Brief regering : Toezeggingen over advies fossiele reclames en reactie op het rapport “Anders consumeren om klimaatdoelen te halen”

Nr. 1309 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 oktober 2023

Ik heb eerder dit jaar op 15 februari in een debat met uw Kamer1 toegezegd dat ik aan sociale wetenschappers zou vragen uitgebreid advies uit te brengen
over de toegevoegde waarde van een eventueel verbod op fossiele reclame voor het bevorderen
van klimaatvriendelijk gedrag. Ook heb ik in een debat op 9 maart2 toegezegd dat ik met een nadere reactie zou komen op het rapport «Anders consumeren
om klimaatdoelen te halen» van TNO dat diezelfde dag was verschenen. Met deze brief
geef ik invulling aan beide toezeggingen.

Advies wetenschappers fossiele reclames

In het genoemde debat hebben een aantal Kamerleden aangegeven dat zij een eerder advies
over fossiele reclames dat ik in 2022 op verzoek van de Kamer aan gedragswetenschappers
had gevraagd (Kamerstuk 32 813, nrs. 1117 en 1166), niet voldoende vonden. Daarom is in de afgelopen maanden aan een diepgaander advies
gewerkt. Er is zowel meer tijd genomen voor wetenschappelijke dataverzameling en beraadslagingen,
als ook een breder pallet aan sociale wetenschappers is gevraagd deel te nemen aan
de bijeenkomsten en het schrijfproces. Als bijlage bij deze brief vindt u het onafhankelijke
adviesrapport dat de wetenschappers hebben afgeleverd.

De wetenschappers vatten hun advies als volgt samen: een verbod op fossiele reclames is essentieel, maar niet voldoende. Het advies is daarmee stelliger dan het eerdere advies uit 2022. De wetenschappers
zien een verbod op fossiele reclames als een strategisch belangrijke maatregel om
een duurzame transitie te bevorderen en te versnellen. Dit omdat een dergelijk verbod
verleidingen voor niet-duurzaam gedrag wegneemt, de normalisering van niet-duurzaam
gedrag tegengaat en de misconceptie corrigeert dat consumenten duurzaamheid in het
algemeen niet belangrijk vinden.

Tegelijk tekenen zij hierbij aan dat een reclameverbod op zichzelf niet voldoende
is om die transitie te bewerkstelligen. Deze nuancering werd in het vorige advies
uit 2022 ook al aangebracht. Om een echte verandering te realiseren, moet parallel
aan een verbod aanvullend beleid in gang gezet worden dat ervoor zorgt dat het aanbod
richting consument mee verandert. Duurzame keuzes moeten voor consumenten goedkoper,
makkelijker en comfortabeler worden ten opzichte van niet duurzame (fossiele) keuzes.
Daarmee evolueert tegelijk ook de sociale norm rond dit soort keuzes waardoor steeds
meer consumenten de duurzame alternatieven als positief, normaal en haalbaar gaan
ervaren waardoor een verdere versnelling van het veranderingsproces kan optreden (sneeuwbaleffect).

De wetenschappers zijn, in vergelijking met hun vorige advies, negatiever geworden
over het gebruik van waarschuwingen in fossiele reclames als mogelijke alternatieve
maatregel. Waarschuwingen hebben volgens de nu bekende onderzoeken maar weinig effect
op niet-duurzaam gedrag. Bovendien kunnen waarschuwingen zelfs averechts uitwerken
en de transitie afremmen. Dit doordat een waarschuwing de verantwoordelijkheid voor
verandering neerlegt bij de consument. Dat zou de aandacht kunnen afleiden van noodzakelijke
veranderingen in het grotere productiesysteem. Een verbod richt zich rechtstreeks
op producenten van fossiele goederen en diensten en is daarom volgens de wetenschappers
effectiever.

Zoals eerder met de Kamer gedeeld3 moeten bij een eventueel verbod op fossiele reclames naast sociaalwetenschappelijke
inzichten ook de juridische aspecten meegewogen worden. Een verbod voor bepaalde reclames
zal in onze rechtstaat altijd een juridische grondslag moeten hebben. Hierin is vooralsnog
niet voorzien. Onder andere de fundamentele rechten en vrijheden die zijn vastgelegd
in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), in het bijzonder het eigendomsrecht
en de vrijheid van meningsuiting, lijken niet te verenigen met een reclameverbod.
Ook zal een reclameverbod, tenzij het op EU-niveau wordt ingevoerd, een inbreuk vormen
op de beginselen van de EU interne markt, in het bijzonder het vrij verkeer van goederen
en diensten. Op nationaal niveau geeft artikel 7 van de Nederlandse Grondwet ruime
bescherming aan de vrijheid van meningsuiting. Weliswaar geeft dit artikel de overheid
ook de mogelijkheid om beperkingen op te leggen aan handelsreclame, maar zo’n verbod
zal proportioneel en gericht ingezet moeten worden. Alleen nauwkeurig afgebakende
en goed onderbouwde verboden zouden een kans kunnen hebben. Een sluitende, juridisch
houdbare definitie van fossiele reclames ontbreekt op dit moment echter en is complex
om in te richten. Een verbod op reclame voor reizen met vervoermiddelen die fossiele
brandstof gebruiken zou bijvoorbeeld ook gevolgen kunnen hebben voor reclames die
(internationale) trein- of busreizen willen bevorderen. Gelet hierop is het aan het
volgende kabinet om te komen met een voorstel voor een eventueel verbod, inclusief
een bruikbare definitie van fossiele reclames, alsmede met eventuele aanvullende gedragsmaatregelen.

In het recente begrotingsdebat voor klimaat en energie4 is door de leden Kröger en Teunissen een motie ingediend waarin wordt verzocht concrete
opties uit te werken voor het beter reguleren van reclames voor vervuilende producten
en het tegengaan van greenwashing (Kamerstuk 36 410 XIII, nr. 61). Op mijn verzoek is deze motie aangehouden om op korte termijn een gesprek te kunnen
organiseren met een aantal NGO’s die al langer pleiten voor een reclameverbod. In
het gesprek zullen de bevindingen en aanbevelingen van de sociale wetenschappers in
het nu voorliggend adviesrapport meegenomen worden.

Appreciatie TNO-rapport

Het rapport «Anders consumeren om klimaatdoelen te halen» zegt dat «anders» en «minder»
consumeren belangrijk is voor het halen van de klimaatdoelen omdat efficiëntere en
schonere technologie nog niet overal voorhanden is. Daar waar wel beschikbaar leidt
deze technologie niet vanzelf tot minder energieverbruik. Het rapport stelt: «Om te
zorgen dat de sociale en fysieke omgeving veel meer uitnodigt tot anders consumeren
zijn systeemveranderingen nodig. Zodat we minder afhankelijk zijn van de morele motivatie
van mensen en we met het besteden van onze euro’s niet automatisch (veel) CO2 uitstoten. Waardoor we de transitie naar anders consumeren niet puur als verlies
zien, maar als een kans om de Nederlandse economie duurzaam te laten floreren»5.

Het rapport beschrijft de verschillende verantwoordelijkheden van overheid en bedrijven
in het aanpassen van de fysieke en sociale keuzeomgeving, maar ook die van burgers
in hun verschillende rollen. Burgers zijn naast consument bijvoorbeeld ook werknemer
en kiesgerechtigde. Het rapport beschrijft vier aangrijppunten die «anders consumeren»
binnen bereik kunnen brengen. Dit zijn: 1) voorbeeldgedrag, 2) beprijzen 3) burgerparticipatie
en 4) paradigmaverandering. Het rapport is bedoeld als startpunt voor meer onderzoek
door TNO op het gebied van gedrag en consumptie de komende jaren.

Het kabinet waardeert de hoofdboodschap van het rapport en erkent de noodzaak om naast
efficiënter gebruik van hulpbronnen ook aandacht te besteden aan het veranderen van
consumentengedrag. Om de klimaatdoelen te halen zal onze consumptie minder CO2 intensief of zelfs klimaatneutraal moeten worden. De vier aangrijppunten uit het
rapport worden in het huidige klimaatbeleid al steeds meer meegenomen. Zo proberen
we met de «Zet ook de knop om»-Campagne en met de Nationale Klimaatweek mensen te
inspireren met voorbeeldgedrag. Wat betreft beprijzen is de invoering van het ETS2
voor gebouwde omgeving en mobiliteit per 2027 een voorbeeld, net als de recente verhoging
van de vliegbelasting. Ook burgerparticipatie heeft de aandacht van het Kabinet. Zo
is afgelopen mei de Kabinetsvisie burgerbetrokkenheid bij de energietransitie verschenen6 en is in overleg met de Kamer het initiatief genomen om een burgerforum in te stellen
over klimaatbeleid.

Paradigmaverandering tenslotte is meer het resultaat van een breder pakket aan maatregelen
dan een specifieke oplossingsrichting. Het in deze brief besproken advies van sociale
wetenschappers over fossiele reclames laat zien dat zo’n pakket zorgvuldig samengesteld
moet worden en waarschijnlijk ook op meer aangrijpingspunten moet inspelen dan TNO
nu heeft onderzocht. Ook is de volgorde en timing van de inzet van maatregelen belangrijk
om het eerder genoemde sneeuwbal- of domino-effect te creëren. De planbureaus leveren
op dit moment een belangrijke bijdrage aan een andere kijk op het huidige dominante
paradigma van economische groei materiële welvaart met hun nieuwe analysekader7 waarmee brede welvaart meer centraal komt te staan bij het beoordelen van overheidsbeleid
en maatschappelijke ontwikkeling. Het denken over brede welvaart lijkt ook extra aangrijpingspunten
te bieden om een aanpak voor paradigmaverandering te kunnen ontwerpen.

Het is aan een volgend kabinet om met een pakket aan maatregelen te komen die duurzame
keuzes voor consumenten over een breed front goedkoper, makkelijker en comfortabeler
maken en zo «anders consumeren» dichterbij brengen.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten