Brief regering : Ontwikkelingen grenswerkersproblematiek

Nr. 325
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2023

Tegenwoordig is hybride werken steeds vaker de norm. Het kabinet vindt hybride werken,
waaronder thuiswerken, een positieve ontwikkeling en hecht belang aan het toegankelijk
maken van hybride werken voor iedereen. Wanneer werknemers in een ander land werken
dan waar hun werkgever is gevestigd, kunnen door hybride werken fiscale belemmeringen
ontstaan die zich in een binnenlandse situatie niet voordoen. De inzet van het kabinet
is om deze fiscale belemmeringen voor grenswerkers die hybride werken waar mogelijk
te verminderen.1

In bilateraal verband (met buurlanden België en Duitsland) en in multilateraal verband
(Benelux, EU en OESO) vinden er overleggen plaats. Sinds afgelopen zomer zijn deze
overleggen geïntensiveerd. Nederland heeft met België in november dit jaar een verduidelijkende
overeenkomst gesloten over het al dan niet bestaan van een vaste inrichting van de
werkgever in de woonstaat van de werknemer als gevolg van hybride werken over de grens.
Daarnaast lopen de gesprekken met Duitsland over een duidelijke fiscale behandeling
van inkomen van grenswerkers die hybride werken. Ook wordt in een groep met meerdere
EU-lidstaten gesproken over het onderwerp grenswerkers.

Ik heb uw Kamer toegezegd om u vóór het einde van dit jaar te informeren over de stappen
die zijn gezet om de fiscale belemmeringen die grenswerkers ervaren te adresseren.
In deze brief breng ik u op de hoogte van de bilaterale en multilaterale fiscale ontwikkelingen
en licht ik de Nederlandse inzet toe. Met deze brief worden de moties over de fiscale
knelpunten bij hybride werken van grenswerkers en mijn toezegging in dit kader als
afgedaan beschouwd.2 Tot slot sluit ik af met enkele opmerkingen over de toekomstige fiscale positie van
grenswerkers die hybride werken.

1. Achtergrond

Als een grenswerker in het ene land woont (woonstaat) en werkt voor een werkgever
in het andere land (werkgeverstaat), kunnen er belemmeringen ontstaan op het gebied
van onder meer de fiscaliteit en sociale zekerheid. Noemenswaardig is dat op basis
van de EU Kaderovereenkomst sinds 1 juli 2023 grenswerkers hybride kunnen werken in
de woonstaat tot 50% van de totale arbeidstijd zonder een wijziging van de toepasselijke
socialezekerheidswetgeving.3 Aangezien voor de belemmeringen op het gebied van sociale zekerheid daarmee een oplossing
voorhanden is, zal ik in deze brief alleen de fiscaliteit behandelen waarbij ik slechts
naar sociale zekerheid verwijs als dat relevant is voor de fiscaliteit.

Wat de fiscaliteit betreft zijn de bilaterale belastingverdragen bepalend voor de
verdeling van heffingsrechten. Op het moment dat een grenswerker in een ander land
gaat werken dan waar hij woont, wordt belasting betaald in het land waar hij fysiek
werkt. Dit is vaak het land waar ook de werkgever is gevestigd. Op deze wijze wordt
op adequate wijze dubbele belastingheffing voorkomen onder de belastingverdragen.
Als deze grenswerker vervolgens besluit om deels thuis te gaan werken, dan heeft dit
direct gevolgen voor de belastingheffing. Er moet dan belasting worden betaald in
zowel het woonland, voor het deel dat wordt thuisgewerkt, als het land van de werkgever,
voor het overige deel van het inkomen. Door deze zogenoemde «salary split» wordt in
beginsel ook in deze situatie dubbele belastingheffing voorkomen.

Grenswerkers die hybride werken kunnen wel geconfronteerd worden met een toename van
administratieve lasten. Er moet bijvoorbeeld in twee landen aangifte worden gedaan
en er moet bijgehouden worden wanneer er thuis is gewerkt (dagen tellen). Daar komt
bij dat een «salary split» door het verschil in progressiviteit, en het aandeel van
de sociale zekerheidspremies daarin, tussen belastingstelsels kan leiden tot onzekerheid
over de gevolgen voor het netto-inkomen. Bij werkgevers leven er met name zorgen over
het al dan niet ontstaan van een vaste inrichting als hun werknemers in een ander
land hybride werken, wat invloed kan hebben op de flexibiliteit in het toestaan van
hybride werken en het aannemen van grenswerkers.4 Om die reden wil het kabinet hybride werken voor grenswerkers beter faciliteren door
knelpunten, waar mogelijk, weg te nemen of te verminderen.

2. Nederlandse oplossingsrichtingen

Het kabinet richt zich in eerste instantie op twee fiscale maatregelen om de fiscale
belemmeringen van grenswerkers die hybride werken te adresseren: (1) de opname van
een drempelregeling in bilaterale belastingverdragen gericht op grenswerkers die hybride
werken, met als voorbeeld een drempelregeling waarbij grenswerkers tot een aantal
dagen hybride kunnen werken over de grens zonder verschuiving van het heffingsrecht
over hun inkomen naar de woonstaat; en (2) een bilaterale regeling die duidelijkheid
geeft over het al dan niet bestaan van een zogeheten vaste inrichting van de werkgever
in de woonstaat van de werknemer als gevolg van hybride werken over de grens. Voor
de langere termijn verkent Nederland actief of regelingen voor grenswerkers en verduidelijkingen
ook mogelijk zijn in samenwerking met een grotere groep landen, bijvoorbeeld in EU-
of OESO-verband.

3. Lopende trajecten op bilateraal niveau

België

Met België is de eerste stap gezet. Op 23 november is namelijk een verduidelijkende
overeenkomst gesloten met België over het al dan niet ontstaan van een vaste inrichting
van de werkgever in de woonstaat van de werknemer als gevolg van hybride werken over
de grens. Naar verwachting kan de onzekerheid die werkgevers nu ervaren om werknemers
bijvoorbeeld over de grens thuis te laten werken hiermee in veel gevallen worden weggenomen.

De overeenkomst biedt in beginsel meer duidelijkheid over de vraag of het thuiswerken
van werknemers in de woonstaat leidt tot een vaste inrichting. Dat is relevant voor
waar de werkgever vennootschapsbelasting en loonbelasting moet betalen. Daarnaast
is er een praktische handreiking opgenomen waarin het uitgangspunt geldt dat de thuiswerkplek
in de woonstaat van een werknemer voor de in de werkgeverstaat gevestigde werkgever
in ieder geval geen vaste inrichting vormt wanneer de werknemer bij de betreffende
werkgever 50% of minder van de arbeidstijd thuiswerkt. Deze overeenkomst is in Nederland
per 8 december gepubliceerd.

Het afgelopen half jaar is met België verder onderhandeld over een drempelregeling
bij hybride werken over de grens. Dit is relevant voor welk land het heffingsrecht
heeft over het inkomen van de grenswerker. Deze gesprekken hebben nog niet geleid
tot een concrete wijziging van het bilaterale belastingverdrag. Binnenkort zullen
de onderhandelingen worden voortgezet. In dat kader wordt onderzoek gedaan naar de
budgettaire impact van een dergelijke regeling. Daarbij wordt onder meer gekeken naar
het aantal grenswerkers over en weer en het aandeel daarvan dat hybride werkt. Uiteindelijk
kan een dergelijke drempelregeling er wel voor zorgen dat grenswerkers minder administratieve
lasten ervaren en in een minder onzekere fiscale positie verkeren ten opzichte van
werknemers die niet hybride werken over de grens.

Duitsland

In december dit jaar vindt de derde onderhandelingsronde met Duitsland plaats over
de aanpassing van het bilaterale belastingverdrag. Er zal dan met name gesproken worden
over het opnemen van een drempelregeling om deels hybride werken door grenswerkers
te faciliteren. Een vierde onderhandelingsronde staat gepland in februari 2024. In
de aanloop naar deze onderhandelingsrondes is op 14 november jl. tijdens een bezoek
aan Berlijn op (hoog)ambtelijk niveau het belang benadrukt van een drempelregeling.
Op korte termijn lijkt slechts een drempelregeling met een beperkte dagendrempel haalbaar.
Voor een mogelijke verdergaande regeling op de langere termijn vindt in breder internationaal
verband overleg plaats. Hier ga ik hierna verder op in. Het streven is om de bilaterale
onderhandelingen met Duitsland over de drempelregeling in de eerste helft van 2024
af te ronden.

4. Lopende trajecten op multilateraal niveau

EU-overleg over grenswerkers

In oktober is op initiatief van de lidstaten en de Europese Commissie gesproken over
mogelijke oplossingsrichtingen. Er is geen duidelijkheid of dit op termijn tot Europese
coördinatie en op korte termijn tot concrete afspraken zal leiden. Ook in EU-verband
is Nederland in beginsel voorstander van een drempelregeling waarmee wordt aangesloten
bij de EU Kaderovereenkomst voor sociale zekerheid.5 Nederland is daarbij bereid om voor de lange termijn andere oplossingsrichtingen
te verkennen, zoals een «one-stop-shop» in de woonstaat in combinatie met een compensatieregeling.
Uitgangspunt hierbij is dat de grenswerker aangifte doet en belasting afdraagt in
één land (woonstaat of werkgeverstaat), gevolgd door een onderlinge verrekening tussen
de betrokken landen. Op deze manier worden niet de heffingsrechten, maar de belastingopbrengsten
verdeeld tussen de woon- en werkgeverstaat. Hoewel een dergelijke regeling ingrijpender
is, kan deze wel tot meer duidelijkheid leiden over het netto-inkomen en tot een mogelijke
vermindering van administratieve lasten voor werknemers en werkgevers. Daarentegen
zorgt een one-stop-shop in de woonstaat in beginsel voor meer discoördinatie met de
sociale zekerheid.6 Bij een dergelijke regeling moet er ook rekening worden gehouden met mogelijke inkomenseffecten
ten opzichte van bestaande gevallen en mogelijke negatieve budgettaire impact.

Op initiatief van Nederland is verder een aantal geïnteresseerde EU-lidstaten de afgelopen
maanden bijeengekomen om de problematiek rondom grensoverschrijdend hybride werken
in kaart te brengen en ervaringen uit te wisselen. Nederland probeert in EU-verband
aandacht te vragen voor het onderwerp. Het voornemen is dat deze groep lidstaten ook
in 2024 bijeen zal komen, zodat het onderwerp ook volgend jaar aandacht krijgt in
EU-verband. België heeft aangegeven dit onderwerp ook als een van de prioriteiten
te zien tijdens hun EU voorzitterschap (1e helft van 2024). In Benelux-verband heb ik de problematiek ook besproken en zal ik
er waar opportuun aandacht voor blijven vragen.

OESO

Verder is in september tijdens de zogenaamde «Stakeholder Meeting on Global Mobility»,
georganiseerd door de OESO, uitgebreid stilgestaan bij de grenswerkersproblematiek.
Er is daarbij gesproken over de vragen of (1) thuiswerken over de grens leidt tot
het bestaan van een vaste inrichting en (2) hoe de heffingsrechten verdeeld zouden
moeten worden over het inkomen van (thuiswerkende) grenswerkers. Ook tijdens deze
vergadering is gesproken over een drempelregeling en over volledige woonstaatheffing
met eventuele compensatie tussen staten. Deze dag was bedoeld om te bepalen welke
rol de OESO in deze discussie kan spelen. Hoewel hier nog niet definitief over besloten
is, ligt het in de lijn van de verwachting dat de OESO een rol zal spelen bij de discussies
over fiscale aspecten van (thuiswerkende) grenswerkers.

5. Onderzoek

Aangezien er internationaal verschillende oplossingsrichtingen worden geopperd, zal
ik een onderzoek instellen naar de omvang van de inkomensgevolgen en de budgettaire
gevolgen van hybride werken door grenswerkers ten aanzien van onze buurlanden en om
de hiervoor omschreven bevindingen over discoördinatie met sociale zekerheid te staven.
De eerste resultaten van dit onderzoek zullen naar verwachting in het tweede kwartaal
van 2024 beschikbaar zijn. Door meer inzicht op de impact van de verschillende oplossingsrichtingen
kan Nederland deze zorgvuldig wegen bij het maken van bilaterale dan wel multilaterale
afspraken voor grenswerkers op de langere termijn.

6. Tot slot

Het kabinet hecht belang aan het fiscaal toegankelijk maken van hybride werken voor
iedereen, ook voor grenswerkers. Met de buurlanden België en Duitsland wordt hierover
bilateraal en ook in EU-verband gesproken. Met België is een verduidelijkende overeenkomst
gesloten over het al dan niet ontstaan van een vaste inrichting van de werkgever in
de woonstaat van de werknemer als gevolg van hybride werken over de grens. Daarnaast
wordt onderhandeld over het opnemen van een drempelregeling in bilateraal verband
met zowel België als Duitsland. Ook in EU- en OESO-verband blijft de grenswerkersproblematiek
en de daaraan gerelateerde oplossingsrichtingen op de agenda staan. Dat traject zal
echter nu op korte termijn niet tot nieuwe afspraken leiden. Ik zal uw Kamer informeren
wanneer er nieuwe ontwikkelingen zijn in bilateraal en/of multilateraal verband.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij