kabinet
dat generieke steun in de toekomst geen passende optie is.2 In uitzonderlijke gevallen kan het verlenen van financiële steun vanuit economisch
perspectief toch gerechtvaardigd zijn. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer
een tijdelijke schok leidt tot grootschalige bedrijfsopheffingen van in de kern gezonde
bedrijven, met keteneffecten tot gevolg. Dergelijke steun kan grote nadelige macro-economische
effecten op een doelmatige manier voorkomen. Overheidssteun levert het meeste op als
die terechtkomt bij in de kern gezonde bedrijven die daadwerkelijk geraakt zijn door
een schok en die de schok zelf niet kunnen opvangen. Hoe meer bedrijven de overheid
steunt die in de kern ongezond zijn, die niet geraakt worden door de crisis, of die
zelf in staat zijn de schok op te vangen, des te minder geld door de overheid kan
worden uitgegeven aan andere belangrijke maatschappelijke opgaves.

Een winstcriterium kan helpen om crisissteun zo gericht mogelijk en proportioneel
te maken. Doel van het winstcriterium is om (zeer) winstgevende bedrijven uit te sluiten
van steun, omdat zij genoeg buffers hebben om zelf de schok van de crisis op te vangen.
Hierdoor wordt de steun specifiek gericht op getroffen bedrijven die de gevolgen van
de crisis niet zelf kunnen opvangen. Het uitsluiten van winstgevende bedrijven heeft
ook nadelen. Zo worden bedrijven die winstgevend waren of zijn, benadeeld ten opzichte
van bedrijven die minder winstgevend waren. Dit heeft een negatief effect op de concurrentiepositie
van bedrijven die voorafgaand aan de crisis winstgevend waren. Als het effect hiervan
groot is, kan dit gevolgen hebben voor de ontwikkeling van de economie op macroniveau.

Wat mij betreft geldt daarom dat telkens een inhoudelijke en politieke afweging moet
worden gemaakt voor het toepassen van een winstcriterium en zo ja, hoe hoog de winst
mag zijn om nog voor steun in aanmerking te komen. Die weging moet onder meer afhankelijk
zijn van de vereiste snelheid om tot compensatie te komen, het type crisis, de implicaties
voor de uitvoering en de beoogde doelgroep en de financiële en economische kosten
die gepaard gaan met het verlenen van steun. Dit betekent ook dat voorafgaand aan
de invoering van een winstcriterium door de desbetreffende uitvoeringsorganisatie
een uitvoeringstoets zal worden uitgevoerd. Hiermee wordt het effect van een winstcriterium
op de capaciteit van de uitvoeringsorganisatie – dat mede context- en crisisafhankelijk
is – inzichtelijk. Het is ten slotte aan een volgend kabinet om te bepalen of een
uitvoerbaar winstcriterium gehanteerd moet worden bij een volgende crisisregeling.
Deze brief schetst hiervoor een mogelijke variant.

Onderzoek door extern bureau

In overleg met het Ministerie van Financiën en RVO heb ik een externe, onafhankelijke
partij ingehuurd om onderzoek te doen naar toepasbaarheid en uitvoerbaarheid van een
winstcriterium bij crisisregelingen. Het adviesbureau heeft in zijn onderzoeksrapport
verschillende mogelijke oplossingsrichtingen voorgesteld (zie bijlage voor het volledige
rapport) en een uitvoerbare variant gepresenteerd van hoe een winstcriterium gebruikt
zou kunnen worden als onderdeel van een (crisis)steunregeling.

Voorstellen uit het onderzoek

Het onderzoek toont dat er vier verschillende varianten zijn van een winstcriterium;
deze varianten worden voorstellen genoemd. De eerste drie voorstellen werden niet
goed uitvoerbaar bevonden door de onderzoekers. De belangrijkste verschillen tussen
de voorstellen hebben betrekking op het winstbegrip (in casu de fiscale of bedrijfswinst) dat wordt gehanteerd en de beoogde doelgroep (brede of nauwe doelgroep) waar een winstcriterium betrekking op heeft. Tot slot
verschilt de toets die wordt uitgevoerd om te bepalen of een bedrijf al dan niet in aanmerking komt voor
steun. De uitvoerbaarheid van het winstcriterium hangt in grote mate af van de gekozen
toets.

Voorstel 4 is in het onderzoeksrapport het best passend en uitvoerbaar bevonden. Voorstel
4 is om uit te gaan van een nader te specificeren hoogte van de bedrijfswinst in het
kalenderjaar voorafgaand aan de betreffende crisisperiode ten behoeve van de beoordeling
of een bedrijf al dan niet in aanmerking komt voor crisissteun. Als bedrijven een
bedrijfswinst hadden die hoger was dan de gespecifieerde hoogte, krijgen ze geen steun.
Het idee hierbij is dat als een bedrijf winst heeft gemaakt het een kans heeft gehad
om een buffer op te bouwen, waardoor crisissteun niet nodig is. Op deze manier wordt
de doelmatigheid van een regeling versterkt. In voorstel 1, 2 en 3 wordt een andere
toets voorgesteld. Deze is in de uitvoering complexer en betreft de daling van de
winst ten opzichte van vóór de crisis. Het is ook mogelijk om het kalenderjaar waarin
de crisis zich voordoet als referentiejaar te hanteren.

Een best passend en uitvoerbaar voorstel (4) van het winstcriterium

Voorstel 4 in het bijgevoegde rapport is een winstcriterium dat commerciële winst
als basis gebruikt.3 Daarbij wordt het winstcriterium alleen toegepast op ondernemingen met een controleplicht
(middelgrote en grote ondernemingen) door een accountant. Andere ondernemingen worden
niet getoetst op winst en kunnen van de steun gebruikmaken op basis van de reguliere
steunvoorwaarden. De winst wordt in voorstel 4 getoetst door middel van één voorwaarde:
de (absolute) winst in de referentieperiode (het voorliggende kalenderjaar) mag niet
groter zijn dan «Z». De onderzoekers stellen voor dat «Z» bijvoorbeeld gerelateerd
zou kunnen worden aan het aangevraagde steunbedrag.4 De onderzoekers adviseren om commerciële winst als definitie te hanteren, met name
omdat deze sneller definitief vast te stellen is in vergelijking met fiscale winst.
Vaststelling van (definitieve) steun kan derhalve ook eerder plaatsvinden dan het
geval zou zijn bij het hanteren van fiscale winstcijfers. Daarmee wordt voorkomen
dat in de jaren erna nog voorschotten moeten worden teruggevorderd. Bovendien is de
kans aanwezig dat de winst over de referentieperiode reeds is vastgesteld bij het
indienen van de steunaanvraag. In dat geval zal terugvordering als gevolg van het
winstcriterium in principe niet aan de orde zijn.

Door historische winsten te gebruiken, wordt de crisisimpact niet gemeten met het
winstcriterium. De onderzoekers veronderstellen daarom dat overige steunvoorwaarden
al voorzien zijn in een meting van de crisisimpact. Het is ook denkbaar om het kalenderjaar
waarin de crisis zich voordoet als referentiejaar te hanteren. Dat is echter niet
nader onderzocht en heeft ook nadelen, bijvoorbeeld een grotere kans op terugvorderingen
van de steun.

Om de uitvoerbaarheid van een toets op basis van commerciële winstgegevens te vergroten,
wordt door de onderzoekers geadviseerd om alleen een winstcriterium toe te passen
op ondernemingen die een controleplicht hebben (middelgrote en grote ondernemingen).
Voor hen geldt namelijk – nu al – de verplichting om de jaarrekening (en dus de winst)
onder bestaande boekhoudregels te onderwerpen aan een accountantscontrole, wat de
handhaafbaarheid van het winstcriterium in belangrijke mate ondersteunt.

Met voorstel 4 zou op dit moment dus een zo uitvoerbaar mogelijke vorm van een winstcriterium
voor crisissteunregelingen kunnen worden vormgegeven. Het beoogde doel – ondernemers
uitsluiten van crisissteun die ten tijde van crisis geen steun nodig hebben – wordt
hiermee (deels) gerealiseerd.

Conclusie

Een nieuw kabinet kan gebruikmaken van dit onderzoek en bij de totstandkoming van
nieuwe crisisregelingen eventueel een winstcriterium hanteren. De exacte invulling
van het criterium alsook de beoordeling van welke overige voorwaarden zullen gelden,
zijn crisisafhankelijk en aan een volgend kabinet. De systematiek van het criterium
is een waardevolle en flexibele toevoeging aan het bedrijfsinstrumentarium. Zo kunnen
de toetsen die de onderzoekers schetsen worden gebruikt om ondernemingen uit te sluiten
die de steun niet nodig hebben. Het kabinet hoopt hiermee bij te dragen aan een toekomstbestendig
bedrijfsleven, gezonde overheidsfinanciën en een gezonde economische dynamiek.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens