Brief regering : DMP-A behoeftestelling programma FOXTROT

Nr. 418
BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2023

Met deze brief informeer ik u over de behoeftestelling van het programma Foxtrot,
hierna Foxtrot.1 Onze militairen moeten onder operationele omstandigheden altijd veilig verbonden
zijn. Zij moeten met elkaar kunnen communiceren en gegevens kunnen uitwisselen. Bovendien
vraagt de veiligheidssituatie er om dat de interoperabiliteit met onze bondgenoten
wordt vergroot. Om dit te bereiken is de modernisering en vervanging van tactische
communicatiemiddelen en daaraan gebonden IT-infrastructuur essentieel. Het wapensysteemgebonden
IT-programma2 Foxtrot voorziet hierin. Hiermee worden onze eenheden effectiever en onze mensen
minder kwetsbaar.

Defensie richt deze modernisering en vervanging van de tactische IT-infrastructuur-middelen
(waaronder militaire radio’s, interne voertuignetwerken en intercom-systemen, command & control applicaties) als programma in vanwege de onderlinge verbondenheid. We willen alle
eenheden achtereenvolgens van dezelfde communicatiemiddelen voorzien, inclusief instandhouding
en gerelateerde aanpassingen op het gebied van opleiden en trainen (O&T).3 Dit omvat onder andere grote aantallen voertuigen, (amfibische) vaartuigen en vliegende
platformen, waaronder helikopters. De programmabenadering biedt voordelen op het gebied
van architectuur en samenhang, coördinatie, planning en uitvoering van alle hiermee
gerelateerde activiteiten. Implementatie van Foxtrot in een spiral benadering, waarbij het programma werkt met versies en deelleveringen, heeft als
voordeel dat deze in doorlooptijd en complexiteit beheersbaar is en dat eenheden als
geheel in één keer worden gemoderniseerd.

Met deze integrale behoeftestelling in één programmabrief sluit Defensie aan bij de
motie van het lid Valstar c.s. over het verhogen van de wendbaarheid in het Defensie
Materieelproces.4 Om de onderlinge verbondenheid van de onderliggende bouwblokken (projecten) van Foxtrot
te benadrukken en de beschikbare capaciteit voor het project zo efficiënt mogelijk
in te zetten, stuurt Defensie, ter vervanging van acht losse5 DMP A-brieven, één integrale programmabrief naar de Kamer. Deze behoeftestelling
is daarom uitgebreider dan vergelijkbare DMP-brieven. Deze brief beschrijft voor programma
Foxtrot achtereenvolgens de context, indeling van onderliggende bouwblokken in een
moderniserings- en continuïteitsspoor, planning en realisatie in spirals, het belang van (inter)nationale interoperabiliteit, de verwervingsstrategie en mogelijke
betrokkenheid van de nationale industrie en financiële aspecten. Zie tevens de bijlage
voor een visuele weergave van het programma Foxtrot.

Context en onderverdeling in sporen

In de Defensienota 2022 wordt benadrukt dat het belang van informatiegestuurd optreden
(IGO) toeneemt.6 IGO betekent dat Defensie in staat is sneller de juiste informatie te verzamelen
en te analyseren, zodat snellere en betere besluiten genomen kunnen worden, om met
de beschikbare militaire middelen de gewenste effecten te bereiken.7

Niet alleen Nederland onderkent de meerwaarde van veilige en hoogwaardige verbindingen
en informatiesystemen als force multiplier; ook potentiële tegenstanders investeren in technologisch hoogwaardige informatiesystemen
en geavanceerde middelen om zelf beter te communiceren en onze communicatie te verstoren
of te detecteren. Het is daarom noodzakelijk dat Defensie de hoogste eisen stelt aan
het te moderniseren materieel met state of the art communicatie- en informatietechnologieën en een hoge cyberweerbaarheid.

Modernisering en continuïteit

Om onze IGO-capaciteit te verbeteren investeert Defensie in robuuste platform-gebonden8 communicatie- en IT-infrastructuur. Voor de communicatie in het grondgebonden domein,
dat wil zeggen zowel tussen landcapaciteiten onderling als voor amfibische eenheden
en landingsvaartuigen en grond/lucht-communicatie, levert Foxtrot de militaire infrastructuur.

Het programma omvat meerdere bouwblokken of projecten en kent twee sporen: (1) modernisering
en (2) continuïteit.

1. De modernisering behelst als eerste stap het verbeteren van de connectiviteit tussen
de verschillende platformen (voertuigen, vaartuigen, vliegtuigen en uitgestegen militairen),
evenals het moderniseren van de IT-platforminfrastructuur. Dit betreft onder andere
een nieuwe generatie softwaregestuurde militaire radio’s (software defined combat
net radios) en verbreding naar connectiviteit via civiele standaarden waaronder Wifi,
4G/5G verbindingen en satellietcommunicatie.

2. Het programma omvat daarnaast een continuiteitsspoor om operaties te kunnen voortzetten
tot het moment dat militaire eenheden van nieuwe middelen uit het moderniseringsspoor
worden voorzien. De communicatie-middelen die hun technische en operationele levensduur
naderen of daar voorbij zijn, zijn steeds moeilijker inzetbaar te houden. Dit betreft
bijvoorbeeld grond-lucht radio’s voor communicatie tussen grondeenheden en (gevechts-)helikopters
of jachtvliegtuigen.9 De vervangings- en levensduurverlengende projecten in dit continuïteitsspoor worden
binnen Foxtrot nauw afgestemd met het moderniseringsspoor. Belangrijke uitgangpunten
hierbij zijn duurzaamheid en efficiency. Foxtrot maakt daarom zoveel mogelijk gebruik
van productkeuzes uit het moderniseringsspoor.

Behoefte

Kwantitatieve behoefte

Door de reikwijdte van Foxtrot is het programma van invloed op alle krijgsmacht-delen.
Het omvat de modernisering van de tactische communicatiemiddelen en IT-infrastructuur
van circa 8.000 voertuigen, 3.500 uitgestegen militairen, 135 vaartuigen en 170 vliegende
platformen. Hiermee worden alle grote eenheden van de Koninklijke Landmacht en de
bataljons van het Korps Mariniers van moderne middelen voorzien, evenals het Defensie
Helikopter Commando (DHC) en de militaire politie-eenheden van de Koninklijke Marechaussee.

Binnen deze eenheden is de diversiteit aan rijdende, varende en vliegende platformen
groot. Hierdoor moet de platformintegratie10 worden afgestemd op de operationele karakteristieken van de eenheden en de specifieke
hoofdwapensystemen.

Kwalitatieve behoefte

Om de connectiviteit van deze platformen te verbeteren is een robuuste en flexibele
mix van diverse communicatiemiddelen nodig. Daarom bestaat de te realiseren Foxtrot-oplossing
uit verschillende fysieke bouwblokken en diensten.

Het spoor modernisering bestaat uit vier fysieke bouwblokken:

1. Militaire Transmissie Bouwblok (MTBB): voor de modernisering van de huidige militaire
radio’s (software defined combat net radios);

2. Civiele Transmissie Bouwblok (CTBB): als aanvulling op het MTBB worden civiele communicatietechnologieën
gebruikt waaronder 4G/5G, WiFi en satellietcommunicatie. Door de combinatie van MTBB
en CTBB ontstaat de mogelijkheid om onder alle omstandigheden connected te zijn en te opereren;

3. Platform IT-infrastructuur (PI/C2LAN): dit bouwblok verbindt de hierboven genoemde
transmissie bouwblokken met de gebruikersapplicaties (Command & Control Local Area
Network: C2LAN);

4. Verzameling van kleinere bouwblokken: dit betreft onder andere software-integratie
in een C2-besturingssysteem (tactical core) waarop applicaties draaien, bijvoorbeeld
het battlefield management system (BMS) dat al bij de krijgsmacht in gebruik is. Deze
applicaties worden gebruikt om specifieke tactische doelen en missies te ondersteunen.

Om zo eenvoudig mogelijk de blokken te kunnen implementeren en in de platforms te
monteren, verwerft Foxtrot zoveel als mogelijk «van de plank», dan wel producten die
zoveel mogelijk zijn gebaseerd op componenten van de plank. Dit levert op het gebied
van doorlooptijd, interoperabiliteit, mogelijkheden voor systeemintegratie en kosten
voordelen op.

Het spoor modernisering bestaat uit drie diensten, waaronder:

1. Systeemontwikkeling en systeemintegratie: diensten en activiteiten voor het geïntegreerd
en werkend opleveren van alle Foxtrot-bouwblokken aan de gebruiker;

2. Platformintegratie: diensten en activiteiten om elk platform voor te bereiden op de
inbouw van de Foxtrot-bouwblokken en daarna seriematige installatie;

3. Logistiek, opleiding & training en ondersteuning: diensten en activiteiten voor de
invoering (opleiding & training) en instandhouding (onderhoud, reservedelenvoorziening
en IT-ondersteuningsdiensten).

Foxtrot omvat vier bouwblokken in het spoor continuïteit.11

1. SOF TACTICAL C4I Network voor de eenheden van het Special Operations Command (SOCOM):
dit beoogt de command & control ondersteuning van SOCOM te waarborgen en daarmee de
tactische informatievoorziening te verbeteren;

2. Levensduurverlenging NIMCIS12 voor eenheden van het Korps Mariniers en interoperabiliteit met de Britse Royal Marines:
dit beoogt verbindings-continuïteit met de huidige militaire radio’s te verlengen
tot 2030, voor zowel spraak als data;

3. Vervanging HF-radiosystemen, voor de krijgsmachtbrede vervanging van de bestaande
High Frequency communicatiemiddelen voor statisch en ontplooid optreden: dit betreft
onder meer de HF7000 radio voor de lange afstand, die het einde van de technische
levensduur heeft bereikt;

4. Vervanging grond-lucht radio's: om de PRC152 en PRC117 radio’s aan het einde van de
technische levensduur te vervangen.13

Programmabenadering

Zoals eerder gezegd, Foxtrot legt het fundament voor informatiegestuurd optreden in
het grondgebonden mobiele tactische C4I-domein.14

Defensie kiest voor een beheerste implementatie van Foxtrot in spirals. Het grote aantal platformen leidt er namelijk toe dat het moderniseringsspoor niet
in één omslagmoment kan worden gerealiseerd.

Iedere spiral omvat de vier Foxtrot bouwblokken uit het moderniseringsspoor en is afgestemd op
de specifieke karakteristieken van operationeel optreden. Het militaire optreden van
een eenheid is het fundament voor de ontwikkeling van de spirals. Het uitgangspunt is om de onderlinge verschillen tussen de spirals te minimaliseren. Door deze spiralgewijze aanpak ontstaan zoveel mogelijk op elkaar lijkende blue prints waardoor Foxtrot interne interoperabiliteit waarborgt, productkeuzes langdurig gebruikt
en het aantal verschillende configuraties minimaliseert.

Spirals

In Spiral 0 worden de heavy en medium eenheden van de Koninklijke Landmacht voorzien van nieuwe Foxtrot communicatiemiddelen
en IT-platforminfrastructuur.15 Een spiral omvat naast de gevechtsbataljons ook de bijbehorende combat support (CS) en combat service support (CSS) capaciteiten, zodat een eenheid als geheel (een zogeheten «force package») van moderne middelen wordt voorzien. Vooruitlopend op de volledige Spiral 0 is de modernisering van het eerste force package sinds 2020 in uitvoering: het al lopende project Spiral 0 voor 44 Bataljonstaakgroep.16

Spiral 1 omvat de lichte capaciteiten van de Luchtmobiele Brigade en de vliegende platformen
van onder andere het Defensie Helikopter Commando (DHC). Spiral 2 omvat de amfibische capaciteiten van het Korps Mariniers en Spiral 3 realiseert de communicatiemodernisering van SOCOM, het Defensie Grondgebonden Luchtverdedigingscommando
(DGLC), de militaire politie-eenheden van de Koninklijke Marechaussee en de overige
ondersteunende eenheden.

Nationale en internationale interoperabiliteit

Voor de eigen en bondgenootschappelijke verdediging is command & control interoperabiliteit met bondgenoten van groot belang. Binnen de specificaties die
voortkomen uit het NAVO Federated Mission Networking (FMN) initiatief en het raamwerk van de regionale plannen van de NAVO, betreft dit
specifiek de communicatie-interoperabiliteit met het Verenigd Koninkrijk voor het
Korps Mariniers, met Duitsland voor de Koninklijke Landmacht en met de Verenigde Staten,
als de facto standaard, voor grond-lucht en special forces-connectiviteit voor de eenheden van SOCOM. Daarom is binnen Foxtrot digitaal hoogwaardige
en veilige interoperabiliteit met deze bondgenoten een belangrijk criterium.

Naast interoperabiliteit met bondgenoten is nationale interoperabiliteit tussen de
krijgsmachtdelen voor Foxtrot een vereiste. Dit betreft onder meer interoperabiliteit
tussen grondgebonden eenheden, zoals bijvoorbeeld tussen de manoeuvre-eenheden van
de Koninklijke Landmacht en de Marine Combat Groups, van de luchtmobiele eenheden met helikopters en van de special forces met jacht- en transportvliegtuigen.

Verwervingsstrategie en samenwerking met defensie-industrie

Defensie kiest voor een «best of breed» strategie waarbij de meest geschikte (deel)systemen worden verworven uit de markt.
Defensie zal in eigen regie, versterkt met de kennis en kunde van marktpartijen, de
integratie van deze (deel)systemen en softwareoplossingen realiseren. Hiermee wordt
de afhankelijkheid van een enkele leverancier gereduceerd en ontstaat een meer transparante
oplossing en flexibiliteit om Foxtrot op lange termijn operationeel relevant te houden.

Zoals uiteengezet in de Defensie Industriestrategie17 streeft Defensie ook bij de uitvoering van Foxtrot naar de balans van het beste product
voor de beste prijs binnen de juiste tijd met een zo groot mogelijke betrokkenheid
van de Nederlandse defensie-industrie. Afhankelijk van de in de B-fase vast te stellen
verwervings-strategieën voor de (deel)systemen, wordt per deelproject bezien of en
op welke wijze de Nederlandse industrie bij de vervulling van de betreffende behoefte
kan worden betrokken. Defensie zoekt geografische nabijheid voor de platformintegratie
om niet-beschikbaarheid van wapensystemen te minimaliseren.

Waar geen Nederlandse marktpartijen voorhanden zijn die aan de eisen kunnen voldoen,
kunnen de aan communicatie gerelateerde systemen ook verworven worden bij vertrouwde
partnerlanden. Hierbij wordt door het Ministerie van Economisch Zaken en Klimaat afgewogen
of Industriële Participatie (IP) tot de mogelijkheden behoort. Deze IP kan bijdragen
aan het betrekken van de NL-DTIB18 aan de instandhouding en de (door)ontwikkeling van Foxtrot.

De aard en inherente gevoeligheid van de te verwerven producten en van de door Defensie
te integreren totaaloplossing betekent dat er, in elk geval deels, sprake zal zijn
van wezenlijke belangen van nationale veiligheid. Voor diverse van de (deel)systemen
zal gelden dat deze vallen onder de gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen.
Dit heeft tot gevolg dat in beginsel de Aanbestedingswet op Defensie en Veiligheidsgebied
(ADV) van toepassing is of in voorkomende gevallen van artikel 346 van het Verdrag
betreffende de Werking van de Europese Unie (Art. 346 VWEU) gebruik kan worden gemaakt.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan de militaire radio’s en de toepassing van beveiligingssleutels
in de communicatie (crypto).

Voor verdere verkenning van de samenwerkingsmogelijkheden is Defensie in contact getreden
met de Stichting Nederlandse Industrie voor Defensie en Veiligheid (NIDV).

Financiële aspecten

Investeringskosten

Het projectbudget van Foxtrot ligt tussen de DMP-grenzen van € 1 miljard en € 2,5
miljard (prijspeil 2023, inclusief BTW). Om de positie van Defensie bij de onderhandelingen
met de industrie niet te benadelen, blijft het projectbudget commercieel vertrouwelijk.
De financiële ramingen voor het programma als geheel en per deelproject zijn opgenomen
in de commercieel vertrouwelijke bijlage19.

Overige aspecten

Internationale samenwerking

Hoewel gezamenlijke verwerving vanwege exportbeperkingen op crypto controlled items niet mogelijk is, beziet Defensie actief de mogelijkheden voor andere vormen van
samenwerking met Duitsland en andere geselecteerde partnerlanden, waaronder instandhoudingssamenwerking.

Programmarisico’s

Voor het programma is een risicobeoordeling gemaakt en zijn beheersmaatregelen getroffen.
Binnen de programmabegroting is een risicoreservering opgenomen om de onderkende risico’s
te dragen. Vanwege de geleidelijke opbouw van kennis en ervaring kent de eerste spiral een hoger risico, terwijl het risicopercentage afneemt naarmate de uitvoering van
het programma vordert.

In vergelijking met het relatief grote projectvolume zijn de programmarisico’s beperkt.
Het technologische ontwikkelingsrisico is laag doordat Defensie in beginsel kiest
voor producten «van de plank», dan wel producten die zoveel mogelijk zijn gebaseerd
op componenten van de plank.

Met Foxtrot moeten veel platformen worden gemoderniseerd. In combinatie met kwalitatieve
hoge eisen aan tactisch mobiele communicatie en platforminfrastructuur betekent dit
de verwerving van grote aantallen technisch hoogwaardige systemen. Afhankelijkheden
tussen deze verwerving, andere materieelprojecten en de trainingsprogramma’s van de
eenheden leiden tot complexiteit in planning en uitvoering en daarmee tot een risico
op vertraging. Dit risico wordt gemitigeerd door een vroegtijdige en goede afstemming
en planning met alle stakeholders en tevens door waar mogelijk te werken met buffers.

Relatie met andere projecten

Foxtrot kent een relatie met het programma Grensverleggende IT (GrIT) en het project
Verbeterd Operationeel Soldaat Systeem (VOSS).20 Foxtrot is een essentieel onderdeel om een gesloten informatieketen te kunnen realiseren
door informatie uit het statische en ontplooide domein (programma GrIT) onder operationele
omstandigheden te kunnen delen met de individuele militair (project VOSS). Daarnaast
is Foxtrot van invloed op meerdere lopende vervangings- en moderniseringsprojecten
van rijdend, varend en vliegend materieel.21

Meerbehoeften

Door technologische ontwikkelingen en de toenemende behoefte aan informatie-gestuurd
optreden is het niet uitgesloten dat in de toekomst een grotere behoefte zal ontstaan
dan tot nu toe is gekwantificeerd. In de bouwblokken wordt daarom optieruimte voor
extra systemen opgenomen.

Vooruitblik

Foxtrot wordt uitgevoerd tussen 202022 en 2034. Vanaf 2026 verwacht Defensie de eerste platformen van Spiral 0 van moderne verbindingsmiddelen en IT-platform-infrastructuur te voorzien, te beginnen
met de force packages binnen de 43e Gemechaniseerde Brigade.

De Kamer zal over de voortgang van Foxtrot worden geïnformeerd via de begroting van
het Defensiematerieelbegrotingsfonds (DMF), het jaarverslag en het Defensie Projectenoverzicht
(DPO).

Het programma wordt per spiral in een aantal bouwblokken of deelprojecten uitgevoerd. De twee grote bouwblokken
Militaire Transmissie Bouwblok (MTBB) en Platform IT-infra-structuur (PI/C2LAN) kennen
ieder een budget boven de mandaatgrens van € 250 miljoen. De Kamer ontvangt tegelijkertijd
met deze DMP-A programmabrief de B-brief van het MTBB, en in 2024 de B-brief van het
tweede niet-gemandateerde bouwblok Platforminfrastructuur.

De twee deelprojecten Civiele Transmissie Bouwblok (CTBB) en Platformintegratie vallen
onder de mandateringsgrens van het Defensie Materieelproces. De kleinere bouwblokken
en diensten vallen afzonderlijk onder de DMP-grens. Defensie is voornemens over de
voortgang van deze bij de spirals behorende projecten te rapporteren in het projectblad Foxtrot in het DPO.

De vier continuïteitsprojecten kennen een gezamenlijk budget onder € 250 miljoen en
vallen daarmee onder de mandateringsgrens. Over de voortgang van deze projecten informeert
Defensie de Kamer eveneens in het DPO.

De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren