Brief regering : Voortgang Subsidieregeling CO2-vrij regelbaar vermogen

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 386
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 januari 2024

Op 7 juli 2023 heb ik toegezegd uw Kamer verder te informeren over de uitwerking van
de subsidieregeling CO2-vrij regelbaar vermogen (Kamerstuk 31 239, nr. 379). Vanwege de samenhang maak ik van de gelegenheid gebruik om in deze brief ook in
te gaan op de uitkomsten van de onder Nederlands voorzitterschap gehouden ministeriële
bijeenkomst van het Pentalaterale Energie Forum van 18 december 2023.

Belang van voldoende CO2-vrij regelbaar vermogen

In mijn brief van 7 juli 2023 ben ik ingegaan op het belang van een subsidie voor
CO2-vrij regelbaar vermogen. Ook in mijn brief aan uw Kamer van 19 december 2023 over
de voortgang van het aanvullend klimaatpakket voor de elektriciteitssector (Kamerstuk
29 023, nr. 456) heb ik het belang van de subsidieregeling in relatie tot regelbaar vermogen en de
versnelde verduurzaming daarvan beschreven. Uit de TenneT Adequacy Outlook blijkt
dat regelbare en CO2-vrije elektriciteitscentrales een belangrijke rol hebben in een volledig CO2-vrij elektriciteitssysteem als back-up vermogen om de leveringszekerheid op een duurzame
manier te borgen.1 Door de opschaling van opwek uit zon en wind krijgen regelbare elektriciteitscentrales
in toenemende mate een andere rol in het CO2-vrije elektriciteitssysteem. Deze centrales zullen in de toekomst steeds minder aan
staan maar blijven wel nodig voor de momenten dat de zon niet schijnt en de wind niet
waait en de import van elektriciteit vanuit het buitenland niet toereikend is. Ook
het Nationaal Plan Energiesysteem, hierna NPE, onderschrijft het belang van voldoende
regelbaar vermogen als onderdeel van een robuust, en daarmee toekomstbestendig, energiesysteem
(Kamerstuk 32 813, nr. 1319).

De gasgestookte elektriciteitscentrales zijn – nadat het verbod op elektriciteitsproductie
met behulp van kolen in 2030 effectief wordt – nog de enige CO2-uitstoters in de elektriciteitssector. Het kabinet heeft het streven om in Nederland
in 2035 een CO2-vrij elektriciteitssysteem te hebben, dat betaalbaar en betrouwbaar is. Het is derhalve
belangrijk de gasgestookte elektriciteitscentrales te verduurzamen, zodat de benodigde
capaciteit aan regelbaar vermogen op peil gehouden wordt om de leveringszekerheid
van elektriciteit te waarborgen. In opvolging van het publiceren van het NPE wordt
op dit moment verder onderzoek gedaan naar de rol van de overige flexibiliteitsmiddelen
in een CO2-vrij elektriciteitssysteem in relatie tot CO2-vrij regelbaar vermogen.

Gezien het belang van deze verduurzaming van de gasgestookte elektriciteitscentrales
heeft het kabinet circa € 1 miljard gereserveerd in het Klimaatfonds ten behoeve van
een subsidieregeling. Om gascentrales in de toekomst geheel CO2-vrij te maken, moet aardgas worden vervangen door een CO2-vrije energiedrager zoals waterstof.2 Om daadwerkelijke CO2-reductie te garanderen is in de voorjaarsbesluitvorming 2023 besloten om deze subsidieregeling
te combineren met een bijmengvoorwaarde van een CO2-vrije energiedrager. Naast deze subsidie is het noodzakelijk om internationale samenwerking
gericht op de versnelling van CO2-vrij regelbaar vermogen te intensiveren. Als verantwoordelijk Minister voor de energievoorziening
ga ik in deze brief op beide punten in.

Penta-samenwerking kan CO2-vrij regelbaar vermogen versnellen

De Nederlandse elektriciteitsmarkt is in hoge mate geïntegreerd met die van andere
Noordwest-Europese landen. Om die reden hebben de marktomstandigheden en het gevoerde
beleid in omliggende landen een significante impact op het effect van een nationale
subsidiemaatregel in de elektriciteitssector. In lijn met het NPE3 is het daarom noodzakelijk om, gelijktijdig met de uitwerking van de subsidiemaatregel
CO2-vrij regelbaar vermogen, in te zetten op het versterken van regionale en EU-brede
samenwerking gericht op een versnelling van de verduurzaming van de elektriciteitssector.

In de brief van 19 december 2023 heb ik uw Kamer geïnformeerd over een belangrijke
stap die ik heb gezet. Op Nederlands initiatief is tijdens het Nederlands voorzitterschap
van het Pentalateraal Energieforum4 een verklaring getekend voor het streven naar een CO2-vrij elektriciteitssysteem in 2035 in de gehele Penta-regio (België, Nederland, Luxemburg,
Duitsland, Frankrijk, Oostenrijk en Zwitserland). In de bijlage vindt u een kopie
van deze verklaring.

De verklaring die ik met de Penta-landen ben overeengekomen verbindt ons met onze
buurlanden in een gezamenlijke ambitie voor de middellange termijn. Dit is een goede
stap in het verzekeren van een gezamenlijke aanpak voor het CO2-vrij maken van onze energievoorziening en het tegengaan van first-mover problemen en weglek-effecten. Ook hebben we in deze verklaring de ambitie uitgesproken
om plannen voor het energiesysteem onderling af te stemmen. Op de korte termijn ben
ik voornemens om onder Belgisch voorzitterschap met de andere Penta-landen deze politieke
verklaring nader uit te werken. Naast een verdere uitwerking van de leidende principes
uit de verklaring, zal ik hierbij expliciet vragen om bij deze verdere uitwerking
ook te onderzoeken hoe op basis van deze verklaring de ontwikkeling van CO2-vrij regelbaar vermogen in alle landen van de gehele Penta-regio versneld kan worden
richting 2035. Uit de Penta-flexibiliteit-studie van 13 maart 2023 blijkt namelijk
dat de Penta-landen een soortgelijke uitdaging hebben met de realisatie van CO2-vrij regelbaar vermogen.5

Met investeringssubsidie lastig CO2-reductie garanderen

Naast bovenstaande inzet op internationale samenwerking heb ik, als verantwoordelijk
Minister voor de energievoorziening, de afgelopen maanden de ontwerpmogelijkheden
van een investeringssubsidie voor de ombouw van gascentrales in combinatie met een
bijmengverplichting verder onderzocht. Een grote uitdaging is de onzekerheid over
de prijs en beschikbaarheid van CO2-vrije energiedragers in relatie tot de kosten van aardgas en bijbehorende rechten
uit het Europese emissiehandelssysteem (hierna: «ETS-rechten»). Op korte termijn wordt
niet verwacht dat elektriciteitsproductie op basis van waterstof concurrerend kan
zijn met elektriciteitsproductie op basis van aardgas. Hierdoor is het voor eigenaren
van gascentrales een risicovolle investering om centrales om te bouwen, en is de kans
groot dat de exploitanten ervan zich niet zullen inschrijven voor de beoogde regeling.

Daarnaast dient de subsidiemaatregel te worden goedgekeurd door de Europese Commissie
onder het daarvoor geldende Europese staatssteunkader. In gesprekken hierover kwam
naar voren dat de subsidie moet zorgen voor directe en significante CO2-reductie. Dit betekent dat de subsidie ervoor moet zorgen dat regelbare elektriciteitsproductie
op basis van fossiele brandstoffen daadwerkelijk vervangen wordt door CO2-vrije energiedragers en niet vervangen wordt door geïmporteerde fossiele elektriciteitsproductie.
De gerede kans bestaat dat de voorgestelde subsidievorm (investeringssubsidie met
bijmengverplichting) hier niet aan kan voldoen en daardoor geen steun krijgt van de
Europese Commissie.

Een maatregel die gericht is op het subsidiëren van de inzet van een CO2-vrije energiedrager zoals waterstof, als vervanger van aardgas, heeft naar verwachting
een grotere kans om door de Europese Commissie als staatssteunmaatregel goedgekeurd
te worden en vermindert het risico van onzekere prijzen van CO2-vrije energiedragers. Om deze reden verleg ik de focus van een investeringssubsidie
naar het onderzoeken van een exploitatiesubsidie. Andere Penta-landen overwegen een
soortgelijke aanpak.

Exploitatiesubsidie garandeert CO2-reductie

Om CO2-reductie te garanderen, moet bevorderd worden dat elektriciteitsproductie met aardgas
door elektriciteitsproductie wordt vervangen door productie met CO2-vrije energiedragers. In tegenstelling tot een investeringssubsidie, waarbij eenmalig
een bedrag wordt uitgekeerd voor de ombouw, is een exploitatiesubsidie structureler
van aard en afhankelijk van de hoeveelheid CO2-vrije energiedragers die gebruikt wordt. Om competitiviteit van CO2-vrije energiedragers te garanderen is het van belang dat bij een exploitatiesubsidie
in ieder geval het prijsverschil (onrendabele top) voor het gebruik van CO2-vrije energiedragers ten opzichte van aardgas en bijbehorende ETS-rechten6 volledig wordt gesubsidieerd. Om deze reden is de inzet van een exploitatiesubsidie
dan ook een logische keuze.

De verdere vormgeving van een exploitatiesubsidie is afhankelijk van keuzes ten aanzien
van de technische scope, de hoeveelheid CO2-vrije energiedragers die per centrale wordt gesubsidieerd, en het moment waarop de
subsidie wordt gestart. Daarnaast speelt het uit te geven subsidiebedrag een bepalende
rol. Dit licht ik hierna per onderdeel toe.

Technische scope

In tegenstelling tot een investeringssubsidie, die gericht is op het ombouwen van
de installatie naar CO2-vrije energiedragers, is bij een exploitatiesubsidie het type installatie waarmee
elektriciteit wordt geproduceerd van minder groot belang. Hierom lijkt het redelijk
de scope van de maatregel te verruimen ten opzichte van de contouren van de regeling
zoals beschreven in mijn brief van 7 juli 2023. Warmtekrachtcentrales en nieuwgebouwde
centrales in Nederland die met waterstof of een andere CO2-vrije energiedrager elektriciteit produceren (mits productievermogen > 100 MW), zouden
zich in de toekomst ook kunnen inschrijven voor de subsidieregeling wanneer deze daadwerkelijk
uitgewerkt en opengesteld is. Dit sluit tevens goed aan bij gesprekken met de sector
en eisen van de Europese Commissie met betrekking tot non-discriminatie tussen indieners.
De subsidiehoeveelheid zal afhangen van de hoeveelheid CO2-vrije energiedragers die aantoonbaar wordt ingezet voor de productie van elektriciteit,
waarbij wordt gecorrigeerd voor het elektrisch rendement van de centrale.

Hoeveelheid CO2-vrije energiedragers

Zodra waterstof voor de elektriciteitsproductie wordt toegepast kan de nationale vraag
naar waterstof sterk toenemen. Op dit moment is nog onzeker hoeveel import/export
van waterstof er in de toekomst exact zal zijn, gelet op onder meer de (inter)nationale
waterstofprijs, importmogelijkheden en de nationale waterstofproductie. In de waterstofvraag
uit de elektriciteitssector kan op verschillende manieren worden voorzien: door (lokaal
geproduceerde) koolstofarme of hernieuwbare waterstof, of door geïmporteerde waterstof.
Voor een CO2-vrij systeem is het van belang om op lange termijn hernieuwbare waterstof te gebruiken.
Het is echter waarschijnlijk dat in eerste instantie koolstofarme waterstof zal worden
ingezet. Dit ook gezien de ambitieuze doelen uit de Herziene EU-richtlijn voor hernieuwbare
energie (REDIII) die gelden voor de industrie- en de mobiliteitssector voor wat betreft
het gebruik van hernieuwbare waterstof. In het NPE is aangekondigd de komende tijd
met urgentie aandacht te besteden aan de inzet van waterstof en het vroegtijdig inzetten
op import van CO2-vrije energiedragers.

Kosten en timing inzet subsidie

Gezien het prijsverschil tussen aardgas met bijbehorende ETS-rechten, en de kosten
van CO2-vrije energiedragers, zal naar verwachting een aanzienlijke hoeveelheid exploitatiesubsidie
nodig zijn om ervoor te zorgen dat Nederlandse centrales (met inzet van waterstof)
competitief zijn en daadwerkelijk CO2 reduceren. De exacte kosten van een exploitatiesubsidie zijn echter onvoorspelbaar
vanwege de onzekere prijsontwikkelingen van waterstof. Wel is het de verwachting dat
het genoemde prijsverschil in de toekomst minder zal worden omdat de kosten van waterstof
zullen gaan dalen en de prijs van ETS-rechten zal gaan stijgen. De hoeveelheid gebruikte
waterstof is sterk afhankelijk van de capaciteit aan centrales die gesubsidieerd wordt
(GW), het bijmengpercentage (in het geval van niet (direct) 100% overstap naar waterstof)
en het aantal vollasturen dat deze centrales zullen maken.

Door de verwachte afname van het prijsverschil tussen CO2-vrije energiedragers en aardgas, geldt dat het later inzetten van het subsidiebedrag
leidt tot een hogere CO2-besparing per gesubsidieerd bedrag. Hierom acht ik het doelmatig de exploitatiesubsidie
de komende jaren nog niet open te stellen, maar stel ik voor daarmee te wachten tot
een moment waarop het genoemde prijsverschil kleiner is geworden en meer zekerheid
bestaat over de vraag naar- en de beschikbaarheid van waterstof. Het streven is om
de regeling wel vóór 2030 open te kunnen stellen maar ook na 1 januari 2031 nog de
gereserveerde middelen uit te kunnen betalen. Dit is in lijn met de Tijdelijke wet
voor het Klimaatfonds. Het tijdig aankondigen en openstellen van een regeling is ook
wenselijk, omdat dit duidelijkheid biedt aan de sector. Hierdoor kan zij tijdig anticiperen
op de versnelde inzet van CO2-vrije energiedragers en zelf de benodigde investeringen doen die hiervoor noodzakelijk
zijn.

Om deze subsidie voor CO2-vrij regelbaar vermogen verder te kunnen uitwerken acht ik het wenselijk dat het
bedrag van € 1 miljard uit het Klimaatfonds hiervoor beschikbaar blijft om in te kunnen
zetten als exploitatiesubsidie. Het is aan een volgend kabinet om over de specifieke
vormgeving en timing van deze exploitatiesubsidie te beslissen, inclusief eventuele
aanvullende dekking bovenop het bedrag van € 1 miljard uit het Klimaatfonds.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten