Brief regering : Stand van zaken LEV-kader

Nr. 1086 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2023

De Kamer wordt met deze brief, conform toezeggingen in eerdere Kamerbrieven,1 geïnformeerd over de voortgang van het LEV-kader en de uitkomsten van een verkenning
naar rijvaardigheid en een verkenning naar LEVs zonder stuur worden met de Kamer gedeeld.

Inleiding

De afgelopen jaren heeft het ministerie gewerkt aan een nieuw kader voor Lichte Elektrische
Voertuigen (LEVs). De Kamer is hier op meerdere momenten over geïnformeerd.2 Het kader heeft betrekking op voertuigen die niet onder de Europese regels voor typegoedkeuring
vallen. Het heeft als doel zeker te stellen dat LEVs die in Nederland zijn toegelaten,
technisch veilig zijn en veilig gebruikt worden binnen het bestaande verkeer. Het
kader verschaft helderheid naar consumenten, fabrikanten en wegbeheerders. Zo weten
consumenten met welke LEVs zij wel of niet op de weg mogen rijden, weten fabrikanten
aan welke technische eisen het voertuig moet voldoen en wordt voor wegbeheerders duidelijk
welke voertuigen op hun wegennet komen te rijden. Een belangrijk uitgangspunt bij
de invulling van het LEV-kader is dat verkeersveiligheid voorop staat, zoals aanbevolen
door de Onderzoeksraad voor Veiligheid in het rapport «Veilig toelaten tot de weg»
naar aanleiding van het ongeval met een Stint in Oss op 20 september 2018.3

Stand van zaken implementatie LEV-kader

Zoals vermeld in eerdere Kamerbrieven,4 verloopt de implementatie van het LEV-kader in wet- en regelgeving in stappen. De
eerste stap betreft de aanpassing van Wegenverkeerswet 1994 en de Regeling voertuigen
om de RDW bevoegd te maken als onafhankelijke goedkeuringsinstantie voor, in eerste
instantie, bijzondere bromfietsen en daarna LEVs. In het wetsvoorstel zijn ook de
eerste voorbereidende stappen gezet voor de implementatie van het LEV-kader.

De parlementaire behandeling van het wetsvoorstel is in oktober jl. afgerond. Op 27 november
jl. is het wetsvoorstel gepubliceerd in het Staatsblad en de Regeling voertuigen waarin
de toelatingseisen en permanente eisen voor bijzondere bromfietsen staan, is gepubliceerd
in de Staatscourant. Per 1 januari 2024 kan de RDW als onafhankelijke goedkeuringsinstantie
voor bijzondere bromfietsen opereren. Hierdoor wordt het primaat voor technische keuringen
van bijzondere bromfietsen belegd bij technische experts die onafhankelijk beslissen
op aanvragen. De verantwoordelijkheid voor het opstellen van de wettelijke kaders
waar de goedkeuringsinstantie aan toetst blijft bij het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat.

De volgende stap is de aanpassing van een algemene maatregel van bestuur (AMvB) en
diverse ministeriële regelingen (MR’s) om bijzondere bromfietsen van een kenteken
te kunnen voorzien. De AMvB is, na akkoord van de ministerraad, op 6 november jl.
aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer ten behoeve van de voorhangprocedure.5 Inwerkingtreding van de kentekening is beoogd per 1 juli 2024. Door kentekening is
het voor iedereen duidelijk welke voertuigen wel en niet op de weg mogen gebruikt.
Bovendien maakt dit het voertuig herkenbaar, waardoor gebruikers en handhavers weten
wat het voertuig wel en niet mag.

Voor de implementatie van het complete LEV-kader, zoals technische eisen aan zware
elektrische bakfietsen, minimumleeftijd en rijbewijs, zijn aanpassingen van diverse
AMvB’s en MR’s nodig.

Gelet op de huidige planning en de beschikbare capaciteit wordt voorzien dat de wijzigingen
van de AMvB’s ten behoeve van het LEV-kader in de tweede helft 2024 in het kader van
de voorhangprocedure naar de Eerste en Tweede Kamer kunnen worden gestuurd.

Motie-Van Langen-Visbeek (BBB)

De Eerste Kamer heeft tijdens het plenaire debat over het wetsvoorstel middels een
motie verzocht de voorgestelde maximale voertuigbreedte van LEVs te verruimen van
1,0 naar 1,2 meter.6 In de tweede overweging van de motie werden rolstoelfietsen en e-duofietsen genoemd.
Omdat het niet is beoogd om deze voertuigen onder het LEV-kader te laten vallen, wordt
dit verzoek meegenomen in de overwegingen met betrekking tot het kader voor gehandicaptenvoertuigen.
De contouren van dit kader worden in het eerste kwartaal van 2024 gedeeld met de Tweede
Kamer.

Uitkomsten verkenning rijvaardigheid categorie 2 LEVs

In het LEV-kader is bepaald dat voor bestuurders van categorie 2 LEVs, zoals zware
elektrische bakfietsen (voertuigen met een ledig gewicht van meer dan 75 kg) een AM-rijbewijsverplichting
gaat gelden. Omdat het gaat om voertuigen die qua besturing en rijgedrag verschillen
van snor- en bromfietsen is, zoals toegezegd in de brief van 13 juli 2021,7 een verkenning uitgevoerd naar de wijze waarop de rijvaardigheid binnen categorie 2
verder geborgd kan worden. Deze verkenning is in twee fasen uitgevoerd. De rapportages
van beide fasen zijn als bijlagen bij deze brief toegevoegd.8 In de volgende paragrafen zijn de bevindingen kort samengevat en de vervolgstappen
beschreven.

Resultaten eerste fase

Het CBR heeft in de eerste fase, op basis van een literatuurstudie en een expertsessie,
een competentieprofiel beschreven voor de bestuurders van categorie 2 LEVs en dit
vergeleken met het profiel voor rijbewijscategorie AM.

Hieruit is geconcludeerd dat:

1. het hebben van een rijbewijs (AM en/of B) voldoende basis biedt voor de generieke
verkeerskennis, inzicht in andere weggebruikers, situatiebewustzijn en gevaarherkenning.

2. veel belangrijke competenties voor de categorie 2 LEVs bestuurder een rijtraining
vergen, die specifiek is voor het betreffende voertuig en voor de context waarin deze
gebruikt gaat worden (personen- of goederenvervoer).

Op basis van deze conclusies zijn twee scenario’s bekeken om te borgen dat de gewenste
rijvaardigheid wordt bereikt:

1. Het optimaliseren van specifieke bestaande gebruikerstrainingen;

2. Het ontwikkelen van een specifiek rijbewijs voor categorie 2 LEVs in combinatie met
een vakbekwaamheidscertificaat.

Geconcludeerd is dat een specifiek rijbewijs voor categorie 2 LEVs op zichzelf binnen
de juridische systematiek past die in Nederland geldt voor rijvaardigheid. Dit scenario
ligt echter niet in de rede, gezien het relatief kleine aantal bestuurders waarvoor
een dergelijk rijbewijs zou moeten worden ontwikkeld9 en de variëteit aan typen voertuigen.

De meeste zware elektrische bakfietsen binnen categorie 2 van het LEV-kader worden
gebruikt in een professionele context, namelijk voor het vervoer van goederen of voor
servicedoeleinden en voor het vervoer van kinderen door kinderopvangcentra. Momenteel
volgen vrijwel alle werknemers in de vervoerbranche en de kinderopvangsector die op
deze voertuigen rijden standaard een door de werkgever aangeboden rijtraining. Hoewel
er geen wettelijke basis is om een rijtraining te verplichten ligt, gegeven deze situatie,
een keuze voor scenario 1 het meest voor de hand.

Resultaten tweede fase

De tweede fase richtte zich daarom op de bestaande trainingen en op het verkennen
van de wenselijkheid en mogelijkheid om via een landelijk leerplan voor trainingen
aan bestuurders van categorie 2 LEVs meer landelijke uniformiteit en kwaliteit in
aangeboden trainingen te bereiken. Hiermee wordt aangesloten bij de ontwikkeling die
is voortgekomen uit het advies van de heer Roemer in 2021 met oog op het verbeteren
van de kwaliteit van de opleiding rijbewijs B. Eén van de aanbevelingen betreft de
ontwikkeling van een landelijk uniform leerplan voor de B-rijopleiding.

Er zijn de volgende conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan:

1. Door de experts en praktijkdeskundigen uit de branche is grote overeenstemming over
het nut en de noodzaak van een uniform leerplan voor categorie 2 LEVs.

2. Leg in het leerplan het wat vast in de vorm van uniforme leerdoelen en geef de branches voldoende vrijheid om
binnen een aantal nader te bepalen kaders het hoe nader in te vullen.

3. Bij een uniform leerplan is de kwaliteitsbewaking van de rijtraining (of alternatieve
methode) van groot belang. Geconcludeerd is dat er nog geen eenduidig beeld is van
de kwaliteitsborging en handhaving van een uniform leerplan. Hiervoor is vervolgonderzoek
noodzakelijk waarbij verschillende opties nader verkend zouden moeten worden.

4. Het is daarnaast noodzakelijk om meer helderheid te krijgen over de (juridische) status
en positionering van het uniforme leerplan. Moet het leerplan (op onderdelen) voorschrijvend
zijn, bijvoorbeeld door de inhoud/leerdoelen verplicht te stellen of moet het in algemene
zin een leidraad of handreiking zijn waaraan de aanbieders hun rijtraining kunnen
toetsen?

Vervolgstappen

Gezien de bovenstaande conclusies gaan gedurende het komende jaar de volgende acties
worden uitgevoerd:

a. Het in nauwe samenspraak met de betrokken opleidingsinstituten en branches verder
uitwerken van de kaders voor het uniforme leerplan, in aanvulling op de reeds met
de betrokken opleidingsinstituten en branches bepaalde leerdoelen.

b. Samen met de betrokken opleidingsinstituten en branches onderzoeken welke (juridische)
status het uniforme leerplan moet hebben, hoe de kwaliteit van trainingen het beste
geborgd kan worden en hoe bevorderd kan worden dat trainingen ook daadwerkelijk gevolgd
worden (ook buiten de transportbranche en de kinderopvang branche).

Uitkomsten verkenning LEVs zonder stuur

In de brief aan de Kamer van juli 2021 over het LEV-kader is aangegeven dat LEVs zonder
stuur, zoals de Monowheel, de Onewheel en het elektrisch skateboard, niet binnen één
van de categorieën van het LEV-kader zijn in te passen. De reden hiervoor is dat voor
dit soort voertuigen andere technische eisen en andere vaardigheden van bestuurders
nodig zijn.

In opdracht van het Ministerie van IenW is, zoals toegezegd in de brief van 13 juli
2021, een verkenning uitgevoerd waarbij de vraag centraal stond of deze voertuigen
veilig zijn toe te laten wanneer er specifieke eisen worden gesteld aan de techniek
en gebruiker en of de inpassing in het huidige verkeer mogelijk is.

De verkenning bestond uit een literatuurstudie, een expertbijeenkomst en een risicoanalyse
van TNO. Het verslag van de expertbijeenkomst10 en het rapport van TNO11 zijn als bijlagen toegevoegd. Mede door de recente opkomst van dergelijke voertuigen
is het aantal (ongeval)data en beschikbaar onderzoek met betrekking tot de veiligheid
van deze voertuigen beperkt. De verkenning heeft daarom een kwalitatief karakter gehad,
waarbij de bevindingen zijn gebaseerd op ervaringen in het buitenland en meningen
van experts.

Besluit

Op basis van de uitkomsten van de verkenning is besloten om geen acties te ondernemen
om LEVs zonder stuur een plek te geven binnen het LEV-kader. Dit betekent dat LEVs
zonder stuur in Nederland niet toegelaten blijven tot de weg. Hiermee volgen we de
lijn van Duitsland. Hieraan liggen de volgende overwegingen ten grondslag:

1. De verwachting is dat er een aanzienlijke beleidsinspanning nodig is om de door TNO
in beeld gebrachte risico’s die samenhangen met het gebruik van LEVs zonder stuur
op de openbare weg te mitigeren.

Onder andere moet er nieuwe wet- en regelgeving tot stand worden gebracht voor wat
betreft technische eisen van het voertuig, toelatingsprocedure en gebruikerseisen.
Dit zal een aanzienlijke inspanning kosten, omdat voor bijvoorbeeld het dragen van
verlichting en bel door de berijder er geen precedent is.

2. Er blijven een aantal risico’s over die niet of moeilijk met aanvullende maatregelen
te adresseren zijn.

Deze restrisico’s zitten in het mogelijke gebrek aan vaardigheid van de berijder,
de mogelijk beperkte zichtbaarheid van het voertuig met berijder, het risico op uitvallen
van de zelf-balancerende functie en de invloed van weersomstandigheden en oneffenheden
in het wegdek. Door het ontbreken van een stuur zijn balansverstoringen moeilijker
te corrigeren dan bij een 1a of 1b categorie LEVs. Bij het elektrische skateboard
en de Monowheel is bovendien sprake van een «blinde hoek» in het zichtveld omdat bestuurders
zijwaarts op het voertuig staan. De inschatting is dat door deze factoren de LEVs
zonder stuur in zijn algemeenheid een groter verkeersveiligheidsrisico introduceert
dan de 1a en 1b categorie LEVs.

3. De diversiteit op het fietspad zal met het toelaten van LEVs zonder stuur gaan toenemen,
omdat de rijeigenschappen van deze LEVs afwijken van bijvoorbeeld de fiets en de snorfiets.
Onzeker is hoe dit de interactie met andere voertuigen op het fietspad zal gaan beïnvloeden.
SWOV ziet dit als een verkeersveiligheidsrisico. De Fietsersbond heeft daarbij als
extra nadeel het (oneigenlijk) gebruik op de stoep, op pleinen en in voetgangersgebieden
genoemd.

4. De toegevoegde waarde van toelating van LEVs zonder stuur voor het mobiliteitssysteem
als geheel is beperkt. In breder mobiliteitsperspectief bezien mag volgens het Kennisinstituut
voor Mobiliteitsbeleid (KiM) worden aangenomen dat de LEVs zonder stuur, net als de
e-step, vooral gebruikt worden voor het overbruggen van korte afstanden. Ze zijn relatief
makkelijk mee te nemen in het openbaar vervoer. Hierdoor zijn ze geschikt voor het
afleggen van de first en de
last mile. Het is echter onwaarschijnlijk dat deze voertuigen veel gebruikt gaan worden, gezien
de moeite die het kost om ze veilig te leren besturen. Het blijven waarschijnlijk
vervoermiddelen voor de liefhebber die niet voorzien in een bijzondere mobiliteitsbehoefte
die niet op een andere manier kan worden vervuld. In andere landen, waar deze voertuigen
al zijn toegestaan, is het gebruik ook beperkt. Het KiM spreekt de verwachting uit
dat deze categorie niet als deelconcept toegepast zal worden omdat het lastig is deze
veilig te leren besturen.

Geconsulteerde wegbeheerders (G4-gemeenten) en de Fietsersbond hebben aangegeven zich
te kunnen vinden in het besluit en de hieraan ten grondslag liggende overwegingen.

Plaats op de weg

De inpassing van LEVs in de huidige infrastructuur is een complex vraagstuk. Vanwege
de maximumsnelheid van 25 km/h van deze voertuigen ligt het fietspad voor de hand.
In de technische eisen van het LEV-kader is daar ook rekening mee gehouden door de
maximale voertuigbreedte bij te stellen naar 1,0 meter en zijn eisen gesteld aan de
maximale versnelling en het vermogen van LEVs. Echter, niet alle fietspaden voldoen
aan de landelijke CROW-richtlijnen en zijn nu al te smal voor het huidige gebruik.
Veel voertuigen, die straks in het LEV-kader gaan vallen, rijden nu al rond, maar
met de mogelijke komst van nog meer soorten LEVs maken voornamelijk grootstedelijke
gemeenten zich zorgen over een veilige inpassing op het fietspad. Zij pleiten voor
maatwerkmogelijkheden om bepaalde LEVs op specifieke locaties te kunnen weren van
het fietspad en ze op de rijbaan met een snelheidslimiet van 30 km/h te laten rijden.
Daarnaast willen sommige gemeenten wettelijke instrumenten om op bepaalde wegen of
in gebieden LEVs, zoals de elektrische step, niet toe te staan.

In 2022 heb ik de Kamer geïnformeerd over de resultaten van het onderzoek naar de
plaats op de weg van zware elektrische bakfietsen.12 Daaruit bleek dat in zijn totaliteit het fietspad als plaats op de weg het meest
gunstig is voor de verkeersveiligheid. Uit de vervolggesprekken met belanghebbende
organisaties bleek dat de G4-gemeenten en de Fietsersbond alsnog pleiten voor maatwerk
om LEVs op bepaalde locaties te kunnen weren van het fietspad. SWOV heeft aangegeven
geen voorstander te zijn van zware elektrische bakfietsen toe te laten op het fietspad.

Conform de motie van het lid Koerhuis wordt momenteel onderzocht hoe in het LEV-kader
gemeenten lokaal maatwerk of een lokaal verbod voor lichte elektrische voertuigen
kunnen invoeren.13 Voertuigtoelating is echter een nationale bevoegdheid en daarom kunnen gemeenten
lokaal niet beslissen of een voertuig wel of niet toegelaten is. Lokaal beslissen
over toelating tot de weg zou betekenen dat het gebruik van voertuigen daarmee in
de ene gemeente legaal is en in een andere gemeente strafbaar. Wel is het ministerie
in overleg met gemeenten hoe er lokaal op een bepaalde een weg of in een bepaald gebied
LEVs kunnen worden geweerd. Net zoals dat het bijvoorbeeld in bepaalde parken niet
toegestaan is om daar met een bromfiets doorheen te rijden.

Het vervolgonderzoek naar de plaats op de weg van LEVs bevindt zich in de verkennende
fase en hierin werkt het Ministerie van IenW nauw samen met de F10-steden14 (een netwerk van wethouders en ambtenaren van ambitieuze fietssteden) en G4-steden.
Zodra concrete oplossingsrichtingen in beeld zijn, gaan deze gedeeld en getoetst worden
bij andere wegbeheerders. In de uitwerking van het onderzoek wordt aansluiting gezocht
bij de planning van het Meerjarenplan Fietsveiligheid.

Tot slot

In de media komt met enige regelmaat een bericht voorbij dat men vreest dat de fietspaden
worden overspoeld met elektrische steps op het moment dat het LEV-kader wordt ingevoerd.
Elektrische steps kunnen ook nu worden toegelaten tot de weg, namelijk als «bijzondere
bromfiets». De technische eisen die voor deze categorie voertuigen gelden, staan op
dit moment nog in de Beleidsregel aanwijzing bijzondere bromfietsen. Vanaf 1 januari
2024 worden de eisen neergelegd in de Regeling voertuigen (inwerkingtreding van de
eerder genoemde Regeling voertuigen). Tot nu toe is er nog geen elektrische step door
de procedure gekomen. Deze toelatingsprocedure blijft gehandhaafd in het LEV-kader.
Het wordt straks met de invoering van het LEV-kader dus niet makkelijker om een e-step
toegelaten te krijgen tot de weg.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers