Brief regering : Geschilbeslechting in het verkiezingsproces

Nr. 68
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 januari 2024

Verkiezingen vormen de kern van onze democratie en vertrouwen in dit proces is daarom
van groot belang. Om die reden is een goed verloop van verkiezingen, en daarmee samenhangend
de verdere versterking van de inrichting en ontwikkeling van het verkiezingsproces
van belang. Naar aanleiding van een aanbeveling van de Organisatie voor Veiligheid
en Samenwerking in Europa (hierna: OVSE) en een advies van de Kiesraad over de beoordeling
van de geldigheid van stemmingen heeft mijn ambtsvoorganger dan ook aangegeven zich
te willen bezinnen op het Nederlandse systeem van geschilbeslechting in het verkiezingsproces.1 In de rapportage van de OVSE over de Tweede Kamerverkiezing van maart 2021 heeft
zij aanbevolen om te overwegen een beroepsgang open te stellen tegen de verkiezingsuitslag.
In het advies van de Kiesraad wordt eveneens voorgesteld een dergelijke wijziging
te overwegen, mede naar aanleiding van een uitspraak van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens (hierna: EHRM) inzake de beoordeling van een verkiezingsgeschil.2 De Kiesraad vindt dat het bestaande stelsel voor de beoordeling van de geldigheid
van de stemming niet meer voldoet en moet worden aangepast. Voor het vertrouwen in
het verkiezingsproces is het volgens de Kiesraad nodig om de geldigheid van de stemming
op meer onafhankelijke wijze te beoordelen. Bijvoorbeeld door naast het vertegenwoordigend
orgaan een rol te geven aan een (politiek) onafhankelijk orgaan of door bestuursrechtelijke
rechtsbescherming mogelijk te maken. Voor de inhoudelijke beoordeling vraagt de Kiesraad
de regering criteria vast te stellen waarlangs de geldigheid van de stemming wordt
beoordeeld.3 In deze brief deel ik graag mijn bevindingen met Uw Kamer.

De opzet van deze brief is als volgt. Hieronder ga ik eerst in op de huidige wijze
waarop het systeem van geschilbeslechting is georganiseerd. Vervolgens wordt stilgestaan
bij de vraag of dit systeem nog volstaat, waarbij zowel het burgerperspectief als
de internationale context aan bod komen. Daarna volgt een uiteenzetting van de vragen
en dilemma’s die een eventuele aanpassing van het systeem oproept. Tot slot zal ik
kort schetsen welk vervolgproces ik voor ogen heb.

Huidige systeem van geschilbeslechting

In het huidige verkiezingsproces geldt dat een vertegenwoordigend orgaan zelf – in
beginsel in oude samenstelling – beslist over de afhandeling van eventuele verkiezingsgeschillen.
In lijn hiermee ligt ook de bevoegdheid om te besluiten tot een herstemming bij het
vertegenwoordigend orgaan. Het vertegenwoordigend orgaan neemt de beoordeling van
gerezen geschillen mee in de beslissing over de toelating van de nieuwe leden. Het
centraal stembureau bepaalt welke leden op grond van de verkiezingsuitslag benoemd
zijn, maar het vertegenwoordigend orgaan beslist zelf over de daadwerkelijke toelating.
Artikel 58 Grondwet bepaalt dit voor de Tweede Kamer- en Eerste Kamerverkiezing. Artikel
V 4, eerste lid, Kieswet regelt dit voor verkiezingen in het algemeen. Tegen de beslissing
van het vertegenwoordigend orgaan over de toelating van leden staat geen beroep open.

De beslissing van een vertegenwoordigend orgaan over de toelating van nieuwe leden
wordt in de praktijk voorbereid door de Commissie voor het Onderzoek van de Geloofsbrieven
(hierna: de geloofsbrievencommissie); een commissie gevormd uit een aantal leden uit
het orgaan in oude samenstelling. De geloofsbrievencommissie voert het geloofsbrievenonderzoek
uit en buigt zich over eventuele geschillen. De commissie ontleent die geschillen
veelal aan de processen-verbaal van de stembureaus, de gemeentelijke stembureaus en
het centraal stembureau. De stembureaus, gemeentelijke stembureaus en het centraal
stembureau maken in hun proces-verbaal aantekening van de door hun ontvangen bezwaren.
De geloofsbrievencommissie ontvangt al deze processen-verbaal. Bezwaren kunnen ook
bij de geloofsbrievencommissie terecht komen via bijvoorbeeld signalen die leden zelf
hebben ontvangen of via de media. De geloofsbrievencommissie onderzoekt de ingebrachte
bezwaren en brengt hierover verslag uit aan het vertegenwoordigend orgaan, dat vervolgens
beslist over de toelating van de leden. Het vertegenwoordigend orgaan kan beslissen
om een of meer leden niet toe te laten, kan besluiten tot een geheel of gedeeltelijk
hertelling of herstemming.4

Het hierboven beschreven proces ziet op geschillen in brede zin, maar betreft in de
praktijk met name de wijze waarop wordt omgegaan met (vermeende) onregelmatigheden
bij verkiezingen. Voorbeelden hiervan zijn meldingen dat stembussen niet verzegeld
waren of niet onder voldoende toezicht stonden, dat kiezers geen stempas hebben ontvangen
of dat er onregelmatigheden zijn geconstateerd met het verstrekken van stembiljetten
bij een stemlokaal. Een tweede categorie die valt onder geschillen betreft die van
(vermeende) telfouten. Hiervoor kent de Kieswet nu al een uitgewerkte procedure om
tijdig – voorafgaand aan de uitslagvaststelling door het centraal stembureau – telfouten
te constateren en corrigeren. Onderdeel van deze procedure is dat kiezers bij het
centraal stembureau een onderbouwde melding kunnen maken van een vermeende telfout
in het proces-verbaal van een stembureau of gemeentelijk stembureau. Het centraal
stembureau kan in dat geval het gemeentelijk stembureau vragen deze melding te onderzoeken,
voorafgaand aan de zitting waarin het centraal stembureau de uitslag vaststelt. Eventuele
telfouten zullen in de regel dus al zijn beoordeeld (en hersteld) voorafgaand aan
het geloofsbrievenonderzoek. Deze nieuwe procedure geldt sinds 1 januari 2023.5 Wanneer een ernstig vermoeden bestaat dat bij de stemopneming zodanige fouten zijn
gemaakt dat die van invloed kunnen zijn op de zetelverdeling, kan het centraal stembureau
tijdens de zitting, voordat de uitslag van de verkiezing bekend wordt gemaakt, uit
zichzelf of naar aanleiding van een onderbouwd verzoek, besluiten over te gaan tot
een geheel of gedeeltelijke hertelling van stembiljetten.6

Volstaat het huidige systeem van geschilbeslechting?

Indachtig de opmerkingen van de OVSE en de Kiesraad heb ik toegezegd de huidige wijze
waarop de geschilbeslechting in het Nederlandse verkiezingsproces is ingericht tegen
het licht te houden. Naast de uitvoeringsvragen die dit oproept, is het voor mij belangrijk
om in dit verband stil te staan bij het perspectief van de burger. Voelt hij zich
gehoord in het huidige systeem? En wat betekent dit voor het vertrouwen in het verkiezingsproces?
Ook de Kiesraad wijst op het belang van dit perspectief.

Zoals uiteengezet kunnen burgers tijdens de zittingen van de stembureaus, gemeentelijk
stembureaus en het centraal stembureau bezwaren inbrengen over (vermeende) onregelmatigheden
tijdens het verloop van de verkiezingen. Op de ingebrachte bezwaren wordt tijdens
de zitting gereageerd. In processen-verbaal van afgelopen verkiezingen is te zien
dat op sommige bezwaren direct inhoudelijk wordt gereageerd.7 Het zal evenwel niet altijd mogelijk zijn om direct inhoudelijk te reageren op een
bezwaar dat tijdens de zitting wordt ingebracht, omdat dit bijvoorbeeld nog onderzoek
vergt. Het bezwaar wordt dan genoteerd en genoemd, maar er volgt geen inhoudelijke
reactie. Het genoteerde bezwaar zal dan pas inhoudelijk worden bekeken door de geloofsbrievencommissie.
Het verslag van de geloofsbrievencommissie richt zich op de algehele beoordeling van
de verkiezing en de aanbeveling van de commissie per lid. Hoe een individueel bezwaar
wordt beoordeeld en gewogen is dus niet altijd herleidbaar.

Specifiek voor burgers betekent dit dat zij geen rechtstreekse terugkoppeling krijgen
van hun ingebrachte bezwaren. Dit kan bij burgers leiden tot het gevoel dat er onvoldoende
met hun bezwaren wordt gedaan. Dit komt het vertrouwen in het verkiezingsproces niet
ten goede. Ook kan dit tot gevolg hebben dat zij in de toekomst niet opnieuw een bezwaar
zullen inbrengen, wanneer zij op (vermeende) onregelmatigheden stuiten.

Bovendien heeft het vraagstuk een internationale component. In dit kader zijn met
name relevant artikel 3 Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) – kortgezegd: het
recht op vrije, periodieke verkiezingen – en de criteria die hieruit volgen blijkens
de eerdergenoemde uitspraak van het EHRM in de zaak Mugemangango t. België uit 2020.
Uit de toelichting op artikel 3 Eerste Protocol bij het EVRM volgt dat dit artikel
(onder meer) een positieve verplichting schept om een nationaal systeem in te richten voor doeltreffende geschillenbeslechting
dat ziet op de behandeling van individuele klachten. Een schending hiervan levert daarmee samenhangend een schending op van het recht
op een doeltreffende voorziening in rechte (artikel 13 EVRM).

In de Mugemangango-uitspraak zet het EHRM uiteen dat een systeem aan verschillende
eisen moet voldoen om verkiezingsgeschillen effectief en in lijn met het EVRM te beslechten.
Een belangrijk aspect is dat geschillen moeten worden beslecht door een instantie
waarvan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid voldoende geborgd is.8 Het EHRM verwijst in dit kader ook naar een eerdere uitspraak, waarin het stelde
dat parlementsleden per definitie niet politiek neutraal kunnen zijn, en stelt dat
indien het parlement wel een rol heeft in de beoordeling van verkiezingsgeschillen,
er dus extra aandacht moet worden besteed aan deze waarborgen.9

De toetsingskaders die het EHRM in de Mugemangango-uitspraak hanteert, zijn onderdeel
geworden van de vaste uitleg van het EVRM. Het is daarom relevant om te weten welke
eisen het EVRM stelt aan een onafhankelijke instantie. Voorts blijkt uit de uitspraak
dat het EHRM ook de aanbevelingen inzake verkiezingen van de Venetië Commissie meeneemt
in haar beoordeling. In dit licht zullen ook deze aanbevelingen worden meegewogen
bij het bezien van het Nederlandse systeem. Hieruit komen enkele criteria dan wel
richtlijnen naar voren:

• De instantie die de geschillen beoordeelt, moet omgeven zijn met voldoende waarborgen
voor onpartijdigheid. Indien het vertegenwoordigend orgaan – dat een belang heeft
bij de uitslagvaststelling – zelf een rol heeft in het proces van geschilbeslechting,
moet er dus altijd worden voorzien in een controlemechanisme hierop, zoals een rechterlijke
toets.

• Twee type instanties zijn geschikt om te kwalificeren als onafhankelijke instantie:
een rechterlijke instantie of een «kiescommissie» (een onafhankelijke commissie bestaande
uit personen met veel kiesrechtexpertise). Indien de beoordeling bij een kiescommissie
wordt belegd, is het wel wenselijk als er tegen het besluit van de kiescommissie alsnog
beroep bij de rechter openstaat.

• Voor parlementsverkiezingen geldt dat – indien dit staande praktijk is – het systeem
waarbij het parlement zelf klachten behandelt in stand kan blijven, maar dat er in
alle gevallen daarna beroep mogelijk moet zijn bij een rechterlijke instantie.

• De geschilprocedure moet eenvoudig zijn en niet te veel formele eisen stellen, met
name ten aanzien van de ontvankelijkheid. Er mag dus geen sprake zijn van allerhande
procedurele belemmeringen, en de toegang tot een geschilvoorziening mag burgers niet
worden onthouden op grond van strenge toegangseisen, bijvoorbeeld door strikte criteria
voor belanghebbendheid te hanteren.

Een ander criterium dat het EHRM stelt in de Mugemangango-uitspraak is dat nationale
wet- en regelgeving duidelijke toetsingskaders en handvatten moet bevatten voor de
instantie die de geschillen beslecht.10 Momenteel zijn hierover in de Kieswet en onderliggende regelgeving geen bepalingen
opgenomen die de beoordelende instantie kan hanteren. In de praktijk wordt veelal
het algemene uitgangspunt gehanteerd dat geschillen die invloed kunnen hebben gehad
op de zetelverdeling tussen partij of op de zeteltoewijzing aan een kandidaat aanleiding
kunnen geven tot een hertelling of herstemming. Over de huidige situatie merkt de
Kiesraad op dat vertegenwoordigende organen op dit moment in de Kieswet weinig houvast
hebben voor het maken van een afweging tussen de verschillende belangen bij de beoordeling
van de geldigheid van de stemming.11

Tussenconclusie: aanleiding andere inrichting systeem geschilbeslechting

Het Nederlandse verkiezingsproces biedt veel waarborgen voor een zorgvuldige en juiste
vaststelling van de verkiezingsuitslag. Aan de legitimiteit van de verkiezingsuitslag
hoeft, ook in de toekomst, daarom niet te worden getwijfeld. Tegelijkertijd stel ik
op basis van bovenstaande analyse vast dat een controlemechanisme in de zin van een
beoordeling door een onafhankelijke instantie aan de hand van wettelijk vastgelegde
kaders in Nederland op dit moment ontbreekt. Dit staat op gespannen voet met de uitleg
die het EHRM nu geeft aan artikel 3 Eerste Protocol bij het EVRM en daarmee samenhangend
artikel 13 EVRM.

Dit heeft mij tot de conclusie geleid dat er aanleiding is het systeem anders in te
richten, in lijn met bovengenoemde criteria en richtlijnen. Ik verwacht dat op deze
wijze de toegankelijkheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid van het proces om
geschillen te beoordelen verder zullen worden versterkt. Uitgangspunt hierbij is dat
iedere burger de mogelijkheid heeft (vermeende) onregelmatigheden te melden, en dat
de beoordeling hiervan verloopt via een procedure waarvan de objectiviteit buiten
twijfel staat. Op deze wijze kan worden voldaan aan het EVRM en wordt bovendien de
afhandeling van geschillen voor burgers nog inzichtelijker. Dit zal naar verwachting
bijdragen aan het vertrouwen in het verkiezingsproces.

Een dergelijke wijziging zal een aanpassing vergen van zowel de Grondwet als de Kieswet.
Tegelijkertijd merk ik op het van belang te vinden dat mogelijke aanpassingen passen
binnen ons constitutionele bestel, en recht doen aan de waarden die hierin besloten
liggen.

Welke vragen roept dit op voor de uitwerking?

Een eventuele aanpassing van het systeem van geschilbeslechting roept verschillende
uitvoeringsvragen en dilemma’s op, deels met elkaar samenhangend. Dit roept een aantal
vragen op voor de uitwerking, waarvan de volgende de belangrijkste zijn:

1.

Waar in het proces bouw je de beroeps-/klachtenmogelijkheid in, en wie mag er beroep
instellen?

Zoals hierboven beschreven, geldt als uitgangspunt dat iedere burger ergens met zijn
klacht terecht moet kunnen. Dit kan via een beroepsprocedure naar aanleiding van een
genomen besluit of beslissing, maar dit zou ook kunnen via een klachtvoorziening.
Er zijn verschillende opties om dit proces vorm te geven, die kortgezegd uiteenvallen
in twee categorieën:

Optie 1: Beroepsmogelijkheid na afloop huidige proces. Nadat het vertegenwoordigend orgaan in het kader van het geloofsbrievenonderzoek
heeft beslist over de toelating van de nieuwe leden kan door iedere burger beroep
worden ingesteld. In dit geval hoeft er in de huidige procedure relatief weinig te
wijzigen. Dit betekent echter ook dat geschillen pas worden beoordeeld nadat al over
de toelating van leden is beslist. In theorie kunnen dit veel beroepen zijn.

Optie 2: Beroeps-/klachtenmogelijkheid voorafgaand aan geloofsbrievenonderzoek. De beroeps-/klachtenmogelijkheid kan werken als filter, zodat eventuele klachten
in dit stadium al (groten)deels kunnen worden afgevangen. Tegen de beslissing van
het vertegenwoordigend orgaan blijft wel beroep mogelijk – indachtig het uitgangspunt
dat het vertegenwoordigend orgaan niet het laatste oordeel heeft –, maar voor een
beperktere groep, bijvoorbeeld alleen voor kandidaten. Dit heeft als voordeel dat
er na de beslissing van het vertegenwoordigend orgaan naar verwachting minder beroepen
worden ingesteld. Daarentegen is een nadeel dat in het proces van uitslagvaststelling
nog een stap ingebouwd moet worden, die dus extra tijd zal vergen.

2.

Wat betekent dit voor de toelating van de nieuwe leden?

Optie 1: Toelating nieuwe leden nadat beroepsprocedures volledig zijn afgerond. In dit geval is het zeker dat er geen wijziging meer optreedt in de nieuw benoemde
leden. Hiermee wordt voorkomen dat er discussie ontstaat over de geldigheid van besluiten
die gedurende de beroepsprocedures worden genomen.

Wel komt er meer tijd te zitten tussen de dag van stemming en de definitieve toelating
van nieuwe leden. De vraag is hoe dit past in de Nederlandse politieke cultuur, waarin
vaak direct wordt gestart met de (kabinets)formatie.

Optie 2: Toelating nieuwe leden onder voorbehoud.

Indien voor deze optie gekozen wordt, kan het vertegenwoordigend orgaan in nieuwe
samenstelling snel van start. Echter kan een gegrond beroep aanleiding geven tot een
(gedeeltelijke) herstemming of hertelling, die resulteert in een gewijzigde zetelverdeling
of -toewijzing. De vraag rijst derhalve wat dit betekent dan wel zou moeten betekenen
voor de bevoegdheden van betreffende leden in de tussenliggende periode.

3.

Welke instantie is in potentie geschikt om te oordelen over geschillen/voldoet aan
eisen EVRM?

Gelet op het beschreven toetsingskader die het EHRM hanteert lijken verschillende
bestaande instanties in potentie geschikt om een rol te spelen als onafhankelijke
organisatie die de geschillen beoordeelt. De verschillende mogelijkheden moeten worden
onderzocht. Hierbij dient rekening te worden gehouden met in hoeverre deze instanties
al betrokken zijn bij het huidige verkiezingsproces, of zij de nodige kennis en expertise
hebben en hoe deze nieuwe taak zich tot de huidige rol in het verkiezingsproces zou
verhouden. Instanties waaraan gedacht kan worden zijn bijvoorbeeld de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, die ook de beroepen in het kader van de kandidaatstelling behandelt,
een aangewezen rechtbank of de Kiesraad.

4.

Welke termijnen worden gehanteerd om beroepen/klachten te behandelen?

Het is wenselijk om korte termijnen te hanteren ten behoeve van snelle duidelijkheid.
Tegelijkertijd moet voorkomen worden dat de zorgvuldigheid van onderzoek naar (vermeende)
onregelmatigheden onder druk komt te staan door te strakke termijnen. De keuze die
hierin wordt gemaakt, hangt samen met de afweging op voorgaande punten. Een aandachtspunt
hierbij is de termijn van drie maanden die geldt voor een nieuwe verkiezing en de
eerste samenkomst van een nieuw gekozen Kamer na het besluit tot ontbinding.12

Vervolgproces

Zoals hierboven uiteengezet ben ik tot de conclusie gekomen dat er aanleiding is om
het systeem van geschilbeslechting anders in te richten. De wijze waarop dit in het
verkiezingsproces is vormgegeven en een eventuele nieuwe inrichting van dit systeem
betreft een ingewikkeld vraagstuk. Dit roept diverse vragen en dilemma’s op, en de
principiële keuzes die hierin gemaakt moeten worden, vergen derhalve zorgvuldige doordenking
en een grondige aanpak. Ik ben daarom voornemens over dit onderwerp voorlichting te
vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Aansluitend hierop zal ik
graag gebruik maken van het aanbod van de Kiesraad om over dit vraagstuk van gedachten
te wisselen. Mede aan de hand hiervan hoop ik te komen tot een voorstel waarin op
hoofdlijnen uiteen wordt gezet op welke wijze het proces van geschilbeslechting en
de beoordeling van geschillen een nader uitgewerkte rol kunnen krijgen in het Nederlandse
verkiezingsproces, en hoe hierin recht kan worden gedaan aan zowel het burgerperspectief
als de internationale context.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge