Brief regering : Kabinetsappreciatie Economisch Partnerschapsakkoord (EPA) tussen de Europese Unie en Kenia

Nr. 2781
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2023

Zoals reeds aangekondigd in de geannoteerde agenda voor de Raad Buitenlandse Zaken
Handel van 25 mei jl.1 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) op 28 september jl. de concept-Raadsbesluiten
en de tekst van een Economisch Partnerschapsakkoord (EPA) tussen de Europese Unie
(EU) en Kenia ter besluitvorming aan de Raad aangeboden.2 Met deze brief informeer ik u over de inhoud van het akkoord, de Nederlandse inzet
bij de onderhandelingen, de kabinetsappreciatie van het akkoord, de voorgenomen positie
van het kabinet, en de verdere voorziene besluitvorming en procedure. Daarmee voldoe
ik tevens aan het verzoek van uw Kamer d.d. 12 oktober 2023 om een appreciatie van
dit akkoord.

Op 19 juni 2023 is overeenstemming bereikt tussen de hoofdonderhandelaars van de EU
en Kenia over een EPA. EPA’s zijn ontwikkelingsvriendelijke handelsovereenkomsten
tussen de EU en diverse regio’s en landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille
Oceaan (ACS), die asymmetrische toegang tot elkaars markt bieden. Met asymmetrische
toegang wordt bedoeld dat de EU verdergaande markttoegang biedt dan de ACS landen.
Het voorliggende EU-Kenia EPA bouwt voort op het in 2014 overeengekomen EPA met de
Oost-Afrikaanse Gemeenschap (EAC, bestaande uit Burundi, Kenia, Rwanda, Tanzania,
en Oeganda). Dit akkoord is niet in werking getreden, noch wordt het voorlopig toegepast,
omdat niet alle EAC verdragspartijen het akkoord hebben ondertekend. Nederland deed
dit net als de andere EU lidstaten wel.3 In afwachting van de inwerkingtreding van het in 2014 overeengekomen EPA, is tijdens
een top van EAC-staatshoofden in februari 2021 besloten om EAC-landen de mogelijkheid
te geven om onderhandelingen met de EU op bilateraal niveau voort te zetten. Zodoende
heeft Kenia de Commissie op 4 mei 2021 verzocht om bilaterale onderhandelingen te
starten. Andere EAC-leden zouden op een later moment kunnen toetreden tot het overeengekomen
EU-Kenia EPA. Over de voortgang van de onderhandelingen met Kenia is uw Kamer geïnformeerd
via de reguliere voortgangsrapportages handelsakkoorden.4

Op basis van de inhoud van het op 19 juni 2023 overeengekomen onderhandelaarsakkoord
stelt de Commissie een EU-only akkoord voor. Artikel 207 VWEU betreffende de gemeenschappelijke handelspolitiek
vormt de voorgestelde materiële rechtsgrondslag voor de Raadsbesluiten tot ondertekening
en tot sluiting van het akkoord. Conform het onderhandelingsmandaat van de Raad bevat
het akkoord geen bepalingen over investeringsbescherming.

Inhoud van het akkoord

Ten opzichte van het EU-EAC EPA uit 2014 bevat het EU-Kenia EPA nieuwe afspraken over
handel en duurzame ontwikkeling en aangepaste afspraken ten aanzien van oorsprongsregels.
Ter toelichting op de inhoud van het EPA wordt allereerst de inhoud behandeld die
overeenkomt met het voorgaande EU-EAC EPA uit 2014, waarna de aanvullende afspraken
in het EU-Kenia EPA worden toegelicht.

Overeenkomstige inhoud

Het EPA biedt direct volledig tarief- en quotavrije markttoegang voor alle goederen
uit Kenia tot de EU. Tegelijkertijd biedt Kenia gedeeltelijke (82,6% van de importwaarde
uit de EU) en geleidelijke openstelling van de eigen markt. Onder de EAC douane-unie
is al meer dan de helft van de import tariefvrij, niet alleen uit de EU maar ook uit
andere derde landen. De overige liberalisering ten behoeve van de EU zal na inwerkingtreding
van het EU-Kenia EPA binnen een termijn van 15 jaar tot 25 jaar plaatsvinden. Kenia
heeft besloten om verschillende landbouwproducten, wijn en sterke drank, chemicaliën,
plastic, papier op houtbasis, textiel en kleding, schoeisel, keramische producten,
glaswerk, artikelen van onedele metalen en voertuigen uit te sluiten van liberalisering.

Voor wat betreft toegang tot de Europese markt, valt Kenia al sinds het in 2014 overeengekomen
EPA met de EAC-landen onder de zogenaamde EU markttoegangsverordening.5 Daarmee biedt de EU aan verschillende landen die een EPA hebben ondertekend dat nog
niet in werking getreden is unilateraal tarief- en quotavrije toegang tot de interne
markt. Met het nieuw overeengekomen EPA behoudt Kenia volledig tarief- en quotumvrije
toegang tot de interne markt van de Unie, maar is dit na inwerkingtreding van het
akkoord niet langer gebaseerd op unilaterale EU-wetgeving, maar op het EPA. Daarmee
ontstaat meer zekerheid voor de handel tussen de EU en Kenia.

Het akkoord is gericht op bevordering van de onderlinge handel door afspraken over
het verbieden van discriminerende handelsbeperkingen. Ook bevat het akkoord afspraken
over handelsdefensieve maatregelen, met herbevestiging van de regels van de WTO (Wold Trade Organization – Wereldhandelsorganisatie). Partijen kunnen multilaterale vrijwaringsmaatregelen
nemen in het kader van de WTO. Daarnaast kunnen partijen tijdelijk bilaterale vrijwaringsmaatregelen
nemen in het kader van dit handelsakkoord als producten uit de ene partij in zulke
grote hoeveelheden op de markt van de andere partij worden ingevoerd dat de markt
ernstig verstoord raakt of dreigt te raken.

Verder bevat het EPA bepalingen die zich richten op handelsfacilitatie, verbetering
van douanewetgeving en -procedures, bevordering van douanesamenwerking en ondersteuning
van de Keniaanse douane. Zo wordt er bij inwerkingtreding van het EPA een Speciaal
Comité voor Douane en Handelsfacilitatie opgericht dat onder andere zal toezien op
de implementatie en toepassing van de EPA-bepalingen inzake douanesamenwerking, handelsfacilitatie
en oorsprongsregels. Tevens voorziet het EPA in een Protocol dat volledig is gewijd
aan administratieve samenwerking en steun met betrekking tot douane-aangelegenheden.

Voorts zijn afspraken opgenomen over samenwerking m.b.t duurzame visserij. Visserij
wordt door beide partijen erkend als een belangrijke factor voor regionale economische
ontwikkeling in de EAC, voor armoedebestrijding, voedselzekerheid en als bron van
buitenlandse valuta. De samenwerking ziet bijvoorbeeld op het bevorderen van de duurzame
ontwikkeling en het duurzame beheer van de visserij, het optimaliseren van de voordelen
van visserij voor de EAC-landen, en effectieve monitoring, controle en surveillance
(MCS), die nodig zijn voor de bestrijding van illegale, niet gerapporteerde en ongereguleerde
visserij (IUU-visserij).

De belangrijkste doelstelling van het landbouwhoofdstuk is duurzame landbouwontwikkeling.
Het gaat dan met name om bepalingen over voedselzekerheid, levensonderhoud, plattelandsontwikkeling,
armoedebestrijding en de verbetering van productiviteit. Deze afspraken bouwen voort
op het landbouwakkoord van de WTO6 en benadrukken het belang van landbouw voor Kenia zowel ten behoeve van voedselzekerheid
(inclusief de import van voedsel) als ten behoeve van (export)inkomsten. Ook wordt
in het EPA rekening gehouden met de positie van kleine boeren. Het akkoord herbevestigt
dat de EU geen exportsubsidies voor landbouwproducten zal verstrekken, overeenkomstig
de afschaffing van exportsubsidies door de EU in 2017. Ten slotte wordt er een landbouwdialoog
tussen Kenia en de EU opgezet.

Ten aanzien van sanitaire en fytosanitaire maatregelen (SPS) herbevestigen de verdragspartijen
de afspraken onder de WTO SPS-overeenkomst, en laten daarmee de toepassing door beide
verdragspartijen van het voorzorgsbeginsel onverlet. Er wordt samenwerking voorzien
met het oog op snelle informatie-uitwisseling en technisch overleg, het bevorderen
van technologie-overdracht en capaciteitsopbouw om te voldoen aan internationale SPS-maatregelen.
Samenwerkingsactiviteiten doen niets af aan het onafhankelijk opereren van nationale
bevoegde autoriteiten en het recht om te reguleren. De SPS-eisen ten behoeve van voedselveiligheid,
dier- en plantgezondheid die de EU stelt voor het op de markt plaatsen van producten
worden door het akkoord niet aangetast. Deze eisen zijn verankerd in EU-wetgeving
en gelden voor alle producten die op de Europese markt komen.

Ook omvat het EPA zoals gebruikelijk clausules die de mogelijkheid bieden om het EPA
na inwerkingtreding iedere vijf jaar te herzien. Voor de eerstvolgende herziening
zal specifiek door de verdragspartijen gekeken worden naar afspraken over onder meer
diensten, private sector ontwikkeling, duurzaamheid, intellectueel eigendom en aanbestedingen.

Tenslotte bevat het EPA regels voor geschillenbeslechting, institutionele bepalingen,
alsmede bepalingen die het verdrag koppelen aan de Samoa-overeenkomst (de opvolger
van het Cotonouverdrag), het politiek raamwerkverdrag voor de relaties van de EU met
de ACS-landen. Het EPA voorziet in de oprichting van organen op ministerieel, hoogambtelijk
en technisch niveau. De zogenaamde EPA Raad op ministerieel niveau is bevoegd om besluiten
te nemen over de uitvoering van het verdrag en aanbevelingen te geven. De EPA Raad
wordt ondersteund door een Comité op hoogambtelijk niveau dat toezicht houdt op de
werking van het akkoord en de gevolgen van het akkoord voor de verdragspartijen. De
organen op technisch niveau monitoren de uitvoering van specifieke bepalingen in het
akkoord. Dat betreft onder andere het eerder genoemde Speciaal Comité voor Douane
en Handelsfacilitatie en de landbouw dialoog. Het maatschappelijk middenveld wordt
actief betrokken bij het monitoren van het akkoord via adviesgroepen en een adviesorgaan
dat in contact staat met het Comité op hoogambtelijk niveau.

Herziene/aanvullende onderdelen

In aanvulling op het in 2014 overeengekomen EPA met de EAC-landen, bevat het EU-Kenia
EPA afspraken over handel en duurzame ontwikkeling in Annex V en in een gezamenlijke
verklaring, die integraal onderdeel vormen van het akkoord. Zo zijn de fundamentele
principes van de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) opgenomen, inclusief de meest
recente principes over een veilige en gezonde werkomgeving. Het Parijsakkoord is opgenomen
in de tekst als «essentieel element» en de verplichting voor verdragspartijen om zich
hieraan te houden is handhaafbaar via de geschillenbeslechtingsbepalingen in de Annex.
Bovendien is het Biodiversiteitsverdrag opgenomen en wordt het belang van het behoud
van bossen en aquacultuur onderstreept. De verdragspartijen spreken af om op het thema
gendergelijkheid samen te werken in verschillende fora. Ook zeggen de verdragspartijen
toe om de impact te meten van implementatie van het handelsverdrag op gendergelijkheid
en de gelijke kansen voor vrouwen in een handelscontext. De uitvoering van bovengenoemde
afspraken wordt op technisch niveau gemonitord door een daartoe opgericht Speciaal
Comité voor Handel en Duurzame Ontwikkeling. Het Comité rapporteert hierover aan de
EPA Raad.

In de gezamenlijke verklaring over handel en duurzame ontwikkeling wordt toegezegd
dat het hoofdstuk over handel en duurzame ontwikkeling meegenomen zal worden in de
eerste herziening van het EPA, vijf jaar na de inwerkingtreding van het EPA. Bij die
herziening zal volgens het akkoord tevens rekening worden gehouden met de aanvullende
ambities van de Europese Unie, zoals opgenomen in de Trade and Sustainable Development
(TSD) Review van juni 2022.7

Voorts zijn bepalingen over de regels van oorsprong aangepast. Beide partijen zijn
overeengekomen voorlopig de oorsprongsbepalingen uit de EU markttoegangsverordening
te hanteren, totdat een nieuw protocol inzake oorsprongsregels is overeengekomen.
Een dergelijk protocol dient uiterlijk binnen vijf jaar na inwerkingtreding van het
EPA te worden onderhandeld en er wordt ingezet op een zo spoedig mogelijke afronding
van dit proces. Het oorsprongsprotocol van het EU-EAC EPA zal de basis vormen voor
de onderhandelingen over het oorsprongsprotocol van het EU-Kenia EPA, met beperkte
aanpassingen die vooral verband houden met het bilaterale karakter van het akkoord.

In het hoofdstuk over economische, en ontwikkelingssamenwerking is de bepaling over
financiële verplichtingen aangepast. De verwijzing naar het Europese Ontwikkelingsfonds
in artikel 102 is niet langer opgenomen, waarmee financiële verplichtingen voor EU-lidstaten
op basis van het EPA zijn komen te vervallen. Financiering wordt volledig onder de
NDICI-middelen van de EU-begroting gebracht. In de nieuw toegevoegde Annex VI wordt
bevestigd dat het EPA voor geen van de verdragspartijen financiële verplichtingen
inhoudt. Op deze aanpassing na is het hoofdstuk over economische en ontwikkelingssamenwerking
grotendeels ongewijzigd gebleven. Het hoofdstuk ziet verder toe op het vergroten van
het concurrentievermogen van de Keniaanse economie door capaciteitsopbouw en steun
ter bevordering van de implementatie van het EPA. De samenwerkingsgebieden betreffen
onder meer infrastructuur, landbouw en veehouderij, private sectorontwikkeling, visserij,
water en milieu, en markttoegang.

Nederlandse inzet bij de onderhandelingen

Het bevorderen van het afsluiten van EPA’s vormt één van de zes werkwijzen onder het
Combinatiebeleid in de nota «Doen waar Nederland goed in is». 8 Ook is de inzet op EPA’s opgenomen in de Afrikastrategie.9 Het kabinet ziet EPA’s als platform voor het stimuleren van duurzame handel en economische
ontwikkeling. Daarnaast dragen EPA’s bij aan de diversificatie van handelspartners,
en daarmee aan het verminderen van strategische afhankelijkheden. EPA’s hebben de
vorm van asymmetrische handelsakkoorden, waarmee landen gunstige handelsvoordelen
krijgen, zoals tarief- en quotavrije toegang tot de EU voor goederen. Het kabinet
zet in op een gelijkwaardige dialoog hierover met ontwikkelingslanden.

Het kabinet is voorstander van een actief handelsbeleid, waarbij handelsakkoorden
een belangrijk instrument zijn, zoals vastgelegd in het coalitieakkoord.10 Bij deze akkoorden zet het kabinet, conform het coalitieakkoord, in op hoge standaarden
voor duurzame ontwikkeling. Met goede afspraken over handel en duurzame ontwikkeling
dragen handelsakkoorden bij aan het bevorderen en implementeren van internationale
afspraken over onder meer arbeidsrechten en milieuverdragen. Nederland is als handelsland
bij uitstek gebaat bij een sterke en open economische relatie met zijn partners, overeenkomstig
het op regels gebaseerde internationale handelssysteem.

Het kabinet heeft zich gedurende de onderhandelingen van het EU-Kenia EPA ingezet
voor een ambitieus en gebalanceerd akkoord dat duurzame ontwikkeling en hoge standaarden
bevordert, in lijn met Europese waarden en dat niet afdoet aan Europese standaarden.
Zo heeft het kabinet zich met gelijkgezinde EU lidstaten hard gemaakt voor het opnemen
van ambitieuze duurzaamheidsafspraken. Voorts heeft het kabinet in de onderhandelingen
aangedrongen op gelijkwaardigheid, met oog voor de economische kansen en uitdagingen
voor Kenia.

Kabinetsappreciatie van het EU-Kenia EPA

Het kabinet is voorstander van het verdiepen van de samenwerking tussen de EU en Kenia,
en is positief over de uitkomst van de onderhandelingen over het EPA. Het kabinet
ziet het akkoord mede in het licht van de huidige geopolitieke context, waarin mondiale
machtsverhoudingen verschuiven en de multilaterale orde onder druk staat. Het is daarom
van groot belang dat de EU haar betrokkenheid bij Afrika vergroot en haar partnerschap
met een belangrijke Afrikaanse speler als Kenia verdiept. Dit is tevens in lijn met
de Afrikastrategie.

Kenia is een stabiele partner in een onstuimige regio en een belangrijke partner voor
Nederland en de EU op gebied van bescherming van de democratie, de internationale
rechtsorde, opvang in de regio en klimaatverandering. Nederland is Kenia’s grootste
exportbestemming binnen de EU en tweede ter wereld, met een percentage van 8,1% van
het totaal van de gehele Keniaanse export. Tegelijkertijd is Kenia een toegangspoort
voor Nederlandse (en EU-) organisaties en ondernemingen tot de Oost-Afrikaanse markt.
Het EPA stelt Nederland en de EU in staat om een versterkt strategisch partnerschap
met Kenia te realiseren, met de mogelijkheid voor andere leden van de EAC om op een
later moment toe te treden. In deze zin vormt het EPA tevens een concrete invulling
van het gewenste versterkte engagement met het Afrikaanse continent.

Kenia speelt een voortrekkersrol in duurzaamheidsinspanningen op het Afrikaanse continent
en is een betrouwbare partner bij het adresseren van klimaatverandering. Het EPA bouwt
voort op deze goede betrekkingen en is het eerste EPA waarin handel en duurzame ontwikkeling
een prominente plek krijgt. Zo bevat het akkoord o.a. bindende bepalingen over arbeidsrechten,
gendergelijkheid, milieubescherming en klimaatverandering. Het kabinet steunt de opname
in het TSD-hoofdstuk van het tegengaan van illegale handel in wilde dieren, illegale
ontbossing en illegale visserij, evenals de verbintenissen inzake het behoud van de
biodiversiteit, duurzame bosbouw en duurzame visserij.

De voorgestelde afspraken over handel en duurzame ontwikkeling vormen een integraal
onderdeel van het akkoord, en komen overeen met de inzet van het kabinet bij het openen
van de onderhandelingen. Zo zijn in het EPA de fundamentele ILO-conventies en het
Parijsakkoord opgenomen en omvat het EPA ook geschillenbeslechting ten aanzien van
de bepalingen over handel en duurzame ontwikkeling. Daarbij is het mogelijk over te
gaan tot de oprichting van een panel dat uitspraak kan doen over geschillen. Het kabinet
verwelkomt de opname van deze afspraken en de bereidwilligheid van Kenia om deze afspraken
toe te voegen aan het bestaande akkoord. Bij een toekomstige herziening van het EPA
zal het kabinet streven naar aanvullende afspraken volgens de uitkomsten van de TSD-review
van juni 2022. Tevens zal het kabinet dan in de Raad benadrukken dat de mogelijkheid
tot het in ultimo opschorten van handelspreferenties, bij het niet-nakomen van de afspraken in het deel
over handel en duurzame ontwikkeling, in deze herziening betrokken dient te worden.

Het kabinet zet in op soepelere oorsprongsregels ten aanzien van EPA’s met Afrikaanse
landen om zo regionale economische integratie te bevorderen en het gebruik van preferentiële
importtarieven voor de EPA-landen te vergemakkelijken. Dit is daarom ook de kabinetsinzet
met betrekking tot vervolgonderhandelingen over het uiteindelijke specifieke Oorsprongsprotocol
van het EU-Kenia EPA.

De Commissie stelt aan de Raad voor om het EPA als EU-only overeenkomst te sluiten, met artikel 207 VWEU (gemeenschappelijke handelspolitiek)
als materiële rechtsgrondslag voor de betreffende Raadsbesluiten. De materiële rechtsgrondslag
van de Raadsbesluiten dient op basis van de uiteindelijke tekst van het akkoord te
worden beoordeeld (in het bijzonder het doel en de inhoud van het akkoord). Gelet
op het doel en de inhoud van het voorliggende akkoord, waaruit kan worden opgemaakt
dat de gemeenschappelijke handelspolitiek het zwaartepunt van het akkoord vormt, kan
het kabinet de keuze voor artikel 207 VWEU als materiele rechtsgrondslag volgen. Op
het terrein van de gemeenschappelijke handelspolitiek is de EU exclusief bevoegd (artikel
3, lid 1, VWEU). Daarnaast heeft het verwijderen van de eerdere verwijzingen naar
het Europees Ontwikkelingsfonds in artikel 102 tot gevolg dat het EPA geen gevolgen
heeft voor de nationale begrotingen van de lidstaten. Hierdoor bevat het akkoord geen
onderwerpen die behoren tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten. Om die reden
kan het kabinet ook instemmen met het sluiten van het EPA als EU-only overeenkomst.

Voorgenomen positie van het kabinet

Het kabinet verwelkomt de uitkomst van de onderhandelingen over het EPA. Samenvattend
acht het kabinet het akkoord van belang ter versterking van de banden met een belangrijk
land op het Afrikaanse continent, de bilaterale handelsbetrekkingen en duurzame ontwikkeling.
Tevens is het kabinet positief over de overeengekomen bepalingen in het akkoord op
het gebied van duurzaamheid. Het kabinet is derhalve voornemens in te stemmen met
de Raadsbesluiten ter ondertekening en ter sluiting van het EU-Kenia EPA door de EU.

Verdere voorziene besluitvorming en procedure

De Raad is nu aan zet om te besluiten over de ondertekening van het EPA door de EU.
Na aanname van het Raadsbesluit tot ondertekening zullen de EU en Kenia tot ondertekening
overgaan. De Europese Commissie hoopt dat de Raad spoedig een besluit tot ondertekening
neemt, zodat de ondertekening nog dit jaar kan plaatsvinden.

Na goedkeuring door het Europees Parlement kan de Raad het Raadsbesluit vaststellen
tot sluiting van het akkoord namens de EU. De Europese Commissie verwacht dat het
Europees Parlement begin 2024 zal besluiten over goedkeuring. Het akkoord treedt in
werking nadat zowel Kenia als de EU de interne procedures voor goedkeuring van het
akkoord hebben doorlopen.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher